行政责任与民事责任的错位_行政处罚民事责任
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行政责任与民事责任的错位：强制投保责任分
析
——源自常州周伟峰案的思考
王春梅
2013-01-25 20:11:57
来源：《国家行政学院学报》2012年第6期
为贯彻保险政策、推行对社会公众的法律保障而借助于社会保险的强制投保形式来规范商业保险，以强化保险的分散危险、消化损害、稳定社会生活的固有功能是现代很多国家的共同做法。［1］而凡是被法律列为强制范畴的保险，要么使保险自动发生效力，以普遍和无差别地保障从事特定行为的群体利益；要么使符合条件的投保人负有法定投保义务，并以法律制裁为后盾保障群体利益与公共利益。交强险基于对交通事故受害人的利益保障与道路交通安全的维护而被纳入后者的范围。但其属于经投保而发生效力的强制保险，若投保人不依法投保，保险的效力并不当然发生。［2］因此，交通事故受害人的利益保障与道路交通安全的维护在很大程度上就依赖于投保人强制投保义务的履行。但是，投保人违反强制投保义务并造成损害时应当承担何种责任在我国的司法实践中却存在着普遍误解，并由此导致很多法院的判决悖于法理和侵权法的基本原理，造成行政责任与侵权责任的错位承担，周伟峰案为这一问题的分析提供了经典素材。
一、周伟峰案回溯
2009年6月江苏省常州市新北区法院审理的一起车辆被盗后肇事致人死亡的案件引起了颇多争议，也映射出交强险的制度缺陷与司法误读。2008年12月26日中午，常州市新北区春江镇长江村58岁的陈正贵骑车在长江路与一辆车牌号为苏D05926的轿车相撞，陈正贵不治而亡，轿车驾驶员弃车而逃。交警部门对责任认定为肇事逃逸人负事故主要责任，陈正贵负次要责任。警方依照车牌号对交通肇事逃逸人实施抓捕时，有证人证明车主的轿车在事发时一直停在车库中。警方又依据轿车发动机出厂编号查出该车的真正号牌是苏DS8250，车主是居住在常州某小区的周伟峰，但被告知周伟峰的轿车已于2008年12月11日深夜被盗，并已向派出所报案和开具了失窃证明。
2009年5月21日被害人陈正贵的妻子顾秉英和女儿将车主周伟峰诉至法院，要求其在应投保的“交强险”最低限额内赔偿原告死亡赔偿金11万元。周伟峰以车辆被盗应当由盗抢人承担责任为由拒绝赔偿。经法院调查，该肇事机动车的交强险于2008年11月7日已经到期，被告周伟峰没有续交下期保费。2009年8月，法院一审判决周伟峰替代保险公司赔偿陈正贵死亡赔偿金11万元。周伟峰不服提起上诉。2009年11月9日，在常州市中级法院法庭的主持下，原被告双方达成调解协议，由被告周伟峰向原告支付6万元赔偿款。
二、被盗抢机动车发生交通事故
致人损害的责任归属机动车被盗后脱离物主控制，由此产生的致害风险与责任应当由物主承担还是由运行控制人承担是需要立法进行价值选择和分配的事项。因为，法律不仅是权利与利益的分配机制，更是风险与责任的分配机制。因而，课以责任人以法律责任不仅意味着一种法律上的强制，也意味着一种不得不赔偿伤害的风险。［3］物主责任理论将机动车被盗后产生的损害风险分配给机动车的所有人或管理人，而风险责任理论则以“运行支配”和“运行利益”为依据将其归属于机动车的实际运行控制人。相较而言，风险责任理论既利于控制风险也更符合公平原则，故颇受现代各国立法青睐。
我国司法实践早已以此理论为依据分配被盗机动车的致害风险。如法释【1999】13号《最高人民法院关于被盗机动车辆肇事后由谁承担损害赔偿责任问题的批复》认为：“使用盗窃的机动车辆肇事，造成被害人物质损失的，肇事人应当依法承担损害赔偿责任，被盗机动车辆的所有人不承担损害赔偿责任。”该批复虽然针对个案作出，不具有法律的普遍效力，且其赔偿范围只涉及到物质损失，而没有包括身体损害和精神损害的赔偿，但其原理应当值得肯定。《侵权责任法》第52条也是以运行支配学说和运行利益学说为理论基础确定机动车盗抢人对交通事故受害人的侵权责任和保险公司垫付责任的追偿对象的，其规定：“盗窃、抢劫或者抢夺的机动车发生交通事故造成损害的，由盗窃人、抢劫人或者抢夺人承担赔偿责任。保险公司在机动车强制保险责任限额范围内垫付抢救费用的，有权向交通事故责任人追偿。”此外，《侵权责任法》第49条和第50条的规定也基本是以风险责任理论为基础分配机动车的损害风险的。
在本案中，周伟峰在其车辆丢失之后，已经向公安机关报案并取得了失窃证明，即其丧失对车辆控制与支配的事实已经得到确认和证实。因此，虽然本案不能以《侵权责任法》为依据认定该被盗机动车肇事致损的责任归属，但根据运行支配和运行利益的学说理论及最高院的批复仍然可以认定应当由被盗车辆的实际运行控制人承担受害人陈正贵死亡的损害赔偿责任，从而否定周伟峰的侵权责任。
三、交强险项下机动车被盗抢肇事
致损的责任承担依照《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《交强险条例》），在机动车所有人或管理人与保险公司之间存在交强险合同关系时，被保险机动车发生交通事故造成他人人身或财产损害时，保险公司的责任存在赔付责任和垫付责任之分。其中，赔付责任以被保险机动车所有人或管理人对受害第三人应当承担的损害赔偿责任为基础，而且，保险公司承担的赔付责任具有终局性，由此体现出被保险人对风险的分散与转移。而对于垫付责任，《交强险条例》第22条规定了三种情形：
（一）驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；(二)被保险机动车被盗抢期间肇事的；(三)被保险人故意制造道路交通事故的。这些原因所导致的损害，保险公司原本不应当承担任何责任，但出于及时救助和保障受害人的利益考虑而令保险公司承担垫付责任，并将其垫付范围限定为抢救费用，同时赋予保险公司以追偿权。而机动车被盗抢后肇事恰恰属于保险公司承担垫付责任的情形之一。
假设周伟峰在其机动车被盗前续交了保费而存在合法有效的交强险合同，则依照《交强险条例》的规定，保险公司承担的也仅仅是垫付责任，即以1万元的医疗费用赔偿为限垫付陈正贵死亡前所发生的抢救费用，并可以在垫付后向肇事车辆的运行控制人进行追偿。也就是说，被盗机动车的运行控制人应该是陈正贵死亡损害后果的最终责任人，周伟峰作为被盗机动车的所有人不应当承担任何责任。而11万元的死亡赔偿限额是以周伟峰对陈正贵的死亡存在法律责任为前提而产生的保险公司的赔付责任。因而，在周伟峰案中，一审法院判决周伟峰在保险公司11万元的死亡赔偿限额内进行替代赔付以及二审中以6万元达成的和解协议就失去了赔付基础。事实上，周伟峰的机动车交强险在被盗前已经到期，保险公司的赔付责任和垫付责任都失去了产生和承担的基础，陈正贵死亡的损害后果只能交由侵权责任法加以解决。而依照侵权责任法的基本原理及相关理论，周伟峰不应当承担任何法律责任，而应当由肇事机动车的运行控制人承担陈正贵死亡的损害赔偿责任。问题是，周伟峰违反强制投保义务的行为是否应当影响他的责任承担?如果不应当影响，则一审法院的判决和二审中达成的和解协议就存在问题；如果应当影响，其依据何在呢？
四、违反交强险强制投保义务的法律责任
法律责任往往被认为是违反义务所产生的法律后果，而法律权利与义务不仅是主体之间法律关系的重要内容，也是实现立法目的的重要手段，权利、义务由此成为法律规范的重要内容。诚如学者所言：“法律规范就是以准则形式作出的权利和义务规定。权利和义务是法律规范的核心和实质。”［4］但是，在一般的权利和义务结构中，义务与权利相对应，并往往为权利而存在。也就是说，“权利关涉利益，而义务则表示为保障这些利益所必需的作为或者不作为。权利暗示一个人的请求或者申诉，义务则规定了义务者必需避免的行为。权利规定了自由的范围，而义务则规定了一个人应当应答或者负责的行为。”［5］义务与权利的对应性及义务对权利而言的手段性能够实现和满足特定权利人的利益，但却无法实现与满足没有特定权利主体的社会公共利益与社会公共安全的保障需求，唯有通过破坏这种对应结构才能实现这一目的。而且，在权利义务结构中，权利虽然更具有根本性与目的性，但是，一方面，二者在功能上具有一定的互补性；另一方面，义务的设定对于法律价值目标的实现不仅是必不可少的，有时还是更为重要的。［6］因而，课以绝对义务，即没有相应法律权利的义务就成为保护社会公共利益的首要方式。［7］
交强险所担负的保障机动车交通事故受害人个体利益和维护道路交通安全公共利益的双重保障功能不仅借助于权利义务的配置寻求实现，而且是通过课以机动车所有人和管理人以法定义务和绝对义务的方式而获得实现的。其中，投保义务的法定性通过强行剥夺机动车所有人和管理人缔约自由的方式为道路交通安全和道路交通事故受害人提供必要的强化保障。而绝对义务则使义务人向国家而非向某一具体权利主体承担义务，并引入行政机构来代表国家实现与保障道路交通安全所追求的公共利益。这与现代社会越来越倾向于将政府或者公共机构，尤其是行政机构作为社会公共利益的监护人，并赋予它们以法律权利和权力来保护公共利益的方式是相一致的。而违反该绝对义务所产生的应是向国家承担的行政责任。因此，当机动车所有人或管理人依法投保交强险时，交通事故的受害者当然可以获得交强险的救济与保障，并可以就未获交强险保障的部分要求致害人承担侵权责任，但如果其违反该绝对义务，只能由国家追究其行政责任，却不能要求致害人承担原本应当由交强险提供的保障。因为，此时受害人的损害属于纯粹的侵权风险。《交强险条例》第39条第1款正是课以违反强制投保义务者以行政制裁的，其规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”
在本案中，周伟峰作为机动车的所有人负有投保的法定义务，而其没有及时续保构成义务违反。但由于此义务属于绝对义务，陈正贵家属既不享有任何对等的权利，也无权主张获得如果该义务履行所能够得到的保障，其损害只能寻求侵权法的救济，对周伟峰违反义务的行为只能由国家课以扣车和罚款的行政处罚。也就是说，交强险法律关系只是在侵权法的基础上强制性地分散与转移了被保险人的致害风险，并在客观上起到了保障交通事故受害人利益的作用。违反强制投保义务只是无法发生交强险法律关系，但不应当影响侵害人与受害人之间原本存在的侵权损害赔偿关系及其责任承担。而周伟峰在依法不应当承担任何责任的情况下却被一审法院课以交强险责任限额内的损害赔偿，二审法院也在一定程度上支持了受害人家属的诉讼请求，这实际上混淆了交强险法律关系和侵权法律关系，并形成了行政责任与侵权责任的错位与错误承担。颇值得一提的是最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》，其第10条第1款规定：“未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的机动车，发生交通事故造成损害，赔偿权利人请求由机动车第三者责任强制保险的投保义务的责任人在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿的，人民法院应予支持。投保义务人和侵权人不是同一人，赔偿权利人请求由投保义务人和侵权人在机动车第三者责任强制保险限额内承担连带赔偿责任的，人民法院应予支持。不足部分，按照道路交通安全法第七十六条和侵权责任法的有关规定承担赔偿责任。”这一规定不仅将违反交强险投保义务的人的行政责任与民事责任的错位予以明确化和规范化，而且在投保义务人依照侵权责任法的规定可能没有任何法律责任的情况下确立了其与侵权人之间在交强险限额范围内的连带责任，只有对超过交强险限额部分的损害才按照道路交通安全法和侵权责任法的规定进行责任分配与承担。如此，违反交强险投保义务的责任人是否对受害人承担赔偿责任就不再取决于侵权责任法和道路交通安全法的规定，而是取决于损害额处于交强险限额内还是交强险限额外。这既使交强险脱离了侵权法，包括道路交通安全法的基础，又改变了侵权责任法关于机动车交通事故责任归属的规定。而实际上，在机动车交通事故导致损害发生时，机动车所有人或管理人对损害是否承担赔偿责任，以及如何承担责任都应当依据侵权法的规定及原理加以确认，而不能因为违反交强险的投保义务就不问过错与责任而责令其在交强险责任限额范围内承担赔偿责任，更不能无缘由地令其与侵权人承担连带责任。当然，司法实践及最高院司法解释（征求意见稿）的规定或许是从保护受害人的利益和解决问题的角度出发而作出的规定，但受害人的利益保护完全可以借助于某种社会化的风险补偿机制来实现，而不能通过使交强险脱离侵权法的基础，并背离法理基础和责任的错位去寻求受害人的利益保障。
五、机动车交通事故中受害人
风险补偿的社会化机制现代社会的法律不仅开始崇尚人类要求的满足，而且认为法律的目的同其他社会机制的终极目的是一样的，即以最小的牺牲和浪费最大限度地满足人类的要求。［8］就社会经济而言，保险本身就是一种分散风险，寻求和实现集体安全的机制。［9］但其无法实现分散、转移所有风险的需求，因此还必须在保险之外设置其他转移风险的社会化机制。设立公共基金救助无法或不能获得赔偿的交通事故的受害人是各国通行的分散损害风险的社会化机制之一。我国《道路交通安全法》第75条规定了道路交通事故社会救助基金制度。在此基础上，《交强险条例》第24条规定：“国家设立道路交通事故社会救助基金(以下简称救助基金)。有下列情形之一时，道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，由救助基金先行垫付，救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿：
（一）抢救费用超过机动车交通事故责任强制保险责任限额的；(二)肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制保险的；(三)机动车肇事后逃逸的。”由此，救助基金作为一种社会化的风险补偿机制与保险公司的赔付责任和垫付责任共同担负着保障交通事故受害人利益和维护道路交通安全的职责。
在周伟峰案中，肇事机动车未投保交强险和肇事后逃逸的情形同时存在，因此，无论是根据《道路交通安全法》，还是依据《交强险条例》，受害人或其家属都可以启动救助基金而获得救助。救助基金管理机构在向受害人垫付相关费用后，可以向肇事机动车的运行控制人进行追偿。但是，由于我国救助基金制度落实不到位，迫使受害人家属在陷于困境时转向机动车所有人寻求责任承担，而一审法院对其诉讼请求的支持和二审的和解协议或许也包含很多的无奈。周伟峰案不仅凸显出我国交强险实施过程中的诸多问题，又迫使我们进一步审视我国的救助基金制度。
首先，应当统一《道路交通安全法》和《交强险条例》关于救助基金垫付的费用项目。《道路交通安全法》和《交强险条例》都有救助基金垫付的规定，但《道路交通安全法》第75条将救助基金垫付的费用范围只限于抢救费用，而《交强险条例》第24条则规定除抢救费用外，还可以垫付丧葬费用。而从二者的位阶上看，《道路交通安全法》的效力高于《交强险条例》，但《交强险条例》又晚于《道路交通安全法》，且其制定依据中又有《道路交通安全法》。因此，即便救助基金制度落实到位，在实际垫付时也会产生垫付费用范围的分歧。
其次，应扩大救助基金垫付的费用范围。虽然《交强险条例》规定的救助基金垫付的费用项目广于《道路交通安全法》规定的项目范围，但也仅限于人身伤害的抢救费用和丧葬费用，此外的其他损害赔偿则不在垫付之列。就目前而言，考虑到我国救助基金的来源和数额问题，对于交通事故中的财产损害可以暂时不予考虑进行垫付，但对于抢救费用和丧葬费用之外的其他人身损害赔偿应当考虑通过救助基金进行救助，否则受害人可能很难或根本无法从责任人那里获得赔偿。这不仅无法保障交通事故受害人及其亲属的利益，也将在很大程度上影响救助基金的设立目的。
再次，应当考虑适当扩大垫付救助基金的情形。对救助基金的垫付情形，《道路交通安全法》和《交强险条例》都一致规定为抢救费用超过交强险责任限额、未参加交强险和肇事后逃逸三种情形。但实际上，还存在如保险公司或投保人依法解除交强险合同，以及交通事故责任人欠缺赔付能力等其他需要借助于救助基金保障受害人利益的情形，应当考虑将这些情形也纳入到救助基金的垫付之中。
最后，扩大救助基金的基金来源。《交强险条例》第25条规定：“救助基金的来源包括：
（一）按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。”从表面上看，该条规定的基金来源范围似乎很广，并
设有兜底条款，但具体落实到某一个来源，其数额似乎都不很高，而作为兜底的其他资金来源具体有哪些尚不清楚。因此，即便依照救助基金来源一一落实，其总体数额也应该不是很大。在我国交通事故发生率居高不下的今日，既有的基金来源可能很难支付巨额的垫付费用，如果将其他人身损害赔偿再列入到垫付范围之中，将更是难以为继。因此，既然保障交通事故受害人的利益和维护道路交通安全是国家的责任和义务，国家应当每年有专项拨款用于交通事故救助。
一个能够谓之为良好的法律制度既要在应然层面具有一定的正义性与妥当性，也要在实然层面具有某种享受与体验。因为，“法律价值是内在的、应然的，但它必须外在化——使法律价值被人们在法律实践中享受和体验，才能从应然化为实然，从寄予化为体验。”［10］国家以强制性规范的形式来实现机动车交通事故受害人的利益保障和道路交通安全的维护，其正义和安全的价值取向固然值得肯定。但是，一方面，如果制度自身存在某种缺陷，则将消解和削弱制度彰显的应然价值；另一方面，人们又总是从制度中体验和享受某种不正义与不安全，则既无法寻求应然向实然、寄予向体验的转化，又将使制度的实效大打折扣。交强险的制度价值彰显与制度功能实现也需要同时寻求上述两方面的努力。
［参考文献］
［1］毛玉光.保险损害赔偿［M］.北京：人民法院出版社，1999.8.［2］邹海林.保险法［M］.北京：人民法院出版社1998：35.［3］美.罗斯科·庞德.法理学（第四卷）［M］.余履雪译，北京：法律出版社，2007：146.［4］［6］张文显.法哲学范畴研究（修订版）［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：331、340-341.［5］S·J·Stoljiar, An Analysis oflaw, The Macmillan Pre Ltd.,1984,p.46.［7］美.罗斯科·庞德.法理学（第三卷）［M］.余履雪译，北京：法律出版社，2007：256.［8］Pound，Interpretations of Legal History（1923）151-158.［9］参见郑玉波.保险法论［M］.台北：三民书局，2003：9.［10］谢晖.法律信仰的理念与基础［M］.山东：山东人民出版社，1997：149.
