关于农村空心村_空心村乡村规划
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关于农村“空心村”改造的探索与思考
发布时间：2009-03-23 浏览量：1078
台州市天台县农办课题组
农村“空心村”现象的存在，既影响村容村貌改善，又浪费有限的土地资源，已成为新农村建设突出问题，据2006年一次调查问卷，有70%被调查户要求进行旧村改造和新村建设，针对当前农村普遍存在规划不科学、用地不合理、建新不拆旧、外延严重等村庄建设发展的问题，今年县人大代表又通过议案建议政府加快“空心村”改造推进新农村建设。为了破解“空心村”改造的难题，研究和探索农村“拆旧建新”的有效措施和途径，通过问卷调查、举行座谈、实地走访等形式，对“空心村”改造进行专题调研，并认真加以思考。
一、天台农村“空心村”的现状
天台全县下辖15个乡镇、街道，共有597个行政村，地域面积1421平方公里，有“八山半水分半田”之称，总人口为56万，其中常年外出人员达18万人，是一个典型的山区县和劳务输出大县。天台民营经济较为发达，个体私营企业多，特别是改革开放30年以来，农村经济持续快速发展，农民人均纯收入从1978年的133元到2007年6053元，增长了44.5倍，广大农户温饱无忧，在“吃”的问题解决后，就想改善“住”的条件，据调查，2000年以来全县有8000多户农户建起了新房，按照“一户一宅”要求需要拆除2万余间老屋，但没有农户主动拆除旧房，在2000-2005年期间，与村委会签订《旧房拆除宅基地收回集体》协议书的5000多户建房户均未拆除旧房，2006年实行“先拆后建”的农户，大多在建好新房后，把老屋重新修好，农村老屋拆除难，一户多宅比较普遍，加上农村人口大量外出、外迁，许多农村出现了“空心村”现象，即村庄周边是一排排新房、村庄中心到处是无人居住的老屋。“空心村”占用大量的土地，还导致规划难实施，造成道路、管网等基础设施无法开展，成为许多村庄卫生死角；“空心村”遗留下来的破旧房屋大多为木结构，易发生火灾，在台风暴雨季节，又极易倒塌，成为农村安全的一大隐患，“空心村”已成为一个问题。
通过调查、分析，当前“空心村”主要有两种类型：第一种是人去楼空型。即农户进行异地搬迁，在别处购房落实住宅，不再回来居住而出现房屋闲置的现象。这种类型大多分布在边远山区，这些地区地理位置偏僻、交通不便、经济落后，人员外出打工经商多，许多农户在县城或经商的城市购房，把家安在外面，但村内仍留有老房子，或让其空置，或失管任其自然倒塌，如南屏乡前杨、山头郑、下汤等村。第二种是外新内旧型。即农户在村庄四周建起新房，陆续移居新房后而出现村中心老屋闲置的现象。这种类型大多分布在经济较好的平原地区，由于土地升值和农户手头有钱，掀起了建新房热，正常申请建房或违章抢建，村庄规模急速向外扩张，农户逐步乔迁新居，村内老屋闲置无人居住，形成了“空心”，村外都是新房，村内到处是破旧房屋，如广大分布在城郊、集镇的村庄。
天台农村“空心村”主要有三大特征：第一是形成时间短。解放后到改革开放前这一时期，广大农民温饱问题还未解决，农民无力建房，随着改革开放深入，特别是20世纪90年代开始，农民温饱解决，全县农村开始掀起建房高潮，才陆续出现破旧房屋闲置，因此真正形成“空心村”时间仅有十多年。第二是地域分布广。分布地区广，“空心村”既有山区农村，又有平原农村，涉及全县每个乡镇街道，除移民新村外的村都不同程度存在；占地面积大，据调查统计，全县闲置、废弃住宅共14013宗，占地面积8813亩。第三是涉及农民多。据调查全县“一户一宅”政策出台前形成的一户多宅的农户有21035户，加上老屋应拆未拆的农户8358户，户籍仍在农村但在城里购房并搬迁到城里居住的农户有3818户，常年在外务工经商且基本不回村居住的农户14329户，私搭乱建住宅的农户1159户，一共有48699户农户与“空心村”改造直
接相关。
二、“空心村”形成的主要原因
天台农村“空心村”现象比较普遍，它形成的原因是多方面，最主要的原因有四方面：
一是集体土地流转不畅。全面推行农村家庭联产承包责任制后，集体的土地大多分到千家万户，村里很少留有机动地，由于村集体经济普遍薄弱，无经济能力从农户手中有偿收回村内闲散的集体土地，即使通过宅基地整理项目复垦的335.8亩还是由原农户占有使用，农户间自发流转要全靠个人关系好坏与经济补偿多少，承包田、自留地、空闲地等流转明显受制约，农户个人是难以相互调剂的；老宅基流转更复杂，回收方式无法参照、补偿金额没有标准，还可能涉及古建筑保护，拆除后规划重建，使用权流转很难；土地流转不畅是“空心村”形成的根本原因。
二是村庄建设规划滞后。农村建设缺乏规划指导，村庄建设规划实施有效期为五年，许多村没有及时修编，2007年全县还有275个村未完成规划修编，占全县总村数46.1%；有些村庄编制了规划，但没有与土地利用总体规划相衔接，脱离农村实际，操作性不强；近十年来，规划修编时，往往保留旧村，规划新村，没有考虑新老村结合；集体土地流转制约，规划难落地；缺乏有效的管理措施，农户没有全村一盘棋的观念，建房的随意性较大，不按照规划实施，随意圈地建造、批少建多等时有发生，村庄布局杂乱无章，村庄规模像“摊大饼”式向外扩张，全县农村人均用地规模为105平方米，超标31.3%。
三是破旧老屋拆除困难。农民的传统观念，认为祖宗留下的老房子是基业，要守好，卖不得也不好拆；浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法是2000年7月制订出台，开始实行农村村民“一户一宅”政策，以前的一户多宅由于农户都取得合法的集体土地使用权证，属历史遗留问题，拆除这类老屋缺乏依据；老屋大多是排屋或四合院式的，相邻处置和权属分割农户间难协调，无法进行拆除；缺乏有效的经济手段和行政措施，按照土管法规定农村建房必须“拆老建新”，在建造新房前，建房户与村委会签订老屋拆除协议，但新房建成后，由于没有落实补助政策，以及老屋拆除的执行主体不明确，处于无人管理状态，农户不会主动拆除老屋，像2006年开始农村建房实行“先拆后建”的政策，大多数建房户在拆除老屋建成新房后，又重新修好老屋。
四是农村人口大规模迁移。随着工业化与城市化进程的推进，大量农村剩余劳动力外出务工经商，以及政府鼓励引导农村人口不断向城镇集聚，近几年经农村劳动力素质培训实现转移就业有19480人，经下山移民实现异地搬迁6682户、23000人，据调查，全县常年在外打工农户有14329户，常年外出务工劳动力有11.86万人；为子女城里上学及改善居住环境，许多农民离开农村移居城市，对在城里购房3818户农户的调查发现，他们在农村的8738宗住宅仅有622宗用于出租，有近93%的农村住房一直闲置，出现了“挪窝”不“腾笼”现象。
三、天台在“空心村”改造方面的有益探索
天台“空心村”问题比较突出，成因多种多样，改造的阻力和难度也不少，早几年前，平桥、白鹤等平原集镇的村庄在集体土地流转、宅基地整理、新村建设等方面进行大胆的实践与有益的探讨。
一是结合土地整理项目，通过民主决策形式，统一流转集体土地。平桥镇白湖村、白鹤镇治路村等村在这方面做法比较典型，其主要做法：向国土部门申报标准农田建设项目，对农户承包的责任田集中整理，在完成土地整理后，责任田重新分户前，召开村民大会，采用“民主决策五步法”形式把本村的责任田、自留地、宅基地统一收回村集体，按照现有户籍人口重新调整，村民要求耕种，分回责任田，不要耕种的委托村集体统一承包或出租，村民年终领取承包费或租金，并一律清除灰间、危房、露天粪坑，对自留地、空闲地、宅基地统一规划，主要用于道路、绿化、房屋等建设。两村对宅基地安排采用不同方式，平桥镇白湖村实行有偿使用，新宅基地以村集体名义承包给村民，一次性收取30年期限内的土地承包费，以家庭人均50平方米为基准，标准内收取25元/平方米，超标准的收取50元/平方米，所得收入归村集体所有，筹集的资金用于村内公共设施建设和发展公益事业，成功创建省级全面小康示范村。白鹤镇治路村实行以地换地，严格执行一户一宅的规定，以土地使用证认可的房屋面积计算，建房户每拆1平方米老屋安排
2平方米新宅基地，宅基地统一安排，不准原拆原建，通过宅基地流转，落实23户建房户，道路拓宽16.88亩、发展工业小区和农家乐用地40余亩，顺利通过整治村创建。
二是实施整村搬迁，推行宅基地复垦，建设移民新村。最早进行农村宅基地整理复垦的村是平桥镇迭石村，由于饮用水源氟含量高影响人体健康，需要实施整村搬迁，其主要做法：老村实行宅基地复垦还田，申报省国土部门的宅基地整理项目，无偿拆除老村内的房屋及附属设施，通过平整及沟渠路配套，再复土开垦成农田，通过验收后每亩可补助1.8万元，一共新造耕地70亩，通过村庄用地规划调整，将60亩耕地调整为建设用地，进行异地重建，新村统一规划，房屋间距为3.6米×10米，分大、中、小三种类型共440间，按人口多少分类，农户承包田与房屋面积统一计算，超额部分村集体收取40元/平方米，宅基地安排运用经济手段，采用级差排基方式进行投标，价高者得，差的区块给予补贴，宅基地赢余资金全部用于村内公共事业建设，路、自来水等建设项目争取省县扶贫资金解决。
四、对推进农村“空心村”改造的几点思考
通过对天台农村“空心村”的现状调查，分析其发展过程、具有主要特征以及形成主要原因，总结天台农村的有益探索和借鉴外地成功经验，就加快农村拆旧建新推进“空心村”改造工作形成几点思考，着重从指导原则、途径设计、政策支持等方面提出意见建议。
（一）农村“空心村”改造的遵循原则
一是村级主体，部门配合。农村土地性质是集体所有制，村民是集体土地的真正受益者，这就决定“空心村”改造的实施主体是村一级，作为村级必须认识到这一点，在开展“空心村”改造前必须征求广大村民意见，还要召开村民（代表）大会讨论决定，得到绝大多农户的同意，制订村规民约或签订拆旧退宅协议后，充分调动农民的积极性再实施。乡镇街道及各相关部门充分发挥行政管理职能，大力配合积极推动“空心村”改造，在项目申报、资金周转、执法检查、旧房拆除等方面提供服务和方便。
二是规划引导，集约用地。没有规划就会重回村庄建设杂乱无章的局面，“空心村”改造必须坚持规划先行原则，在实施改造前，有切实可行的土地利用总体规划、村庄建设规划作指导，既要规划新村，也要改造旧村，严格控制村庄建设用地规模，人均用地面积超过省定标准的不能再突破，盘活农村集体建设用地，把原有宅基地、自留地和空闲地流转归还集体统一安排，重新整合，减少闲置，提高集体土地利用率。三是因地制宜，循序渐进。要根据各村的实际，不同类型的“空心村”，应采用不同的治理方式，按照宜建则建、宜耕则耕的原则合理开发利用旧宅基地，充分考虑当地村民生产生活习惯，改进农房建筑模式，创新立地式住宅建筑形式，合理布局居民点；选择有一定集体经济基础、村班子团结有战斗力、群众积极性高的村庄进行试点，认真制订“空心村”改造方案，宅基地整理分期实施计划，先易后难，逐步推进，在试点成功的基础上，再全面推开，具备条件的马上启动实施，不具备条件的创造条件，待时机成熟再实施。
（二）农村“空心村”改造的主要途径
一是宅基地复垦。山区乡镇的移民搬迁村和平原地区的一户多宅严重村应大力推行以宅基地复垦来改造“空心村”，在“空心村”改造前，召开村民（代表）大会讨论决定老屋拆除、宅基地处置等相关事项，形成决议或村规民约，统一收回村内老宅基地，对宅基地实行统一管理、统一规划、统一使用，对地上建筑物进行适当的经济补偿，拆除破旧房屋及附属设施，通过申报宅基地整理项目，划块分丘、平整复土，以及沟渠路配套建设，复垦为耕地，不再平分给村民，作为机动耕地或建设留用地，由村集体统一管理与安排。二是新村建设。平原集镇的中心村和建设用地紧张村应大力推行以拆老建新的新村建设来改造“空心村”，在“空心村”改造前，也要召开村民（代表）大会讨论决定实施拆老建新、宅基地“三统一”，签订拆旧退宅协议，拆除老屋后，根据村庄建设规划，按照有利生产、方便生活的要求，重新安排农户建房或调整为道路、管网、绿化等公共基础设施建设，把破烂角落改建成新的居民点，建设小康型示范新村。
（三）农村“空心村”改造的对策措施
一是成立专门工作机构。县政府牵头，成立由国土资源、建设规划、农办、财政等相关职能部门组成的县“空心村”改造工作领导小组，专门负责“空心村”改造工作，组织开展试点，做好项目立项、竣工验收、资金安排、检查考核，协调相关部门做好“空心村”改造的政策处理、业务技术的服务与指导。
二是加强政策法规宣传。广泛开展《土地管理法》、《城乡规划法》等有关农村土地、住房政策法规的宣传教育，提高农民对农村土地的性质、农民审批建房条件、耕地保护、村庄规划的认识，让农民明白农村土地和宅基地的所有权是属村集体，个人仅有使用权，并且规定一户只能拥有一处宅基地，建房要先批后建、先拆老屋后建新房，并要按照村庄规划建设，为“空心村”改造营造良好的舆论氛围。
三是执行“一户一宅、先拆后建”。村民在审批宅基地时，必须拆除原有老宅，将老宅基地交还村集体，除合理分家析产外，不得以隐瞒、变通、买卖等手段规避老屋拆除、退回老宅基地，坚决防止产生新的一户多宅；除对有保护价值的古民居，经县名城办认定，不予拆除，经过适当经济补偿后，统一收回村集体，修缮后开发经营或作公共场所，其他老屋一律实行新房建设前拆除。
四是推行宅基地管理“三统一”。对现有的老屋、空闲宅基地、自留地进行专项清理，做好调查摸底，分门别类清理，限期拆除违法占地房屋和违章建筑、新建房屋后应拆未拆的老屋、按照村庄规划必须拆迁的老宅、不符合“一户一宅”规定且超标的老宅，对新建房屋后应拆未拆的老屋视作违章建筑处理，列入“空心村”改造的实施村，由乡镇街道组织国土资源、建设规划等部门进行联合执法，集中予以拆除；通过村民（代表）大会，形成决议或村规民约，适当调整土地承包关系流转归集，对集体宅基地实行统一管理、统一规划、统一安排使用；探索农村建设用地有偿使用的办法，对住房及附属设施占有使用集体土地的超标部分收取一定租金，对自愿拆除老屋、将空闲宅基地交还村集体，村集体可给予一定的经济补偿，建立宅基地退出机制；所有新审批的建房户必须在规划区内建房，杜绝少批多建现象，提倡联建统建。
五是加快中心村建设。科学规划中心村、整治村和搬迁村，在集镇、城郊确定一定数量的中心村、移民新村的对象与选址，搬迁村实行只拆不建，不再审批新的建设项目，并规定撤并期限，整治村只允许在符合规划的前提下进行维修和拆建，中心村作为移民搬迁安置的重点，通过“空心村”改造和搬迁村用地置换等办法，解决建设用地指标，安排和接纳外来人员，在集镇安排宅基地，村集体可向宅基地安排对象户收取整理成本和区位差价，移民户可凭宅基地安排村证明迁入户口，城郊建造多层农民公寓，推行立改套，尽快落实选址，启动新的移民新村建设。
六是加大财政资金扶持力度。从土地出让金收益中提取500万元，建立“空心村”改造专项资金，推行项目化管理，对实行宅基地管理“三统一”的每亩补助1.5万元，专项用于旧房拆除补助、收回宅基地（空闲地、自留地）补助、基础设施配套、退宅还耕工程建设支出。经立项的实施“空心村”改造村，预拨10万元项目建设启动资金，并在宅基地复垦、联网公路、村庄整治、农田水利等工程建设优先立项，以及省级低收入农户集中村搬迁对象、农村住房困难群众救助对象优先安排。
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