论我国危机管理机制的现状与完善_论企业危机管理机制

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论我国危机管理机制的现状与完善

摘 要：改革的深入和持续给国内各领域带来了机遇，也带来了动荡和潜在的危机。社会结构的逐步分化，利益和权力的重新分配，在整个社会人群中形成了众多不稳定因素。转型期中国已进入危机频发期，危机的爆发呈现出多元化，频繁化与常态化的特点。危机使社会进入非常规状态，往往在很短的时间内使社会偏离正常轨道，从而对社会公共安全与民众心理造成巨大的破坏，社会生活秩序被打乱，人民的人身和财产安全受到威胁。应对社会危机和突发事件，维持人民安居乐业和社会秩序，是各级政府不可或缺的重要职责和必备能力。为了有效地进行公共危机的管理，中国政府需要在确立危机意识的同时，进行适当的制度安排和建设，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制。

关键词：危机

危机管理

战略系统

无论从历史上还是从现实的情况看，我国都是一个各种灾变和危机多发的国家；各种各样的灾变和危机给我国造成了巨大的损失。如今，随着世界经济一体化和社会联系紧密化趋势加快，危机的产生就更加频繁，并成为世界上各国政府的一项重要课题。当前，我国社会处于转型期，也进入了一个危机频发期。改革的深入和持续给国内各领域带来了机遇，也带来了动荡和潜在的危机。社会结构的逐步分化，利益和权力的重新分配，在整个社会人群中形成了诸多不稳定因素。国家宏观调控失利、地方政府政策实施失当和行政执法暴力引发的不稳定因素不断出现；人为引致的火灾、爆炸、投毒等重大事故不断发生；个体及极端组织对社会造成的危害明显加大，如近年来的石家庄爆炸案、南京投毒案、邪教法轮功等；另一方面，自然灾害、重大生产事故、传染性疾病也频频发生，国人触目惊心。尤其是2003年的“非典”危机曾使我国付出了巨大的社会成本和代价，所幸的是这种付出唤醒了国人的危机意识，引起了人们对公共危机管理的反思，催生了我国现代危机管理机制的初步建立。“非典”危机已过去3年，回顾我国现代危机管理机制的建立过程，如何更有效的进行危机控制与管理，提高政府处理危机的能力，已经成为评判政府管理能力高低的一项重要内容。本文以唯物辩证法为指导思想，应用危机治理的相关理论，在分析我国公共危机管理机制现状和问题的基础上，探讨如何进一步完善国家危机管理机制。

1公共危机的含义

11 危机的概念及其类型

无论在中文还是英文中，“危机”常常被看作是一个不好的词。战争、地震、*、爆炸、环境恶化，这一切都可能是危机。研究危机的先驱C·F· 赫尔曼对危机下过一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。

中国人民大学的张成福教授指出，“危机是指这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”一般来说，危机就是指那些能够对人民生命财产安全乃至整个国家的生存发展产生重大威胁的紧急事件或灾难。

从上述定义的阐述中，可以得出构成危机状态具有的一些共同的特点。即过程的不确定性、时间的紧急性、以及后果的威胁性。由于环境的不确定性、人类的有限理性，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为危机状态的不确定性、影响规模的不确定性。时间的紧急性是指决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临着巨大压力和不确定性。威胁性是指危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或目标，造成一种混乱的非常规状态。

危机的分类方法很多，本文按照危机发生前后的持续时间以及影响，将危机分为以下三个类型:（1）龙卷风型危机。即危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响。如劫机、劫持人质、空难导致的危机。一般认为采用突击队攻击是解决劫机事件的最佳选择。在政府官员们看来，面对此种危机，政府必须采取果断行动，即使行动失败也比不采取行动好。

（2）腹泻型危机。这种危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快结束。此类的典型案例是美国德克萨斯州发生的大卫教邪教事件和日木的奥姆真理教事件。在政府采取断然措施后，危机迅速结束。

（3）长投影型危机。这种危机爆发具有突然性，但其后续影响深远，长时间内难以平息。形成此类危机有两种:一是未能充分治理危机的根源。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，危机虽然很快平息了。但事后人们意识到，种族问题才是这一危机爆发的真正原因，其根源很难消除；1995年，洛杉矶黑人再次发生*。一是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2003年初的“非典”灾难，实际上2002年底就在我国广东省有病例发现，由于处理不当，应对有误，结果在较长的时间里产生巨大的影响。给我国社会和经济带来了不可低估的损失。

12 近期我国公共危机呈现的特点

（1）危机发生领域的多元化。自上个世纪90年代以来我国危机事件不仅仅是发生在自然界领域，而且随着社会进一步转型，在政治、经济、社会等各个领域都发生了程度不同的危机事件。

（2）危机事件的频繁化。近几年来我国自然灾害、社会安全事故等突发事件不断发生。在自然灾害方面，如2003年发生的“非典”疫情、大面积干旱，2004年上半年发生的禽流感等；在社会安全事故等突发事件方面，如重庆开县井喷事故、广西南丹煤矿爆炸事故、吉林中百商厦火灾事故、北京密石踩踏人事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、广东假酒事件、包头空难事故等等。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，共计达6500亿元，约相当于当年我国GDP的6％。中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示：2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超4550亿元。

（3）危机事件的常态化。危机本来是非常态下的一种突发性事件，但近几年来我国危机发生日益频繁，各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒的传播，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点。从而使我们每天都能感受到危机的存在，每天都要面对各种危机。不论生活在城市还是在乡村，危机己成为现代社会难以规避的重要组成部分。危机事件已不是一件某种时候或某个局部的事件，它已成为一种备受关注的经常性事件，呈现出常态化的特点。

2.我国危机管理机制的现状与问题

当前我国正处在传统的计划经济向社会主义市场经济的转轨时期, 经济结构的调整引发了社会系统全面的、结构性的调整与转化。随着转型期利益格局的调整和控制模式的变化, 加速的社会分化与社会流动使社会趋于复杂化、多元化, 一定程度的社会矛盾与摩擦增加，社会冲突加剧不可避免, 中国进入到突发公共危机事件的频发期。中国政府和社会也经受了各种危机的考验，在危机管理方面积累了丰富的经验，尤其是2003年的“非典”危机直接促使了我国现代危机管理机制的初步建立与形成。但是我国政府的危机管理应急机制仍存在诸多问题，仍需进一步完善与发展。

2.1 我国危机管理机制存在的主要问题

但是，初步形成的我国危机管理机制在运行中仍然存在着一定的问题，具体表现在以下几个方面。

211 社会危机意识淡薄，缺乏危机管理理念

虽然“非典”事件使危机走向了政府和普通民众的视野，“应急预案”这个相对陌生的词汇也变得流行起来。但是由于受历史上传统文化习惯的影响，我国公共管理者以及整个社会公民的危机理念尚待加强，不愿或者不敢直面社会主义国家也存在危机这一现实。传统的观念认为，社会主义制度是优越的，因此社会主义社会不存在公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机。在这一预设之下, 承认或是公开公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机，往往意味着对社会主义优越性的挑战，存在着高度的政治风险。因此，不论是政府官员还是普通民众都有意识的在淡化危机意识。而政府和社会民众平时均缺乏教育培训和实践演习。突发事件都是在人们毫无防备的情况下突然发生的，如果平时缺乏相关的教育和训练，危机发生时必然会惊慌失措。目前我国绝大部分地方都未建立应对突发事件的制度化的教育机制，导致民众在突发事件的来临时，缺少必要的自助与自救能力。

212 仍未形成灵敏高效运作的危机管理战略系统

我国目前的预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。虽然从中央到地方已建立了五级应急预案体系，但是仍为综合形成一个稳定而高效的政府危机管理体系结构。一个稳定而高效的危机管理战略系统应当包括三个组成部分：危机管理的预警系统、应对危机管理善后处理的联动机制、建立在国家层面上的综合协调执行部门。目前我国危机管理机制已经在预案编制、应急指挥系统建设、应急联动机制建设等方面取得了一些成果，但是仍未形成一个高效灵敏运作的危机管理战略系统。

这主要表现在，其一，依旧缺乏危机管理的中长期规划，危机管理的预警机制仍未建立。危机预警是危机管理的最重要环节。危机管理的重点是防而不是治，只有在危机发生之前对突发事件的各个要素进行掌握与跟踪，提出及时有效的预控对策，才能最大限度地减少危机造成的损失。

其二，应急管理联动机制仍未健全。目前有两个方面亟需改进，一是政府信息披露机制仍未健全。全球化和信息多元化使得政府对信息来源渠道的控制减弱, 危机管理中政府的宣传思路有待改善, 政府与媒体之间的良好互动有待建立。危机事件所涉及的公共信息不同于政治信息和国家安全信息, 涉及到公共利益, 公众有知情权, 但现实情况是，危机信息多数只是在严格控制的范围内传播。二是一元性的危机应急反应结构应当被打破。一元性的危机应急反应结构是指应对危机的职能部门仅仅是政府机构，社会组织和民间力量较少的主动地参与对危机管制的控制。我国的公共危机应急管理体系建构于全能政府的理念之下,仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排,各类社会组织、经济组织、公众以及舆论均处于被动员、被安排的被动处境之中,从而使得抗击公共危机实际上完全变成了政府的内部事务。

如果说前两者是我国危机管理机制软件上的缺失，那么缺少建立在国家层面上的危机管理综合执行协调部门则是这个战略系统硬件上的损伤。我国现有的政府危机管理体系主体依赖于各级政府的现有行政设置, 缺乏综合执行机构。这是一种建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制。与整体行政管理体制相一致,我国公共危机的管理体制目前也是建立在职能分工的基础之上,各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托,危机管理带有浓厚的部门色彩,再经过多层次的块块切割,整个危机管理体制就显得异常复杂。这种分部门、分灾种的危机管理体系使应对复合型和国际型危机事件的效率低下，主要表现为: 第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强, 而对复合危机事件的快速反应机制则效率较低，主要原因即在于我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式。第二，还没有完全建立起处理不同危机事件的协调机制。一旦多种危机事件并发, 可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调, 从而严重影响政府处理紧急事务的效率。这就需要建立一个政府直接领导下的统一、高效和高度权威的危机处置的综合协调机构，协调政府各部门之间的关系，提高危机处置效率。

213 有关危机的统一立法仍未出台

从立法角度看, 我国先后制定了对付社会*的《戒严法》, 对付重大自然灾害的《防震、减灾法》《防洪法》和《消防法》, 对付安全事故的《安全生产法》, 对付公共卫生的《传染病防治法》等，但仍没有形成完善的危机管理的法律和法规体系。而且这些法律本身具有很强的独立性, 部门管理色彩很重, 在客观上就造成了对每一年度或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑, 对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析, 导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。突发性危机事件会导致社会进入紧急状态，在紧急状态下政府的管理行为也必须遵循法制。因此需要站在国家安全的高度上加快《紧急状态法》的制定。

3.我国危机管理机制的进一步完善

多难兴邦,危机事件是一场灾难,但它也提供了政府自我更新、完善自身的契机。我国政府以“非典”危机为契机推动了危机管理的科学化和规范化建设，已建立了主要针对自然灾害的各种防灾抗灾的领导机构和监测预警、紧急决策、指挥、调动、组织实施体系，初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种的信息网络系统，开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作；但是，我国仍未建立起针对不同领域的突发性危机事件的全面的危机管理体系。因此在危机治理中，需要政府作出持续的改进以确保观念的转变和有效的制度安排，推进现代危机管理机制的进一步完善。

31 培养和强化危机意识

有效的危机管理需要全社会的共识和危机管理意识，危机意识是危机管理的起点。危机治理首先必须进行政府观念的更新，时刻强化政府机构运作中的危机意识，政府应当树立危机理念，认识到危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是层出不穷，即使在社会主义社会也屡见不鲜难以避免。其次必须加强公务员队伍的危机管理知识与能力的培训，危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，主要是针对本国或本地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形势如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的培训，以提高公务员危机事件的应急能力。再次在我国危机治理中继续对普通民众开展危机应对教育，使民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高民众的危机应对技能，从而增进社会整体的抗逆水平。

32 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系

我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是,从整体上来看,法律法规体系尚不完整，最核心的问题在于,我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。因此,为了使政府危机管理法制化,使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,有必要加紧涉及危机管理的立法。首先,要在宪法中对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等做出规定。其次,加快《紧急状态法》制定,统一的紧急状态法应该就下列主要问题做出明确的规定:紧急状态的确认和宣布；政府的紧急管理权；政府在紧急状态下的回应措施；紧急状态下的法律责任等。最后,制定、完善管理和应对各种各样的危机或者紧急突发事件的专门的法律、法规。

33 建立全过程的危机管理战略体系

政府应急管理组织机构是体现政府处置危机能力高低的平台。西方发达国家在处理危机的实践过程中,逐步形成了统一领导、分工协调的应急管理的组织体系和机构,不仅囊括和涵盖了国家安全和危机预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相关部门,而且其体制内的人、财、物各种资源完全能得到充分保障。我国现有的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府的现有行政机构,对于一些专门事件则成立非常设性专门机构来应对,至于其他临时性事件则成立一些临时性机构,问题解决后自动解散。这种机制缺乏专业人员、应急运作规则和危机快速反应机制；跨部门协调能力不足；存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报情况比较严重。

当前,我国应该在国家层面尽快建立常设性应急管理综合协调机制和部门。主要着力于三方面内容:一要建立快捷和畅通的危机预警机制和部门。各级政府要建立健全危机报告制度、举报制度,确定危机的警戒级别,针对不同危机级别制定相应的应对危机和突发事件的预案。危机发生后,要根据危机的不同级别,发布预警通告。同时,加强宣传和教育,努力提高公众的危机意识,构建抵御危机冲击的精神防线和群防群控体系。二要建立高效的危机指挥决策机构。各级政府要建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制,完善重大危机决策的规则和程序,保证中央的政令畅通和对危机的统一领导,实行严格的危机决策和指挥责任制。三要建立和强化专门的危机管理机构。各级政府要尽可能地设置专门的危机管理常设机构,当危机发生后能迅速由平常状态转入非常状态,承担起危机的紧急应对和处置工作,并根据危机的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同阶段的特点,及时提出各种决策预案。在处理危机的过程中,一方面充分发挥危机管理专门机构的特殊作用,另一方面充分发挥党政机关、企事业单位、自治组织、中介组织以及社会力量的作用,以形成预防危机、抗击危机和危机后重建的合力。

从国际和其他国家危机管理的经验出发，考虑到中国的具体情况，我国有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责危机管理的监督管理工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定危机管理时的职能和职责。这样，才能形成统一领导，分工协调的危机管理机制。

总的来说,我国在危机管理机制方面初步形成了一个系统的制度性框架,尤其是在应急预案体系的建设方面取得了长足的进展。但是仍未建立起在国家安全高度上的统一的且全面的危机管理战略体系。现有的危机对策框架与实践多是针对战争以及国内政治安全领域,在协调社会安全包括公众健康在内的多层次、多类型的国民安全方面仍须等待实践的检验。因此我国仍有必要借鉴国外比较成熟的危机管理理论和制度,并结合我国国情进一步完善自己的危机管理机制。

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李磊：行政管理专业2001级