推行财政支出绩效评价 构建和谐财政运行体制机制_财政支出绩效评价
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http://mof.hainan.gov.cn/news/read.php?ID=89571 推行财政支出绩效评价 构建和谐财政运行体制机制(麦正华)
时间：2009-11-01 17:14:
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学习实践科学发展观，要着力转变不适应科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，着力构建有利于科学发展的体制机制。当前，我省公共财政管理体系框架基本建立，财政运行日益高效和规范，但仍然有诸多需要完善的地方。其中，财政支出绩效评价制度体系尚未有效建立，财政支出未得到有效评价，财政资金使用效益有待提高，成为公共财政管理体系的薄弱环节。特别是在国际金融危机对我省经济发展影响日益明显的背景下，推行财政支出绩效评价对充分发挥财政使用效益，为经济社会发展大局服务具有很强的现实意义和紧迫性。
一、开展支出绩效评价工作是财政改革的必然方向，是进一步完善我省公共财政管理体系的重要内容
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判等一系列活动。无论是从国际、国内财政改革发展趋势来看，还是从我省财政管理现状来看，开展支出绩效评价工作都具有较强的理论和现实意义。
（一）从政府管理改革趋势来看，开展支出绩效评价是政府支出管理改革的必然要求。政府作为受全体纳税人委托管理国家资产和资
源的主体，有责任向纳税人披露履行受托责任情况，接受社会公众的监督。随着我国市场经济体制不断完善，更有效的为公众服务成为政府改革的内在要求。财政作为国家或政府履行公共服务职能的物质基础，在为公众服务的同时，需要提高财政资金使用效益，合理配置财政资金，回答“用了多少钱、办了多少事、有什么效果”的问题，才能达到更有效为公众服务的目的。因此，推行财政支出绩效评价是政府管理改革的必然要求。
（二）从国内外财政管理历程来看，开展支出绩效评价是财政管理的必然趋势和重要内容。发达国家财政管理改革主要经历了三个阶段。一是公共财政体制形成阶段。其核心是通过建立预算管理程序，来控制财政资金使用的方向，并对资金使用过程的合规性及有无错弊情况进行监管。但由于缺乏有效的技术手段，此时的财政管理并未对财政资金使用过程及其结果给予足够的重视并进行有效监管。二是规范管理阶段。在此阶段，发达国家进行多方面的制度建设，试图对政府财政收支进行规范管理。三是“目标、有效和效率”阶段。随着政府支出规模日益扩大，政府支出领域不断拓展，产生了“政府失灵”问题，即存在政府行为的“错位”、“越位”、“缺位”等现象，人为加大预算，低效或无效支出增多。在此背景下，人们对公共支出问题的注意力开始由支出的“合规性”转向“有效性”，即为保证公共部门活动的效率、公平和必要的透明度，原则上所有的政府活动都要作支出绩效评价。
我国财政管理历程和发达国家有很多类似之处。多年来，由于财政收入总量小、收支矛盾突出，我国财政管理工作的重点一直放在收入管理方面，财政支出改革和管理严重滞后。进入新世纪以来，随着财政收入形势的逐步好转，我国开始推行以部门预算和国库集中收付为核心的财政管理改革，其主要内容包括：通过调整支出结构，建立公共财政体制框架，有效解决财政“越位”和“缺位”问题；通过细化预算编制，在实现由功能预算向部门预算转变的同时，对基本支出实行定员定额管理，对项目支出实行评审支出；通过实行国库集中支付、政府统一采购、预算内外资金统一管理等，减少资金滞留、挪用和损失浪费。因此，当前我国财政管理改革大体处于上述“规范管理”阶段。随着我国公共财政管理框架基本建立，需要财政加大支出，重点解决的问题越来越多（如“三农”、“贫困人口脱贫”、“地区差别”、“社会保障资金缺口”等等），而财政收入的持续高速增长也面临着较大的不确定性。在此背景下，通过提高财政资金使用效益，“向管理要资金”，成为必然选择。近年来，中央和部分省级财政正在积极研究探索财政资金支出之后的效益评价方法与标准，建立财政支出的“跟踪问效”制度。因此，推行支出绩效评价是财政管理改革的必然趋势和重要内容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的问题。
（三）从我省财政管理现状来看，开展支出绩效评价是进一步促进海南又好又快发展的重要措施。近几年来，我省推行了多项财政改革，财政管理水平大幅提高，极大促进了海南经济社会发展。但我省财政管理中仍然存在两个突出矛盾：一是财力不稳定增长和支出刚性
增长之间的矛盾。特别是在国际金融危机影响下，我省财政收入持续增长受到较大影响，财政收入增幅持续下滑，而我省五年民生规划出台后，全省民生事业的发展需要投入大量资金，财政支出刚性增长已经成为既定事实。二是财力有限和资金使用效益不高之间的矛盾。我省是一个小财政，一方面大量的公共服务领域需要加大投入，另一方面，大量财政资金无法有效形成支出，部分财政资金使用效率较低，形成了浪费现象。要解决这两个矛盾，除了进一步发展经济、推进改革外，最重要的一点是要注重提高财政资金使用效益，即通过推行财政支出绩效评价体系，使得财政资金在一个逻辑严密、制度严厉和无缝对接的通道中高效运行，堵住财政资金低效使用的“后路”，“向存量资金要效益”、“向管理要资金”，切实改变“重分配、轻管理”格局，达到“少花钱、多办事、办政府应该办的事”，促进海南又好又快发展的目的。
二、我省支出绩效评价工作取得了一定成效，但进展缓慢，存在诸多问题和不足
我省从2003年开始摸索推行支出绩效评价工作，在省本级和三亚市进行了试点。通过几年试点，我省财政支出绩效评价工作取得了一定成效，主要表现在：制定了一批制度，为建立绩效评价框架奠定了基础；通过绩效评价工作，向政府反映了部分单位的用款情况；在预算单位和社会中营造了一定的氛围。但是，和绩效评价工作的目标相比，我省财政绩效评价工作仍然存在较大差距，难以达到清晰反映、反馈和控制财政资金使用情况，提高财政资金使用效益的目的。一般
认为，推行财政支出绩效评价工作最重要的环节是“谁来评、怎么评、怎么用”。即，由哪个部门来推动和主导评价工作，哪个部门具体承办；如何建立评价指标体系；评价之后的结果如何反应到预算编制环节，如何进行奖惩等。从这三个方面来看，我省的差距主要表现在：
（一）“谁来评”方面。主要存在四个方面的差距：一是机构组织不健全。我省财政厅支出绩效评价工作牵头处室为预算处，三亚市则放在法规科。两者都未成立专门机构，配备专门的工作人员，由于人手有限，工作繁杂，很难抽出大量的人力和精力去深入研究建立绩效评价的指标体系和相关制度，全力推进支出绩效评价工作。二是预算单位自评工作尚未有效开展。我省虽然作出了要求预算单位必须对部分项目提出绩效评价指标的规定，但是并未严格执行，甚至有些没有执行，甚至起不到基本的反映效果。三是尚未有效利用专业力量。财政部门“既当裁判员，又当运动员”，具体评价工作由财政部门负责，既将矛盾集中到财政部门，又使得评价结果欠缺科学性和说服力。
（二）“怎么评”方面。主要存在两个方面的差距。一是相关指标体系尚未有效建立。我省制定的绩效评价指标侧重于财务指标，对于与项目有关的专业技术指标涉及较少，且主观性强，不易操作和量化，无法真正判断出财政资金的使用效益,难以达到预期目标。二是评比广度不够。虽然我省本级从2005年开始推行绩效评价改革，但仅在有限的几个部门进行了试点，没有全面铺开；三亚市虽然对2006年部分支出项目进行了评价，但是2008年停止了此项工作。
（三）“怎么用”方面。主要存在评价结果和预算安排挂钩方面的制度差距和实践差距。我省虽然原则上规定了支出绩效评价结果要与预算安排挂钩，但这些规定只是原则性的，不易操作，且并未严格执行，目前的改革仅限于反映情况，降低了支出绩效评价应该发挥的作用。
总体上看，我省财政支出绩效评价工作各环节存在的问题互为因果，形成了我省绩效评价工作推进迟缓的系统原因，具有较强的逻辑关系。主要表现在：专门的结构和人员无法及时到位，无法深入研究建立科学合理的指标体系，无法有效利用专业力量，导致评价结果粗糙，评价结果与预算挂钩欠缺合理性，工作有效开展难度很大，直接使绩效评价工作覆盖面窄、深度不够、进展迟缓。这些难题的存在，又极大程度加重了我们的畏难情绪，反过来成为了推进改革的重要障碍。
三、解放思想、改革创新，深入推进我省财政支出绩效评价工作 鉴于绩效评价工作的复杂性和迫切性，笔者认为，我省推行绩效评价要找准两个突破点：一是争取省委、省政府的支持，从更高层面推行我省支出绩效评价工作的组织、人事和制度建设。这是基本前提。二是借鉴其他省市经验，完善指标体系。这是基本内容。具体如下：
（一）深入推行我省财政支出绩效评价工作的各项条件已经基本具备。综合来看，深入推进我省支出绩效评价工作存在制度、技术等方面的障碍，但如果冷静分析，我认为，这些困难并不是无法克服的，主要理由如下：一是从需求的角度来看，深入推行财政支出绩效评价
工作符合省委、省政府执政理念，能够得到省委、省政府的大力支持。省委、省政府高度关注财政支出进度缓慢问题，多次要求加快财政支出，提高财政资金使用效益，更好的为经济社会服务，并采取了一系列的措施。推行财政支出绩效评价是完善我省公共财政管理体系，加快财政支出进度，提高财政资金使用效益的重要措施。因此，深入推行我省财政支出绩效评价工作符合省委、省政府对财政工作的要求。我们完全能以此为契机，争取省委、省政府的大力支持。二是从供给的角度来看，省内外的改革实践已经为我们积累了大量经验，解决了部分技术难题。当前，浙江、北京、广东和其他部分省市建立了相对完善和科学的指标体系，开展了较大范围的评价工作，技术和制度条件较为完善，绩效评价工作卓有成效。我们完全可以实行“拿来主义”，将相关制度和指标结合我省实际进行修改，在我省使用，起到事半功倍的效果。
（二）推进我省支出绩效评价工作的组织、人事和制度建设。机构方面。有两种方案可供选择，一是在财政厅成立专门的绩效评价处。负责制订财政支出绩效评价指标体系及评价标准，拟订财政资金支出绩效评价的有关政策、制度和实施办法；负责指导、检查全省财政支出绩效评价工作，牵头组织省级财政支出绩效评价工作，指导社会中介机构的绩效评价工作；负责搜集全省财政支出绩效评价工作信息资源，建立绩效评价工作数据库；逐步建立绩效评价专家人才库；探索运用评价结果，结合部门预算等，提出合理化建议。在财政厅不断完善的基础上，适时在各市县成立相应的工作机构，全面推进绩效评价
工作。二是省政府成立由财政、监察、审计等部门参加的财政支出绩效评价委员会。委员会下设办公室，办公室设在财政厅绩效评价处。委员会的职责是负责绩效评价范围、内容和结果应用等重大问题的协调和决策；办公室具体承担绩效评价工作，具体职责和上述绩效评价处职责一致。我认为，为了切实加强对财政支出绩效评价工作的领导，缓解财政部门压力，第二种方案为较佳方案。
法律法规方面。初期，可以在省政府的支持下，通过省政府文件的形式，明确绩效评价工作的机构、内容、步骤和形式。在逐步成熟以后，如果国家没有出台相应措施，可以利用我省特区优势，通过省人大制定地方性法规，进一步规范和完善绩效评价制度。
（三）充分吸收其他省市经验，逐步完善绩效评价方法。一是自评与统一考评相结合。在编制预算时，要求预算单位根据自身实际工作，预先提出资金使用评价标准，形成实际支出后，财政部门进行检查或检验。这样做不仅能够达到“以己之矛攻己之盾”，更能使财政部门在不断持续的工作中，逐步建立科学、合理和完善指标体系。二是先简后繁、先易后难，逐步完善绩效评价指标体系。一开始就覆盖全部项目和建立完全科学合理的指标体系是不现实的，也是不科学的。关于综合效益、社会效益、长远效益的评价问题更是一个世界级难题，目前为止尚未有一个成熟的解决方案。比如，美国历年的国会立法中，设计的100多件政府公共支出绩效都是经过几十年、上百年逐步建立的，并且现在也不能完全保证这些绩效评价指标都是完全科学合理的，只能通过不断的实践摸索，在动态的过程中逐步寻求“次
优”解决方案。因此，在指标体系设计上，可以在借鉴其他省市经验的基础上，初步建立一些符合我省实际情况，易于操作的指标体系。在评价对象上，不求全、不求广，先选择一些资金量大，重点涉及民生和重大项目进行评价。如教育、水利、社会保障、基础设施等等，以利于总结和积累经验，逐步建立和完善指标体系和相关制度办法。三是充分发挥专业人员优势，推行“专业外包”。由于绩效评价工作的复杂性和财政干部的专业限制，可以选择一些有实力、有经验的专业机构介入前期绩效评价工作，通过他们的专业知识，不断完善绩效评价体系。在对具体项目进行评价时，要建立专家库，随机选择专家，参与评价工作。
（四）充分运用社会监督力量，逐步建立绩效结果和预算安排挂钩制度。在省委、省政府的领导下，将绩效结果向社会逐步公布，进一步增强单位的责任感和紧迫感，为财政部门进一步深入推进绩效评价工作提供良好的舆论氛围。在此基础上，要逐步完善制度，将一些绩效评价结果不好的项目取消，对执行不力的单位的预算要进行相应削减，对执行好的单位要进行奖励，切实发挥支出绩效评价工作的应有作用。
