大连：科学构建基层党建工作新格局_大连高新园区党建

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大连：科学构建基层党建工作新格局

走向全国

2004年6月23日，在大连市基层党建史上具有重要意义的基层党建工作会议上，“科学构建基层党建工作新格局”被正式写入中共大连市委文件。以此为标志，一部充分体现科学发展，反映基层党建工作规律，并与市场经济体制相适应的基层党建理论基本形成。而这一过程整整走过了四个年轮。

在此后的日子里，基层党建工作新格局逐渐为人们所接受，影响力不断扩大，并最终走向了全国。

——2005年秋，《基层党建工作新格局》理论专著由党建读物出版社出版。

——2007年7月，该书在由中组部、中宣部、中央政策研究室、新闻出版署，中央党校、中国社会科学院、人民日报社、求是杂志社等有关领导、专家担任评委的第十届全国优秀党建读物评选中，成为133部入围作品、19部获奖作品中惟一一部获全票通过的党建专著。

——2007年12月，“浓缩版”的基层党建工作新格局以图文并茂形式，走进了全国组织部长学习贯彻党的十七大精神专题研究班。此后不久，市委组织部副部长王乃波应邀走进中组部举办的2008年第一期全国组织部长培训班，以“科学构建基层党建工作新格局”为题作专题报告，引起参加培训班的省市组织部长们的共鸣。

——2008年2月，在全国组织工作会议上，基层党建工作新格局的核心内容——“六大党建领域”目标模式被完整地吸纳入中央报告，中央政治局常委、中央书记处书记习近平同志在讲话中还两次特别对大连市以改革创新精神在部分党建领域积极探索创新的实践做法给予充分肯定。

……

两个四载春秋，漫漫8 年求索路。从大连到北京，从地方到中央，经历届市委正确领导和全市广大党务工作者辛勤实践创新而形成的基层党建工作新格局，不仅成为全国基层党建工作的重要指导模式，而且在党的基层组织建设史上写下了浓重而光彩的一笔。

时代命题

世纪之交，中国的改革开放开始“提速”，党的建设新的“伟大工程”面临着前所未有的新情况新挑战。其中，反映最突出，表现最集中的问题有两个。一是“隐性党员”大量涌现。有关调查显示，仅先进性教育期间，全国各地就通过“双找”（党员找党组织，党组织找党员），找到“隐性党员”112万之多。大连市“隐性党员”高峰时达到了16.7%。“隐性党员”流动于城市乡村之间，遍布于社会各个角落，就像一团乱麻，让各级党组织“剪不断，理还乱”，成为

基层党建一道难解的题。二是以三资企业、私营企业、个体工商户等为主体的新经济组织和以社会团体、中介组织、民办非企业单位等为主体的新社会组织像雨后春笋迅猛发展，而这些组织中并没有及时建立起党组织，我们党几十年形成的党组织对基层组织的全覆盖出现了“空白”和“空档”。

困惑、疑惑与迷惑，考验着人们的意志，也催人奋进和思考：“隐性党员”为何离开了原来党组织，新的党组织在哪里？随着大量调研分析、综合报告、情况汇总等汇集于市委，一个关于新时期基层党建重大而科学的判断形成了：“隐性党员”游离于党组织管理之外，造成了党员与党组织相“分离”；基层党组织架构没有及时与新兴组织架构相匹配，造成了基层党组织与应由其领导的其他基层组织相“脱节”。二者不仅构成了基层党建的“两个基本问题”，也严重地损害和削弱了党的基层组织建设基础。一是削弱了党的自身建设的组织基础，导致基层党组织建设失去党员依托。二是削弱了党的执政能力建设的机制基础，造成党的基层组织体系不能科学有效地建立和完善，党对全社会各种组织和各项工作失去掌控基础和条件。三是削弱了基层党建的工作基础，打乱了基层党建工作正常秩序。

“分离”也好，“脱节”也罢，在党的基层党组织建设史上都是前所未有的，给基层党建工作带来的影响也是重大而深远的，为全党全社会所重视和关注更是空前的。从这个意义上讲，破解两个基本问题不仅迫在眉睫，而且具有时代意义！

党员盼望着，社会期待着，全党关注着。

突破难点

就在一些地区为寻找“隐性党员”而束手无策时，大连开始把目光聚焦到破解两个基本问题上。2001年开始，一个被称为“战役”的行动在基层展开了——全市分四个阶段，依次在社区、新经济组织和新社会组织中，对流动党员进行集中梳理，共帮助7.5万余名“隐性党员”建立和找到了新的党组织。

表面上看，集中梳理“隐性党员”解决的是基层党建工作的“瓶颈”问题，但事实是，这一问题的成功解决，为寻找破解两个基本问题途径，以及后来基层党建工作新格局的形成带来启迪，由此，它也成为科学构建基层党建工作新格局的突破口。

上个世纪90年代后期，在国有集体企业改革中，大连市有数十万企业职工分流、下岗、失业而转入社会化管理，这当中有相当一部分党员。那么，这些分流、下岗、失业职工中的党员与7.5万“隐性党员”之间有怎样的联系，“隐性党员”都来自哪里，为什么会没有党组织来承接？沿着这样一个思路去探寻，答案很快找到了——

“隐性党员”有在国企改革中产生的，这是经济制度改革造成的；也有从行政管理体制深化和机关事业单位职能转换与还原过程中分流出来的，这是社会结构调整造成的；还有在农村富裕劳动力向城市转移，城市中“单位人”变成“社会人”过程中出现的，这是农村城市化进程加快和城市管理重心下移造成的。在弄清“分离”由来的同时，“脱节”的原因也渐渐清晰起来：随着市场经济体制的建立和完善，党的基层组织与其所依附的其他经济社会组织长期形成的传统格局发生了根本性改变，原有的各种经济社会组织体系出现严重分化，从而改变了基层党组织所依附的经济和社会的组织基础。

透过这一认识升华，大连市委愈加清楚地看到，两个基本问题并非是孤立的、暂时的、阶段性的一种党内现象，而是经济社会变革的产物，是市场经济条件下各种基层组织不断衍生、演化的结果，涉及经济、政治、社会的各个方面。解决这些问题，必须按照科学发展要求，探求基层党建工作规律，通过改革创新，建立健全与市场经济体制相适应、与市场经济组织架构相匹配的基层党建体制、组织架构和工作新秩序，这样才能确保党的执政能力建设和先进性建设得到有效落实。

科学构建

多年以来，以基层党建工作新格局为核心的大连基层党建工作一直走在全省乃至全国前列。习近平、贺国强等中央领导同志，辽宁省及其他部分省、自治区党委负责同志等多次在各种会议讲话、文件批示中肯定大连经验。应该说，随着新时期党的建设新的伟大工程的推进和发展，基层党建工作新格局的知名度越来越高，影响力越来越大。然而对它的形成过程，其背后又遇到怎样的艰辛与曲折，却少为人知。

2001年，大连市全面启动了社区党建工作，接着又用两年时间，分别全面启动了新经济组织、新社会组织领域的党建工作。其基本思路和方法步骤大致相同，都是围绕各种退休职工党员、下岗失业职工党员、城乡流动党员如何归队，党组织怎样设置，党建责任主体如何到位等一系列设想，按照统一部署，组织区市县集中梳理“隐性党员”，建立健全党组织，完善党组织体系，理顺党建管理体制，明确党建责任主体等，同时，明确党组织政治功能定位和具体目标任务，配套建立党组织活动阵地、开展以“双争”和“五个好”为主题的各种社区党建载体活动等。

但是，后两个党建领域特别是新社会组织党建领域的构建与形成并非像构建社区党建领域那样一帆风顺。原因是对这三个党建领域的本质区别没有看清。应该说，社区、新经济组织、新社会组织三个党建领域之间的确存在内在联系。正因为如此，早在启动社区党建时，三者是平行推进的。但实践中发现：社区党建以服务群众为重点，目的是把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。而后两者均以盈利为目的，让他们违背市场经济原则去“以服务群众为重点”显然是不现实的。所以，二者与社区党建不能同处一个党建领域。就这样，以2002年启动新经济组织党建为标志，包含新社会组织党建在内的新经济组织党建领域从社区党建领域中被分离出来而“自成一体”。

在工作推进中，新经济组织党建与新社会组织党建的本质区别又渐渐显现出来：新经济组织属于市场经济体制的企业制度范畴，新社会组织属于市场经济体制的市场体系范畴，且新社会组织比新经济组织专业性更强，前者是以对社会提供专业知识服务获利，如律师、会计师、民办教育等，而后者则是以对社会提供商品服务盈利的；前者聚集了大批知识精英，而后者除了技术和管理层外，绝大多数是普通的工人。其本质特征，决定了二者也不能同处一个党建领域。这样，以2003年启动新社会组织党建为标志，新社会组织党建被二次分离出来，成为继社区和新经济组织党建领域之后又一个独立党建领域。就这样，经过三年的努力，大连市三大新兴党建领域框架基本构建形成。

随着构建三大新兴党建领域的完成，三大传统党建领域问题又接踵而至。客观地讲，传统党建领域是历史形成的，但对它的规律性认识和理论概括，则是在不断深化三大新兴领域

党建工作实践和理论探索过程中发现并形成的。计划经济时期，党的基层组织体系紧紧依附于经济社会等其他各种组织，并形成以农村、国有集体企业、机关事业单位为主体构架的党建工作格局，即传统党建领域。改革开发以来，随着农村党建向社区党建延伸和拓展——社区党建领域的形成；随着国有集体企业党建向新经济组织党建延伸和拓展——新经济组织党建领域的形成；随着机关事业单位党建向新社会组织党建延伸和拓展——新社会组织党建领域的形成，农村、国有集体企业、机关事业单位逐渐成为了相对独立于三大新兴党建领域，又与之相互关联，相互作用的三大传统党建领域。而伴随着市场经济体制的建立和完善，市委在不断“打牢基础，逐步深化”三大新兴党建领域的同时，又不断对三大传统党建领域进行整合，进一步理顺党建体制，健全完善党组织体系、确定党建责任主体，明确党组织功能定位等，从而使其“与时俱进，创新发展”……

至此，以三大传统党建领域和三大新兴党建领域并存发展的基层党建工作的一种新的目标模式——基层党建工作新格局基本形成了。

理论创新

基层党建工作新格局产生于经济制度改革、社会结构调整的历史进程中，形成和完善于党的建设新的伟大工程实践之上。它既有实践层面的“科学构建”和“深化完善”，更有其形成过程中的理论探索和科学总结。许多党建专家给予充分肯定和高度评价，认为基层党建工作新格局“从理论和实践结合上，对基层党建工作实践经验进行了理论升华，准确回答和破解了新时期基层党建工作的重大理论问题和重大实际问题”，“是已被实践初步检验正确的基层党建工作规律的科学总结和重大理论成果”。人民日报、新华社等还分别以内参形式对这一理论进行系列报道。然而，就在这辉煌的背后，却是一段不平凡的艰难之路。

难在哪里？难就难在理论界存在“体制论争”，即市场经济组织中要不要建立具有隶属关系的党组织体系；社区党建共驻共建的领导体制和协调机制如何配套；三资企业、民营企业党组织“建在企业内还是企业外”；“行政无主管”的新社会组织党建“谁来管”；农村基层党建体制变革时机已经成熟，新的党建体制怎样建立；新经济组织党组织政治功能与国有集体企业党组织政治功能区别在哪里；国有集体企业党组织功能作用怎样体现；机关事业单位党建管理体制如何建立，“各自为战”问题又怎么解决等等。

……

如此之多的“为什么”、“怎么办”，不仅是“科学构建”和“深化完善”过程中遇到的实践问题，更是迫切需要回答和破解的理论问题。有鉴于此，大连市委本着实践──认识、再实践──再认识原则，着眼于基层组织建设的先进性、基础性、系统性、连续性的整体要求，从内涵与外延、体制与政策、规律与作用等诸多方面，边实践推进，边进行理论总结。当实践探索趋于完成时，以《基层党建工作新格局》专著为标志，基层党建工作新格局的理论体系也随之形成。其核心包括：

——目标模式。随着市场经济体制的建立和完善，基层党建工作逐渐从农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统党建领域，衍生拓展出既相对独立，又互为关联的社区、新经济组织和新社会组织三大新兴党建领域，它与三大传统党建领域形成一个既相互联系，又相互作用，此消彼长的有机统一体，构成了基层党建工作一种新的目标模式。

——主要特征。即功能定位清晰，农村和社区党组织是领导核心，国有集体企业和新经济组织党组织、机关事业单位（高等院校除外）和新社会组织党组织是政治核心，各领域党组织各就其位、各司其职、各尽其责，发挥作用；组织体系完善，各领域党组织体系既相对独立，互不交叉，又将各种基层组织整合在其周围，并与其应领导的各种基层组织紧密依附，覆盖全社会，从根本上解决了“脱节”问题；党员管理规范，每一个党员都在党组织中接受管理、教育和服务，从根本上解决了“分离”问题；具体目标任务明确，在当前和今后一个时期，农村和社区党组织具体目标任务是以服务群众为重点，巩固城乡政权基础；国有集体企业和新经济组织党组织是以生产经营为中心，完善市场经济主体；机关事业单位和新社会组织党组织主要是以公正诚信为基础，强化社会服务功能。责任主体到位，农村和社区党建工作由地方党委负责，国有集体企业和新经济组织党建工作由国有资产监管机构党委和地方党委（非公有制企业党工委）负责，机关事业单位和新社会组织党建工作由机关工委和部门党委负责。

——基本范畴和原则。基本范畴包括：理论的科学性与实践的可行性相统一，总体目标任务的一致性与具体目标任务的差异性相统一，党员流动的多向性与党员管理的规范性相统一，各种经济社会组织的多样性与党组织体系设置的合理性相统一，党要管党的共同责任与具体责任相统一。基本原则是：服务大局的原则，战略思维的原则，科学统筹的原则，实践创新的原则，务求长效的原则。

——总体工作思路，即“双二十字”工作方针。在“科学构建”初战告捷后，大连市委及时提出“深化和完善”的工作思路，适时实行了基层党建工作由单个领域分步突进向相关领域整体推进转变，由抓党的组织覆盖向党的组织和工作覆盖并举转变，由具体抓应急性工作向探索把握规律转变。2007年，贯彻落实党的十七大精神，根据“深化和完善”的新要求，又在“科学构建”初期提出的“夯实基础、拓宽领域、分类指导、突破难点、抓好典型”的“二十字工作方针”（总体工作思路）基础上，提出了的“新二十字方针”，即“巩固基础、下移重心、激励主体、党群联动、深入推进”。

从“科学构建”、“深化完善”，再到理论体系的形成，基层党建工作新格局不仅内容愈加丰富，体系日臻完善，而且逐渐形成广泛共识，为党的建设新的伟大工程的创新发展产生了积极的推进作用。

注：2008年3月31日《大连日报》，2008年5月15日《组织人事报》分别以整篇幅刊登此稿。

2008年8月13日和15日，中国人事报分别以头版头条加评论以及两个整版专题形式，报道了大连市科学构建基层党建新格局的创新经验