城乡规划法》之后的控制性详细规划_控制性详细规划公告后
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城乡规划法》之后的控制性详细规划
《城乡规划法》之后的控制性详细规划
——从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路
颜丽杰
【摘要】《城乡规划法》、《物权法》等法律的出台使控制性详细规划的编制与管理面临严峻的挑战，控规中原有的问题愈加突出。本文试图从科学技术与公共政策的分化来认识控制性详细规划中存在的问题，为控规内容的完善提出新的思路；并适应行政体制改革与法律的要求，建立责权明确的控规编制与管理制度。【关键词】控制性详细规划；城乡规划法；物权法；科学技术；公共政策
REGULATORY DETAILED PLANNING AFTER THE ISSUE OF URBAN AND RURAL PLANNING LAW: AN ANALYSIS OF REGULATORY DETAILED PLANNING FROM TECHNOLOGY AND PUBLIC POLICY ASPECTS YAN Lijie ABSTRACT: The new Urban and Rural Planning Law and Property Right Law bring challenges to the formulation and administration of the regulatory detailed planning.This paper analyzes the problems in the regulatory detailed planning by distinguishing the technologies and public policies and provides alternative idea for the improvement the plans.It also suggests establishing regulatory detailed plan making and administration system with clear rights and responsibilities according to the administrative system reform and the requirement of related laws.KEYWORDS: regulatory detailed planning;Urban and Rural Planning Law;Property Right;technology;public policy 我国控制性详细规划管理制度是改革开放后，尤其是土地有偿使用制度实施后，借鉴国外“土地区划”的方法逐渐建立起来的，在《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992）、《城市规划编制办法实施细则》（1995）等一系列法规出台后，“地块指标+图则”的控规演变为地方政府控制和引导土地开发的最直接工具。在这个过程中，控规制度的问题也开始暴露出来，经过20多年的努力，控规的编制与管理方法在一定程度上得到了完善，但仍存在许多难以解决的问题。而2007年《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律的陆续出台使控规陷入了更加矛盾的漩涡，市场经济条件下法律目的是遏制公权保障民权，而城乡规划作为公权力实施的重要依据必然受到更多地制约，由此使规划专业人员陷入了迷茫：一方面是严格的法律约束，一方面是问题重重的控规管理制度，原有的矛盾没有解决的情况下如何适应新的变化？未来的控规该如何编制制度？该如何完善？这些问题都亟待解决。笔者试图从科学技术与公共政策两方面来认识控规的基本属性，从而对社会主义市场经济下的控规管理做出另一番思考。1 从控规到法定图则的发展历程
我国城市规划一直分总体规划与详细规划两个阶段。计划经济时期，城市规划是政府控制城市建设的手段，详细规划则是对建设项目的空间落实，一直发挥着其“刚性”作用。改革开放后，中国的经济体制发生了翻天地覆的变化，原有规划方法已不能适应新的社会发展，控制性详细规划应运而生，其最初的目的是在原有的基础上加强规划的“弹性”，以满足市场开发主体多元化的需求。这在一定程度上改变了过去城市规划高高在上、弹性不足的缺点，开始将市场的需求作为规划管理的重要考虑因素，体现了规划“自下而上”的发展要求。
但经过了10多年的发展，控规管理似乎从一个极端走向了另一个极端。“弹性”强化的同时是“刚性”的逐渐丧失。从控规编制看，从开始到完成过程中的变数数不胜数，中央政策、地方政策的任何一点风吹草动都会对它产生影响，最后形成的规划成果与最初的规划构想相比可能已面目全非。到了实际规划管理中，由于土地开发主体需求的不同、社会现实情况不同、管理人员的认识不同，控规局部调整已非常频繁，但看似不起眼的单个地块指标的调整带来的是整体功能的失衡，由此引发了一系列的城市问题，如交通拥堵、市政与公共设施欠缺等，成为国内各大城市管理的难点，最终引发的是对规划科学性与严肃性的质疑[1]。规划指标调整的“蝴蝶效应”特征引起了业内人士的重视，于是有识之士开始思考规划技术手段的改变，如用地性质兼容性的提出、新旧城地块划分大小的区别等，力求通过加大规划内容的弹性来减少规划调整的数量，但收效甚微。深圳作为中国最早开放的经济特区，在实践中认识到规划技术手段并不能从根本上解决控规的问题，于是利用其在立法方面的“特权”①借鉴香港“法定图则”的经验，试图推行控规的法制化，来树立控规的“权威性”。但从1998年《深圳市城市规划条例》的颁布实施至今已有10年的时间，深圳法定图则仍面对来自社会及法律界的诸多质疑[2]，规划部门工作也承受着巨大的压力，一方面是规划调整不见减少，另一方面是调整程序的复杂化，使控规立法陷入了进退两难的困境[3]。新法出台后的新问题
已有矛盾尚未解决，新的问题又接踵而来，2008年《城乡规划法》的实施将对中国的城乡规划事业产生划时代的影响。与1990年实施的《城市规划法》相对比，新法对城乡规划的编制和管理提出了更高的要求，对控制性详细规划的管理制度则更为关注。在强调了控规重要性的同时，对控规的修改明确了几近苛刻的程序②。《城乡规划法》的目的是强化控规“权威性”和“刚性”，力图遏制当前某些官员凭借手中掌握的规划编制和管理权，以城市规划的名义搞政绩工程、形象工程的现象。可以说《城乡规划法》的宗旨与《深圳市城市规划条例》有异曲同工之处，但就目前的控规管理现状看，想要达到法律的要求还任重而道远。不用说其他城市的控规调整，就算已经将控规上升为法定图则的深圳，每年处理的用地修改申请案例也是大量的。控规内容的科学性与控规管理的规范性都有待改善，在《城乡规划法》已实施的今天，这项任务尤其急迫。如果控规的编制与管理不及时做出调整，深圳法定图则实施过程中遇到的问题都将会在未来各地城市的规划管理中不断呈现。
《物权法》出台后，城市规划将面临新的挑战，过去城市规划一直是作为城市长远利益和公共利益的代表在行使其权力。尽管《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对私有产权的关注带来的必然是对规划的质疑。如何通过合法严密的程序来完善规划，并证明规划的公众利益性质将成为未来规划编制中的重点与难点。控规作为实际规划管理的直接依据，必然会成为社会各方面关注的焦点，从阳光规划的实际情况看，控规公示的参与者在各类规划中也是最多的。公众参与所产生的最大问题是长远利益与近期利益的矛盾，百姓及相关利益主体所关注的是近期利益的保障，如大多数百姓参观公示项目进门第一句话往往都是“我的房子拆不拆啊”。这必然给关注城市长远发展的规划编制带来困惑，如路网规划时是拘泥于现状用地产权还是考虑未来整体路网的协调，这一简单的问题从不同角度得出的结论就截然不同。就连城市规划不同部门之间也产生了很大的分歧，用地审批人员认为规划编制过于理想，不考虑实际管理需求，而规划编制人员则认为审批过于现实，不考虑城市长远利益，两相对立局面长期对峙的结果是规划编制越来越随意，规划调整越来越频繁，互相抱怨并推诿责任。如不及时解决这个矛盾，可以预见的是城市规划的行业权威性将逐渐丧失，城市规划行政主管部门也将面临更多的应诉案件。关于控规属性的思考
笔者认为有必要重新认识控制性详细规划自身的属性，我国的控制性详细规划到底属于什么？工程技术，法律，还是公共政策？相互关系又是怎样的？
3.1 控制性详细规划与公共政策
计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划的问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2005）提出：“城市规划是调控空间资源、保障公众利益的重要公共政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源的技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程[4]。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统的思考，同时对公共政策与法律的区别缺乏深刻认识。
公共政策与法律的区别在于：（1）目标不同：法律以维护公平、公正为惟一目标，必然在一定的情况下牺牲效率，“基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值同时不可避免地要付出代价”。而公共政策的制定受到社会各方面的影响，张庭伟在《1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制》一文中指出，影响城市的社会力量可简约为政府力、市场力和社会力，三种力的相互作用决定了城市公共决策方向[5]。因此公共政策的目标更为复杂，有时会以公平为主，有时则更多地追求效率。（2）特性不同：法律具有强烈的规范性、稳定性、平等性，非经严格的法定机构及法定程序不得被废止和修改，只适于处理共性的问题。而公共政策则较为灵活，执行成本低，适用于处理特殊的、个别的问题。只有经过长期实践检验的，具有高度规范性、稳定性、并为社会所认可的公共政策才能转化为法律。
分析我国的控规与美国的区划法有很大的不同：首先是背景不同，美国经过了城市高速发展步入城市稳定期，城市建设速度放缓，对社会公平的要求较高，因此在效率上可以做出一些让步。中国目前仍为发展中国家，以“经济建设为中心”在相当长的一段时期内仍是中国的一项基本国策，这就决定了控规管理不能牺牲效率。其次，国外的法制观念较为深入，有着适合区划法发展的“土壤”，在美国，一个公民可能不知城市规划为何物，但大都知道区划[6]。而中国的法制化道路还刚刚起步，法制建设的各个方面还有待完善。再次，区划法从产生至今已有近百年的历史，从内容到制定程序上都符合法律的要求，如区划法的各项指标不是由规划师计算出来的，而是由区划法规定好的，区划法由规划主管部门制定、经过必要的立法程序由市议会（立法机关）批准的[6]。而控规在内容上更多地体现为一种技术文件，连公共政策的要求都达不到，从决策机关上看我国的控规与“规章”都相距甚远”③。
此外，在转型期的中国，不管是国家或地方政策都在不断的完善中，而控规是引导城市开发的直接管理依据，因此这些政策调整都要通过控规落实到土地开发上，在宏观政策不稳定的前提下企望控规的稳定是永远无法实现的。因此，将控规转化为法律的尝试为时过早且不符合中国的国情，必然会与现实的城市发展产生强烈的差距。“仅凭规划师的主观臆想将地块的使用条件以法律形式确定下来，无异于作茧自缚”[4]，深圳法定图则问题的根源就在于此。
3.2 控制性详细规划与科学技术
控制性详细规划本质上是一项公共政策，那与其他公共政策又有何区别？笔者认为由于历史的影响，从现在的规划管理内容看中国控规管理仍是以城市空间布局为对象，以城市科学（尤其是工程技术）研究为核心的城市政策，这是城市规划与其他公共政策的最重要区别，也是它的刚性与权威性之所在。
但现今的规划由于对短期经济利益的追求，业内人员已很少有时间与精力对此进行科学谨慎的研究，一部分规划编制人员甚至不再把它作为工程技术来看待。如某河道系统规划将某河道宽度设计为4～10m，这些模糊的数字背后必然是对工程技术的严重忽视。这种现象在控规编制中更为突出，控规的编制内容仍以土地利用为主，容积率、建筑密度、绿地率等虽作为控规的强制性指标，却往往是拍脑袋的结果。其中的工程技术内容，如交通规划、基础设施规划等仅作为配套规划而存在，造成了诸多问题，如缺乏从整体交通系统的角度对用地布局进行必要的审视，对用地规划的引导性也未能体现。而近年来对用地产权的重视起了推波助澜的作用，因为公共事业规划对私有产权的影响很大，在公共监督缺位的情况下规划行政主管部门可能会倾斜于某些私人利益群体，从而造成对控规工程技术研究的欠缺，《物权法》出台后这种现象将更严重。对原有的工程技术忽视的同时是对城市中新科学技术知识的欠缺，如土地经济学，除了基本原理外，真正运用到规划学科中的依然很少。在控规编制方面更是乏有问津者，业内人士普遍将这部分内容当作高校研究所的工作，而规划院注重的则是图面的表达和现有政策的落实。可能有人会辩解科技的发展使得各种意图与政策都有了实现的可能，但由于经济学水平的限制，却没有能力计算为此所花费的经济代价。
城市科学是一个融合了多种科学的学科，由于它的高度融合性使许多人“知难而退”，但失去了科学性的支撑，控规必然逐步失去其权威性，最终带来的是规划修改的随意性。没有了科学技术限制的规划修改必然带来一系列的问题，城市内的每个人都在承受由此带来的一系列恶果，最后会将原因归结到规划上，这从各地城市满意单位的评比结果中可见一斑。从城市科学与公共政策的分化谈控制性详细规划的改进
综上所述，控制性详细规划是一项以城市科学为核心的公共政策。公共政策决定了它的根本属性与最终表达方式，规划只有转变为公共政策才能通过公共管理落实到实际。城市科学是规划刚性与长远利益的保障，是规划政策的核心也是政策制定的基础。
过去人们缺乏对控规公共政策属性的认识，现在似乎又有一种忽视科学技术内容的倾向，或者说将两项内容混为一谈，造成了规划内容杂而全，控制内容越来越多越来越细，最后却什么都控制不住。并由此造成了专业人员的职业操守的丧失，一方面规划编制人员可以将规划的调整归究于政策的变化而不必承担任何责任，因此对城市科学的研究缺乏原动力，甚至对基础调查也敷衍了事，规划编制中的低级错误屡见不鲜。另一方面，尽管指标越来越细，但缺乏操作性，落到实际规划管理中自由裁量权越来越大，指标怎么调办事人员说了算，却可将这些调整归结为规划编制得不好，因此不必承担任何法律责任。由此，规划中的腐败现象愈演愈烈，某些已看出端倪的开发单位为了谋取私利甚至已开始将其“黑手”深入到规划编制单位中。笔者认为从科学技术与公共政策的分化来思考控规内容的完善并依据公共管理的要求建立责权明确的控规管理制度，将有助于解决目前控规中的顽疾，对处在困惑中的行业发展具有现实意义。
4.1 控规中的科学技术
科学技术既包括原有的工程技术内容，如城市交通设施容量预测与交通线网规划、市政基础设施容量预测与规划、公共设施容量预测与规划、人口与环境容量预测与规划，其中一部分工程技术的研究成果经过长时间的发展已为社会所认识并逐渐转化为技术法规，如《城市道路交通规划设计规范》、《城市居住区规划设计规范》、《城市工程管线综合规划规范》等④。也包括经典的城市规划原理，如用地布局的基本原则、城市景观设计的基本原则、历史文化与风景资源的保护原则、生态廊道的保护原则等等。同时一些新的技术如计算机技术在日照分析中的应用等也为规划行业的发展作出重要贡献。这些都应当是控制性详细规划中“刚性”的内容，也是控规稳定性的保障。由此形成了控规中的强制性指标体系：
（1）用地分类的基本原则（根据城市规划布局、周边用地性质确定大体的用地分类，并对不同用地提出不同配套要求）；
（2）最大交通容量：根据交通容量预测及交通专项规划提出；
（3）最大基础设施容量：根据基础设施容量预测与基础设施专项规划提出；
（4）公共设施容量（根据公共设施专项规划提出，如幼儿园、小学、体育设施的配置）；（5）历史文化与风景资源保护内容（如建筑协调区高度控制、各种景观廊道控制）；（6）城市景观设计的基本内容（如景观高度分区控制、机场净空的保护要求）；（7）相关技术规范要求（日照间距要求，建筑通风要求等）及其他专项规划要求。
这部分内容应为规划编制的重点，从总体层面一层层细化到规划管理单元，再对规划地块进行分配。新开发地区由于周边控制因素少，可将容积率、建筑高度等作为引导性指标，将有助于解决主要矛盾（如市政设施、公共设施配套不足、交通拥堵等）强调整体控制与重点控制，并可以根据新的城市理论（如TOD开发模式等）及时调整规划重点。同时明确规划编制单位所应承担的任务与责任——技术咨询，这将有利于强化规划的稳定性，并由此改变现今规划师只能作为地方政府或领导“画图匠”的尴尬地位。
4.2 控规管理向公共政策的转变
控规包括上位公共政策的落实，如国家政策（住宅90m2政策、保障性住房政策、国家开发区管理政策等）、部门规章和各地地方政策，其自身也是一项公共政策，因此依据公共管理的要求探索控规制度的完善，才能适应法律的要求，有效解决控规的矛盾与问题。笔者从以下4个方面对控规管理的转变提出设想：（1）职权赋予：将公共政策的自由裁量权赋予城乡规划行政主管部门是可行的。邹兵、陈宏军分析深圳法定图则实施过程中规划调整案例指出：“总体来看，由规划行政部门同意而最终由市规委否决的案例仅为15%”，规划行政部门所提供的初审意见对规划调整的决策起着决定性作用[3]。将这部分自由裁量权保留在规划行政部门有助于明确管理人员的责任，政策的落实与否在规划审批过程中一目了然，并有助于提高效率。在科学技术、法律、上级公共政策及本部门政策的左右之下，自由裁量权已所剩无几，而规划委员会则可以发挥其监督的作用（规划委员会仍属于行政机构，而非立法机构），更有助于廉政建设。
（2）管理程序：为保障公共政策实施的弹性，可依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门（招牌挂土地则由土地储备部门）向规划行政主管部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行性方案，在方案中明确规划刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划行政主管部门提出申请，由规划行政主管部门负责审批方案，并明确地块的其他各项控制指标。由此简化规划审批程序，并可减少规划调整工作量。
（3）政策调整：规划中的公共政策可根据现实情况做适度调整，公共政策调整与现有控规调整的区别在于，原有控规调整是针对单个地块的调整，调整工作量大无法满足法律程序要求。而公共政策调整具有普适性、稳定性与规范性，可根据法律要求提交相关部门审议通过。
（4）政策实施：《物权法》与控规之间的矛盾实际上是公共政策与法律之间的矛盾，一般来说政府通过公共政策（包括近期政策与远期规划）的实施来达到维护公共利益的目标。当与私有产权产生矛盾时，在法律的框架内（法律是一切行为的行为准则，公共政策的执行必然不能违反法律的要求）政府应试图通过协商或政府赔偿的方式来实现规划的目标，而不应过分拘泥于现状。从法律上来讲这也是公平可行的，为了公众的利益，城市规划损害了部分人的私有权力，公众就应该通过经济赔偿（即政府赔偿）来补偿其所受的损失。需要强调的是这样做的前提是规划的科学性，在社区层面则更需要得到公众的认可。总结
国家机构改革的目标是形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”规划编制与管理中权力与责任的分化对城市规划管理体制的改革起着决定性作用。认识控制性详细规划的本质，并从科学技术与公共政策分化来思考控制性详细规划的变革，可以明确城市规划师的责任分化，同时维护控制性详细规划的权威性，并不断加强规划实施的弹性，以满足相关法律的要求。（本文获第三届“求是理论论坛”征文专业组奖）
注释（Notes）
① 《中华人民共和国立法法》第65条规定，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”
② 《中华人民共和国城乡规划法》第38条规定，“土地出让必须依据控制性详细规划提出规划设计条件，否则不得出让国有土地使用权。”第39条规定“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”“修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。③ 《中华人民共和国立法法》规定了4种法律形式：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。并指出“国务院部门和地方政府规章可依照执行”，但也只有省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府才可以制定，且规定了严格复杂的制定程序。《城乡规划法》规定，城市人民政府城乡规划主管部门负责组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。由决策机关看，控规的地位连“规章”的高度都达不到，自然可以理解法律界对于深圳规划委员会的质疑，到底是政府机构还是立法机构？
④ 这些技术规范经过多年的发展已呈现出其过时性，需要在现实中不断修改完善，但不可否认的是这些规范仍是规划编制的重要依据。
参考文献（References）李浩.控制性详细规划指标调整工作的问题与对策[J].城市规划,2008,（2）：45-49.2 郭素君,徐红.深圳法定图则的发展历程、现状与趋势[J].规划师，2007,（6）：70-73.3 邹兵，陈宏军.敢问路在何方——由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路[J].城市规划,2003,（2）：61-67.4 田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2007,（1）：16-20.5 张庭伟.1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制[J].城市规划,2001,（7）：7-14 6 邢铭.从区划法看城市规划控制方法的改进[J].规划师，2002,（10）：53-57.7 中华人民共和国城乡规划法[Z].2007.8 中华人民共和国立法法[Z].2000.9 中华人民共和国物权法[Z].2007.10 城市规划编制办法[Z].2005.
