我国政府与经济_政府政策与经济

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摘要：我国政府机构改革的核心是政府职能的转变。30年来，随着政府机构改革，职能转变经历了由政治职能为重心向经济职能为重心的转变；由偏重经济职能向更加注重社会管理和公共服务职能转变的两个阶段。在政府机构改革过程中，政府职能转变大致经历了政府职能下属化、政府职能外化、政府职能弱化、政府职能分化、政府职能综合化的过程。政府职能转变也存在着不可否认的问题与缺失：即政府职能转变的理论准备与事先设计不足；政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊；注重经济职能调整，忽视社会职能、公共管理职能的建设，导致社会发展不协调；政府职能转变没有制度保障；社会力量薄弱；路径依赖问题。关键词：政府机构改革；职能转变；内容；

行政改革从政治职能为重心向以经济职能为重心的转变。1978年，党的十一届三中全会作出了把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，提出了政府职能要从以政治职能为重心向“以经济工作为中心”的历史性转变的问题。1980年，国务院《关于经济改革的初步意见》提出了中国经济体制改革要自觉地运用经济规律，把单一的计划调节为计划指导下充分发挥市场调节的作用。随着经济体制改革的逐步深化，经过1982年、1988年、1993年，特别是1998年的政府机构改革，政府职能逐渐沿着市场化方向前进，完成了由政治职能为重心向经济职能为重心的职能转变。从偏重经济职能向更加注重社会管理和公共服务职能的转变。进入21世纪，经过二十多年的改革开放，我国步入了工业现代化进程。一方面，伴随着经济全球化的到来，以及我国市场经济体制的不断完善与经济体制改革的不断深化，要求政府职能从以偏重经济职能转向更加注重社会管理和公共服务职能。另一方面，在改革的过程中也暴露出政府工作长期“以经济建设为中心”的不足：生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大等。这就要求政府进一步转变政府职能，在继续抓紧抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，更加重视民生，让广大人民群众共享改革开放成果。2008年的政府机构改革顺应了这种社会发展的需要，由偏重经济职能向注重社会管理和公共服务职能转变，以推进政府从经济建设型、行政控制型的治理模式向服务型的政府模式的转变。

二、我国政府职能转变的内容分析概括起来，30年来的政府职能转变大致经历了政府职能下属化、政府职能外化、政府职能弱化、政府职能分化、政府职能综合化的过程。政府职能下属化。我国在1988、1993、1998年的政府机构改革中，政府职能转变主要集中体现在政府职能的地方化，即权利下放方面。为适应经济体制改革的需要，改变政府原有的计划经济体制下的职能特征，政府管理职能尽可能地向下一级政府转移。下一级政府愈来愈多地承担了教育、科技、公共事业等公共职能，同时将一些具体的经济管理职能下放给企业与社会。政府职能的外化。政府职能的外化主要表现为政府职能向社会组织及国际组织的职能让渡。随着市场经济的不断成熟和公民社会的不断发展，社会组织结构发生了变化，社会中介组织不断增加，社会管理的事物越来越多，单靠政府无法承担不断扩张的社会管理任务，因此政府的职能就必须向社会转变，使原来由政府承担的具体的经济管理职能、公共职能和公共事务管理职能不断外移，企业与社会和多元化的投资主体承担了越来越多的经济管理事务与公共事务，政府不再直接管理企业，由其自主经营。1998年的政府机构改革充分体现了这一点。由此，政府职能的领域在客观上缩小了，这为不断减少政府机构奠定了职能基础。随着经济全球化进程的推进，国际分工和专业化协作程度越来越高，国际组织通过建立世界范围的生产体系，迫使政府调整国内的产业结构和产业政策，将政府的经济调控职能部分国际化，从而使政府向国际组织让渡部分的政府经济管理职能，2003年的政府机构改革就是为此做的组织准备与职能的调整。政府职能弱化。在1998年、2003年的政府机构改革中注重政府职能由直接的管理到间接管理，职能转变的重点是弱化政府直接管理的职能。职能转变要求政府不断解放生产力，去掉束缚社会生产力发展的过度的政府管制，这就必然要求政府调整机构设置。在这种情况下，政府只有放弃对企业乃至产业和社会的过细、过度的监管，并改变以行政命令的直接管理方式来进行具体事务的管理的现象，实行政府职能的整合，将政府工作的重心放在制定政策和提供服务上，这是促使政府部门实行大部制的重要动力。政府职能分化。2003年与2008年的政府机构改革中，政府职能转变的内容转向政府自身，主要是理顺政府内部的职能关系，即政府职能的决策、执行、监督职能的分化。这两次政府机构改革开始涉及政府体制改革的深层问题。政府自身改革最大的问题不是减少机构和精简人员，关键是要围绕推进政府改革的大方向，加强中央政府的决策职能与监督职能。只有将政府决策、执行和监督职能分离开，并相互制约，才能形成良好的权力运行机制。政府职能综合化。随着机构改革中政府职能下移、外化、弱化与分化，以及市场经济的不断完善和公民社会的不断成熟，使原来由政府承担的具体职能和公共事务不断外移，政府管理的职能范围不断缩小。随着现代社会的发展，政府综合事务在政府事务中的比例不断上升，要求政府实施综合决策、综合执行与综合管理，以便加强对政府事务的综合协调与战略管理。因此要求政府职能转变不断地趋于核心化、中心化和综合化。2008年政府机构改革中实行大部制就是职能核心化、中心化和综合化的体现。纵观我国30年政府职能转变的过程与内容，笔者认为其特征表现为：政府主导职能转变。由于我国在现代化过程中是后发国家，这就决定了我国的发展是赶超型的发展。在发展过程中政府是发展的主体，是推动社会发展的动力。因此决定了在政府职能转变过程中，政府是职能转变的主导力量。在我国，基本上没有其他的社会力量参与职能转变，而完全是政府出于自主意识的一种自觉行为，政府是制度供给的主体。政府职能转变的本质是政府以自己为中心对政府与市场、政府与社会的关系进行调整，即政府通过职能转变的形式来规范政府与市场、政府与社会的关系。政府通过职能转变这种自觉行为，使政府权力逐步地、有选择地退出经济和社会领域，通过强制性制度变迁的形式明确政府权力运行的限度，从而实现政府与经济和社会的领域分离。由此决定了调整政府与市场、政府与社会的关系构成了政府职能转变的基本内容。政府职能由功能性向结构性的转变。在原有的经济体制下，政府职能的价值取向是以政府的管理和规范为主体的，因而政府职能的功能是集权的、单一的、整体性的政府权能，政府职能在功能上突出政府整体的需要，政府职能的范围广泛，政治、经济、社会一体化，政府职能的运行方式以政治性、行政性、直接性为主，同时政府职能的权能运行仅限于政府条块体系之内。通过30年的政府职能的转变，伴随着经济全球化与经济体制改革的不断深化，政府职能进行了结构性的调整，即从传统的、单一的、整体的政府功能性职能向分散的、多元的政府职能转化，打破了政治与经济，国家与社会一元从属的结构模式，收缩和限制了政府职能运行的范围，建立政府与社会的二元职能结构，着力理顺政府与社会、政府与国际组织、政府内部中央与地方之间的关系，以经济性、法律性、间接性的职能运行方式取代传统的政府职能运行方式，建构适合市场经济发展的政府职能结构。需要指出的是，在理论界理解政府职能转变是有误区的，一谈到政府职能转变就会被理解为政企分开和权力下放。这种对政府职能转变的理解是不全面的，它仅局限在对职能转变的功能性理解上，即把职能转变理解为简单的政企分开和政府内部的简政放权。而没有认识到在经济全球化与市场经济体制不断完善的背景下，政府职能的转变并不局限于政府体系内部，而是要冲破政府体系，在结构上调整和重新规范政府职能，处理好政府与国际组织、政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业单位的权利关系，以政府职能在结构上的调整来保证政府职能的功能发挥。

三、我国政府职能转变存在的问题与缺失我国政府职能转变取得的成果是不争的事实。然而，由于其过程是艰难的、曲折的、复杂的，因此不可避免地存在着不可否认的问题与缺失。政府职能转变的理论准备与事先设计不足。纵观我国30年的政府机构改革与政府职能转变没有形成自成一体的改革理论，也没有完备的理论支持，没有理论的前瞻性指导，没有超前的制度设计与制度安排。30年的改革，我国处在社会与经济的转型时期，在由计划经济向市场经济转型的过程中，尽管充满了新权威主义和市民社会理论的争论，但我们对政府在转型过程中，究竟发挥何种作用，作用发挥到何种程度，政府职能转变到什么程度，转变的方式与方向是什么，却没有清晰的认识，更没有形成符合我国国情的政府改革理论。这就造成了政府机构改革具有随意性、反复性、成本高、具体目标不明确等问题。由于机构改革与政府职能转变没有理论的支撑与前瞻，每次改革均缺乏事先具体的设计，改革的基本程序没能遵守，本应事先设计职能，后建立机构，再安排人员，而在历年改革的现实中则是先合并机构与人员，再设计职能，因人设事，职能设计不科学，出现职能缺位、越位、不到位及重复设置等现象，严重影响了政府行政管理的效能。政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊。机构改革是政府职能转变的物质承担者。我国政府职能的历次转变都是随着政府机构改革而提出并实施的，是以机构改革为切入点来转变政府职能。这就使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容，实质上限制了政府职能的转变，也使政府职能转变具有了功利性色彩，同时，也导致政府职能的转变不彻底，一个可以观察到的事实是，几乎每次政府职能转变后，政府职能机构的设置很不稳定，常常是职能转变中分开的部门在改革后又重新合并在一起；在改革中被裁减的职能部门在改革后又重新设置，政府职能转变则流于形式。政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。政府职能转变作为创新的制度安排应指导政府机构改革，而不是政府机构改革引领政府职能转变。注重经济职能调整，忽视社会职能、公共管理职能的建设，导致社会发展不协调。由于我国政府机构改革是政府主导型的，改革的目标是适应经济体制改革的需要，因此政府机构改革历次调整均以经济职能为主，而调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定、强化危机管理的社会职能与管理公共基础设施、公共教育、公共卫生、就业、社会保障的服务职能相对较弱。这是造成社会不和谐、贫富差距大的重要原因。政府职能转变没有制度保障。政府职能转变是一个解构和重建的过程。在政府职能转变的过程中，一方面旧有制度渐趋解体，一方面新的制度不断建立。只有保持制度解构和制度重建之间的平衡，政府职能的转变才不至产生紊乱。对于我国政府职能转变而言，随着旧有制度的瓦解，新的制度并未随之建立，导致制度真空的出现。表现为：与经济紧密结合的政府权力缺乏必要的制度约束，从而导致政府职能行为的失范。如：大部制整合职能没有制度依据，决策、执行、监督职能三分没有制度依据，因此政府机构行使职能的行为缺乏制度化和规范化，充满了随意性和不确定性。之所以如此，原因在于政府职能转变缺乏法治基础，即没有以法律的形式和法的精神来巩固政府职能转变的成果，而是以政府文件的形式来宣示政府职能转变的成果，未上升到法治的高度，如此，政府职能转变就容易流于形式。如，1988年撤销了国家经济委员会，20世纪90年代初以生产办的名义恢复了，1993年改称国家经济贸易委员会，1998年变成了一个超级大委，2003年又把它撤掉了。又如，能源管理职能，到底要不要有一个政府机构来统一管理，也经过了多次反复。1982年是行业部分设，1988年单设能源部，1993年恢复行业部分设，1998年降格为经贸委代管的行业局分设，2003年撤销所有的能源管理机构，2008年成立了两个机构：一是国家能源委员会，属于高层次议事决策机构；另组国家能源局，由国家发改委管理。可见随意性导致我国政府机构改革的高成本低效率，也使得政府职能的转变有很大的随意性。社会力量薄弱。社会力量的成长与壮大是政府职能转变的必要条件。一方面，一个社会在包括经济、政治、文化生活等各个领域具有了足够的自主性和自治力，意味着社会自身的成熟与完善。由于社会具备了较强的自我管理、自我协调、自我服务的能力，能够通过社会自身的力量与机制化解社会矛盾，解决社会问题，满足社会需求，因此社会对政府的诉求减少。另一方面，由于社会主体性力量得到充分发展，使社会形成了对政府行为的巨大约束力社会需求的增长固然是政府规模扩张的基本动力，然而成熟的社会系统同样也可以制约行政机构的膨胀与政府职能的越位。如果社会具有较强的自我满足机制与功能，那么，它可以限制政府规模扩张的倾向。显然，社会自身的自我管理、协调和服务机制的缺失或者失效，才是政府规模扩张的直接原因。由此可见，政府职能转变与政府转型的真正实现，必须以社会力量的健全为前提，社会必须具有足够的自治能力以便承担起从政府机构分离出来的职能。否则政府职能转变和机构改革都不可能真正成功。由于我国一直以来存在的是“强国家”“、弱社会”的社会形态，国家和政府垄断了几乎所有的社会资源，并对社会生活进行全面的干预，社会严重依赖于政府，丧失了自主自治的能力。虽然，在30年的改革中，社会在不断成长，但是远没有达到社会自治的程度。在改革过程中，政府通过职能转变放弃了一些公共事务的管理权，但职能转变并不等于职能消失，政府原有的职能为新的职能所取代，而原有的职能必须有新的承担者。由于社会没有相应的力量和机构或没有足够的能力去承担这些分离出来的职能，反而增加了社会的混乱与失序，最终政府还是不得已要自己重新担起对这些公共事务的管理职能，因而使得职能转变的目的无法达到，反而重新陷入“精胀”的循环。可以说，这正是我国历次机构改革成效不大的症结所在。由此可见，对于我国而言，要使政府职能转变取得突破性的进展，必须使社会自身的自我管理、自我协调、自我服务的能力得到充分的发展和完善。路径依赖问题。政府职能转变在某种意义上讲就是制度变迁。在制度变迁中，一定的制度产生后，后始的制度变革会对初始的制度安排产生依赖，即沿着初始的制度变迁路径走下去，这就是制度的惯性与制度的路径依赖。同样，我国的政府职能转变也具有路径依赖问题。我国政府职能转变都是在原有管理体制和管理模式上理顺关系的，而不是从构建科学合理的权力结构和创新管理模式角度来理顺关系。现有的行政体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，其弊端是每一级政府都是大而全，职能配置上下一般粗，机构设置上下对口；各行业系统又是封闭运行，集决策、执行、监督职能于一身，各自为政，权力很难制约。这种集权体制强化了等级制，虽然有利于上下管理的控制，但弱化了权力的制衡关系，忽视了地区间发展不平衡所带来的管理差异性，以及决策、执行、监督职能作用的区别。因此在原有体制中进行职能转变，只能是关系的调整，而不可能产生制度的变革与跃迁。这也是为什么我国政府职能转变与政府机构改革不断出现反复的原因所在。综上所述，我国政府职能的转变是一个历史过程。政府职能转变的过程与内容是十分艰难与复杂的。尽管政府职能转变是艰难而复杂的，但是，我国政府职能转变的历程终将是一个不断前进的过程！（责任编辑：于健慧）行政改革38