机构改革八种关系_机构改革对照检查

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机构改革应关注并处理好八种关系

周志忍

随着九届人大的胜利闭幕，中央政府机构改革已进入实质阶段。总结历史的经验教训，这次机构改革应该关注并处理好八种关系。

一、中间产品和最终产品的关系

作为一场大规模的活动，机构改革首先应该明确所追求的“产品”是什么。对决策者来说，“产品”实际上是机构改革所追求的目标；而对社会和公众来说，它又是评价机构改革成败的标准。

机构改革的直接结果是机构的精简、结构的合理化、部门之间关系的理顺、公务员总规模的减少和素质的提高等等，而它的影响可能涉及到政府的资源配置、行政能力、工作效率、管理水平等。前者可以说是机构改革的“中间产品”，后者才是机构改革的“最终产品”。中间产品只是最终产品的“毛坯”或过渡阶段，机构改革应该着眼于最终产品或“成品”。忽视最终产品而集中于中间产品，机构和人员精简指标落实以后就认为大功告成，可以说是前几次机构改革的教训之一。

关注重点从中间产品向最终产品的转移必须考虑以下问题：

1.改革对政府财政的实际影响—机构人员精简后是否能真正减轻政府的财政负担； 2.改革对政府行政能力的实际影响—职能优化、关系理顺是否能加强政府的宏观行政能力，包括科学决策能力，规划能力和协调能力；

3.机构改革对政府部门工作效率的实际影响—机构优化和公务员素质的提高是否反映在政府部门的工作效率上；

4.改革对政府管理水平的实际影响—机构改革是否促进了政府管理水平的提高。

二、内部标准和外部标准的关系

评价机构改革的成败可以有内部标准和外部标准。内部标准是以政府自身为中心的，具体表现为政府机构内部的完善与合理化。外部标准是以社会为中心的，即从社会的立场评价政府管理和服务的质量和水平。如果说机构改革实现了政府机构自身的完善与合理化，这种完善只能通过对社会管理和服务水平的提高体现出来。长期以来，我们习惯于用内部标准评价机构改革的成就，忽视了评价的外部标准，造成了内部标准与外部标准的脱节。这次机构改革应该扭转这种思维定势。

如果说处理好第一种关系强调的是把注意力从“毛坯”转到“成品”的话，那么，处理好第二种关系强调的是把改革评价标准的“政府”中心转到以“社会”为中心。关注焦点从内部标准向外部标准转移的实质是，从社会的立场和视角评价机构改革，保证改革给社会和公民带来实惠。

关注重点从内部标准到外部标准的转移应注意以下问题：

— — 1.政府财政负担减轻和财政状况改善的社会后果，即它是否带来社会福利的增加。这包括两个方面的涵义：一是机构、人员精简是否采取向社会转移负担的形式；二是财政状况的改善是否以增加项目开支、减少行政开支，减轻税负等形式回报社会。如果机构、人员精简带来的财政节余主要用于政府部门设施和办公条件的改善，可以说并没有给社会带来应该带来的实惠，改革的成效就会大打折扣。

2.政府部门工作效率的提高的体现形式。机构改革的目标之一是提高政府部门的工作效率，而评价效率高低也有内部标准和外部标准，两者并不完全一致。强调评价工作效率的外部标准，就是说政府部门工作效率的提高应反映在公民办事时社会成本的降低上。

3.政府部门管理水平和效果改善的体现形式。机构改革的最终目标是建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。强调评价改革的外部标准，就是要从市场的发育程度、市场的规范程度等方面来评价改革的实际效果。如果机构改革后地方保护主义、部门保护主义、扭曲和割裂市场的现象得不到遏制甚至愈演愈烈，改革得成效同样会大打折扣。

三、政治目标与操作目标的关系

机构改革的目标可分为政治目标和操作目标。政治目标主要用于改革的政治动员并为改革赢得广泛的政治支持，因而它具有笼统、抽象的特征。操作目标则是政治目标的分化和具体化。

应该说，从决策者的指导思想上看，改革开放以来的历次改革并没有把中间产品作为追求的目标，也没有仅仅用内部标准来评价改革的成效。“精简、统一、效能”等曾是改革的指导原则，而“精干、廉洁、高效、充满活力”等，则是改革所追求的目标。但是，由于目标表述过于笼统、抽象，“成品”缺乏描述和测量的具体尺度。于是，机构、人员数量的减少就成了改革成就的唯一标志。这在客观上导致了关注中间产品而忽视最终产品的后果。

这次机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”。应该说，这仍然属于改革的政治目标，需要进一步具体化和操作化。

政治目标向操作目标的转化可以举例说明如下：

1.“办事高效”—政府部门工作效率的测定标准和方法。政府部门工作效率的高低需要有客观、科学的测定标准和方法，没有对效率水平的科学测定就不可能有效率的提高和改善。90年代以来，发达国家为测定政府部门的效率和服务质量做出持续的努力，取得了积极的成果。比如，平均个案处理时间、反应速度、单位成本等是效率水平的反映，而“差错率”、“准时率”、“顾客满意率”则是服务质量的反映。国外的测定标准和方法不一定完全适应我国的情况。但是，国际经验充分证明，缺乏效率的具体标准，追求办事高效就难以取得成效。

— — 2.“运转协调”—降低公民办事的“社会成本”。社会成本指的是公民到政府部门办事所付出的经济开支、时间、精力的总和，这一总和通过一定的方法换算为统一的资金单位。社会成本概念是英国政府为社会保障服务部门设计的衡量服务效率和质量的示标。政府部门关系理顺、运转协调的主要标志，应该是公民办事社会成本的降低。如果公民办事依然关卡林立，一个项目审批依然需要上百个公章和半年甚至数年的时间，政府部门关系的理顺和运转协调只能是一句空话。

3.“行为规范”—评价行为规范程度的尺度和标准。衡量政府部门行为规范化程度可以有宏观标准和微观标准。宏观标准如政策的可预测性、政策的稳定性、依法行政程度等等。微观标准则包括职责权限的明确程度和百姓对此的知晓程度、处理事务是否有统一的标准、执法是否按照严格的程序、对官员自由处理权的合理限制等等。不论宏观标准和微观标准，都可以进一步具体化为客观的测量尺度。

4.“适应社会主义市场经济体制”—评价适应程度的维度和客观标准。行政体制是否适应市场经济体制的需要，同样不能仅靠主观判断。历次行政改革都涉及到行政体制适应性的判断维度(如政府职能、政企关系、政府和市场的关系等)，但对具体的评判标准未给予足够的重视。以政府“职能转变”为例，我们提出了“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”的转变，但转变的程度依然缺乏具体的测量标准。

总之，注意力从政治目标向操作目标的转化，就是要根据改革的政治目标，设计一系列具体的、可观察的甚至量化的指标和评价尺度，作为改革的努力方向和评价改革成就的具体依据，推动各个政府部门脚踏实地地工作，避免形式主义。

四、显性膨胀与隐性膨胀的关系

机构膨胀可以表现为“显性”和“隐性”两种形式。显性膨胀表现为“回潮”，即精简了的机构和人员重新膨胀，它多发生在机构改革以后。隐性膨胀的形式则多种多样，它既可能发生在改革以后，也可能发生在改革的过程中。我们通常所讲的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，实际上指的是显性膨胀。这次机构改革应该注意隐性膨胀的问题。

政府机构隐性膨胀的表现形式可举例如下：

1.名减实不减。机构在册的正式工作人员数量减少了，但实际工作人数并没有减少甚至有所增加。有的增加了编外临时工作人员，有的则长期无偿借用下属单位的工作人员。

2.减人不增效。这里的“效”主要指经济和财政收益。减人不增效表现为工作人员数量减少了，但这种减少没有落实到财政状况的改善。由于有些机构的改革采取了简单的“翻牌子”的形式，人员裁减采取了重新分类(即从公务员转为事业单位工作人员)的形式，结果是改革的指标达到了，但“吃皇粮”的人数没有减少，公务员的工资支出总量没有减少，行政支出在财政支出中的比重没有减少，“吃饭财政”的状况没有得到改善甚至更为严重。

3.转嫁负担。在前几次改革中，政府部门向社会转嫁负担的现象相当普遍。其表现主要是运用政府权威，迫使下属企业或事业单位按原行政级别安排精简下来的它们并不需要的— — 行政干部或行政人员。其结果是下属企事业单位效益的下降。政府膨胀转移到企事业单位的膨胀，头部消肿消到了腹部。如果从社会的角度看问题，这种消胀并没有减轻社会的负担，不符合给社会带来实惠的原则。

4.撤消机构而不削减其权力。这有两种表现形式：一是某些部门的性质由行政部门改变为行业总会，但其原有的行政职能、行政权力、行政级别没有根本改变；二是精简下来的官员建立隶属于原行政机关的公司，依靠行政机关的权力从事经营活动。这些新的部门和机构依然拥有公共权力，但追求的是企业目标即赢利。其弊端显而易见：翻牌公司对企业的控制更严，攫取利润更合法也更贪婪；权力进入市场，滋生腐败；垄断经营，造成市场失范，阻碍公平竞争环境的形成。如果这样，机构改革的实际结果会和建立适应市场经济体制的目标背道而驰。

五、改革成本与收益的关系

任何大规模的机构改革都是要付出成本和代价的。评价改革不仅应看取得的成果，而且应关注付出的代价。只有进行成本收益分析，才能对改革做出科学的评判。改革开放以来的几次机构改革都取得了一定的成绩，但从成本收益的角度看效果并不容乐观。比如，我们对机构改革减少了副职职数、废除了领导干部职务终身制、实现了领导干部的年轻化等成就津津乐道，但是不应该忘记，这些成就似乎并不一定要通过涉及数百万人的大规模的机构改革来实现。这些可以说是机构改革的副产品。由于在主要产品方面并不很成功，前几次机构改革从成本收益看效果不尽人意。强调关注成本收益的关系，就是要对前几次改革的得失进行认真的检讨和反思，特别是对“失”的方面进行深刻的分析，从中总结出经验教训。如果采取“成绩为主，缺点也有”的教条式的态度对过去改革的成就津津乐道，我们就不可能有进步。

六、“拆庙”与“建制”的关系

鉴于我国政府机构的现状和改革的特殊性，这次改革采取了“先拆庙，后建制”的激进方式，并明确了这次改革的过渡性质。人们对机构精简合并，人员削减与分流等方面的复杂性和困难有较为充分的认识和准备，但是不应忘记，与“拆庙”相比，“建制”的任务更困难，更艰巨。强调关注拆庙与建制的关系，就是要使大家明确，不论经历了什么样的艰难困苦，“拆庙”的完成也只是改革迈出的一小步，更艰巨的“建制”任务还在后头，来不得半点松懈。

追求立竿见影的效果，重视拆庙而忽视建制，可以说是国际上机构改革中的通病。国外一学者曾经说过，以撤消合并部门、裁减公务员为主要内容的机构改革历来是行政改革的热门，因为机构改革见效快，成就便于观察，也易于向公众和社会炫耀。资料表明，国外大规模机构改革绝大多数发生在大选前后，成为政治家争取选票的手段或新官上任三把火的首选课题。但是，热度高降温也快，政治家的关注点很快转移到其他方面，对机构改革后深层次的建制问题失去兴趣。其结果是，机构改革往往是行政改革诸方面最不成功的改革。西方学

— — 者把这种现象归结为“政治过程固有的短视”，认为它是政治家“高时间贴现率”造成的必然后果。

中央明确指出这次机构改革依然具有过渡性质，对此必须有充分的认识。过渡性可以有两层涵义：一是由于客观条件的限制，机构改革不可能一步到位，类似的机构人员削减和调整以后还要进行；二是机构和人员的大规模调整以后，要抓深层次的建制问题。笔者认为，后一层涵义更为重要。

建制问题涉及到部门职能的调整与落实，权力的合理分配和权责的明确化，工作程序的重新设计与规范化，效率、效能、服务质量的测定标准和改进措施等。这些并不象机构精简那样具有轰动效应，但对机构改革目标的实现具有至关重要的意义。

七、择优与择劣的关系

机构改革要实现建立高素质的专业化行政管理干部队伍的目标，人员裁减过程中的择优机制尤为重要。任何政府在裁员时都力图遵循择优原则，但结果往往不尽人意。其原因有以下几个方面：

1.社会择优与政府择优的竞争。社会吸纳机关富余人员同样要遵循择优的原则。社会择优必然意味着给政府部门留下相对较弱的人员。“一流到外企，二流进合资，三流去银行，四流留机关”的说法，就是社会择优与政府择优竞争的可能结果。

2.政府裁员管理的非理性。在社会择优与政府择优的竞争中，政府部门往往处于劣势地位。政府部门裁员管理不够科学是造成这种状况的主要原因。西方流行的“后进先出”(即最后进入公务员队伍的人最先被裁减)的说法，就是裁员管理非理性的表现之一。

3.部门之间的不平衡。每次机构改革和调整都会出现两种情况：有的部门要加强，有的部门要削减。这可能导致一种结果，需要加强的部门中不称职的人员继续留用，面临削减的部门中优秀的人员也得“走路”。这种由部门“命运”不同带来的“留劣排优”，可以说是裁员管理非理性的另外一种表现。

总之，政府裁员必然引发社会择优与政府择优的竞争，而政府部门在竞争中并不具有优势。作为补救措施，裁员管理的理性化十分重要。对这次机构改革来说，裁员管理的理性化应特别注意两个问题：在宏观层次上，需要建立部门之间的平衡机制，通过高层协调来达到统筹规划，避免各部门自行安排可能带来的“留劣排优”现象；在微观层次上，应根据新职能新任务的需要，完善并明确公务员素质的评价标准和测评方法，完善拟留用人员的选择机制和选择程序，避免选择过程中的随意性和不正之风。

八、内脑和外脑的关系

机构改革涉及到千家万户和社会的各个方面，具有高度的政治敏感性，所以保持一定程度的权力集中和决策的封闭性是必要的。但机构改革同时又是一项极其复杂的社会工程，需要深入细致的调查研究，需要专家的介入。处理好内脑和外脑的关系因此十分重要。如果说“拆庙”阶段要求权力相对集中和决策的相对封闭性，那么“建制”阶段迫切需要的是专家

— — 的咨询和介入。否则，机构改革不可能达到即定的目标。

记得韩国在实施政府职能调整时，总统行政改革顾问委员会曾经把当时政府正在履行的职能归结为近百类共两千多项，在科学分析的基础上提出了非常具体的职能优化方案。英国在推行“执行局”机构改革两年后，曾邀请法国的专家组对改革的进展和阶段效果进行评估，以保证改革沿着正确的方向进行并取得更好的效果。我国机构改革的总方向和目标已经确定，但政治目标向操作目标的转化需要专家的设计，改革过程中具体问题的解决需要专家建议。特别需要指出的是，拆庙以后建制阶段面临的任务技术性更强，如部门权责的划分和调整、工作程序的科学设计，社会成本的核算，效率、效能的测定标准和方法，行为规范的设计等，因而更需要专家的介入、研究和咨询。

鉴于这次机构改革对我国和中华民族的深远影响，人们对它给予了极大的关注并寄于厚望。本文提出八个方面的问题，旨在引起深层次的思考。笔者相信，在全国人民对机构改革的必要性和迫切性具有高度共识的基础上，有中央的坚定决心和正确领导，借鉴并吸取前几次改革的经验和教训，这次机构改革一定能取得前所未有的成就。

《行政研究信息》第17期（1998年5月24日）

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