黄南州游牧民定居情况调研_游牧民定居

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黄南州游牧民定居情况调研

黄南藏族自治州是全国十个藏族自治州之一，全州总面积1.89万平方公里，其中天然草地占土地总面积的86.1％，是青藏高原藏族聚居地区典型的草原牧区之一。长期以来，由于受自然、历史、文化、传统观念等多种因素共同影响，全州牧业基础设施建设比较滞后，广大牧民群众基本上以游牧生产、生活方式为主。由于缺乏固定的生产、生活场所，相对先进的生产、生活设施难以进入牧民家庭，居住条件和生活饮食结构难以改善，学习教育和科技文化难以普及，牧民收入增长缓慢，生活质量长期难以改善等问题十分突出，藏区游牧民定居问题，在很大程度上制约了全州牧区经济发展、社会进步和生态保护。2009年以来州委州政府关于全面实施我州藏区游牧民定居建设从根本上改变了长期以来藏区游牧民的生产生活方式，使全州游牧民群众切实感受到党的民族政策的温暖，对促进全州各民族团结、维护社会稳定、构建和谐黄南发挥了极其重要的作用。近期，我们对全州游牧民定居情况，存在的问题进行了实地调研，对进一步做好游牧民定居建设进行了一些思考。

一、黄南州游牧民定居建设意义深远

1.游牧民定居建设是构建和谐甘南的必然要求

畜牧业是黄南州的基础产业，游牧民长期从事传统的畜牧业生产，畜牧业收入是游牧民主要的经济来源。伴随着现代经济发展的要求，落后的游牧经济必将会被现代畜牧业所替代，传统的畜牧业游牧生产方式也必须转变为规模化饲养，实行草场轮牧与圈养相结合，向畜牧业产业化和有机

畜牧业发展，而游牧民只有适应生产方式的改变，实现定居才能从传统的畜牧业转向现代畜牧业。同时，随着经济的不断发展、人们生活水平的不断提高、社会进步的需要，必然会促使全州游牧民群众实现定居，这也是实现全州经济可持续发展，构建和谐黄南的必然要求。

2.游牧民定居建设是实现社会主义新农村建设的突破口

“逐水草而居”的游牧生活，使广大游牧民普遍面临“上学难、看病难、行路难”等问题，许多现代化基础设施和社会化服务项目更是难以付诸实施，这从根本上影响了游牧民群众生产生活水平的提高，制约了全州牧区经济的发展。只有游牧民实现定居，牧区的公共产品生产才会得到发展并充分发挥作用，游牧民的生产生活条件才可以得到进一步改善，生活品质不断提升，从而为牧区经济社会的快速发展提供保障，对全面实现社会主义新农村建设具有深远的历史意义。

3.游牧民定居建设是实现全州有机畜牧业可持续发展的有力保障

通过实施游牧民定居工程，把游牧民定居作为一个“平台”，积极转变传统畜牧业生产方式，不断改造提升传统畜牧业、发展现代畜牧业，加快牧区基础设施建设，推广先进的牧业生产技术，通过规模化和集约化牧业生产，促进合理开发利用草原资源，可以改善生态环境，实施围栏圈养和人工草地种植,暖季放牧、冷季舍饲,能有效遏制生态环境的进一步恶化。还可以增强牧业生产抵御自然灾害的能力,解决游牧民靠天吃饭问题,把自然灾害的损失减到最小。保护草原生态环境，逐步发展畜产品加工业，提高绿色畜产品的附加值，从而实现“牧业增效、牧民增收”，全面协调可持续发展全州畜牧业。从根本上改变牧民传统的生产方式、提高生产力、加快发展,尽快缩小东西部差距,还可使广大游牧民充分享受到改革发展和经济建设的成果。

4.游牧民定居建设是实现全州城镇化建设的必经之路 长期以来由于缺乏产业支撑，全州城镇吸纳劳动力的空间十分有限，自我发展力和综合承载力较弱，制约了二、三产业的发展，农牧民收入水平低，资金积累量少，导致城镇化发展进程缓慢，影响社会的转型。通过实施游牧民定居，把游牧民定居作为一个提高城镇化水平的“突破点”，可以使牧区富余劳动力从传统的牧业生产中转移出来,发展多种经营。通过发展畜产品加工业,提高绿色畜产品的附加值和市场竞争力。通过商品贸易和发展旅游,促进民族地区二、三产业的发展,增加游牧民收入,增强藏区游牧民的自我发展能力。

5，游牧民定居建设是全州民族教育全面发展，提升民族整体素质的切入点

与全国其他地方的基础教育教学和成人相比，与其他藏区民族教育教学相比，我州教育基础设施，教学质量、师资力量及群众受教育水平和受教育年限都存不同程度的差别。通过实施游牧民定居，尽量缩小与发达地区的各种差别，积极改善教育基础设施，让牧民的孩子能就近享受到较高质量的教育教学，让游牧民享受较高水平的城镇教育和公共资源，尽快融入城镇生产方式和生活方式，进而实现全州民族教育和素质教育的全面发展。

6，游牧民定居建设是实现我州干部群众思想大解放的有力抓手

黄南州由于经济社会发展起步晚、基础差，干部群众思

想不够解放、观念相对滞后，对外开放的领域、层次和水平较低。尤其是游牧民群众长期居于封闭的边缘牧区，思想僵化落后，影响了地区经济社会发展。通过实施游牧民定居，能够拓宽农牧民群众的视野，减少游牧民群众脱贫致富的运输成本，增加牧民创业的门路，改变干部群众旧有的观念，使干部群众较快融入市场经济发展潮流。二，游牧民定居建设中存在的主要问题

为了减轻草场负担积极保护生态环境，为了转变游牧民传统的生产和生活方式，增加牧民收入，提高牧民生活质量，州委州政府对游牧民定居建设十分重视，游牧民定居工程进展顺利，取得了可喜的成绩，但是也存在一些问题：

（一）入住率低，利用效益差。据调查，2009年全州游牧民定居工程3920户，入住户只有1593户，入住率为40.64%。2010年全州游牧民定居工程4570户，入住户只有1285户，入住率为28.12%。入住率较低，效益没有充分发挥，影响了藏区优惠政策的全面落实和地区经济社会稳定发展。表现在以下几个方面：首先，游牧民群众入住的积极性不高，许多游牧民家庭仅将老人和小孩住在定居点，青壮年劳力仍然在原有的牧场生产和生活。其次，入住后群众感觉生产和生活存在较多的不方便，有的游牧民群众就采取冬天派老人和小孩住在定居点，夏天则到原牧场和定居点生产和生活，就出现了夏季定居点入住率更低得情况。最后，定居点一般修建在离城镇边缘地带，有的定居点距离城镇中心地带两至三公里的地方甚至更远的地方，小孩上学、老人看病、买菜买米需要步行很吃力，有的牧民又把小孩接回去了，没有设立学前幼儿园和医疗室游牧民感觉生产和生活存在诸多不便，也使定居点入住率无法得到提高的主要原因。

（二）后续产业发展滞后。游牧民定居后，生产方式开始由传统畜牧业向现代畜牧业的过渡，游牧民不能再一如既往地完全依赖草原从事畜牧业生产，必须相应转变生产方式。但黄南州现在的实际情况是一方面由于自然条件和生产技能的限制，游牧民的畜牧业生产活动并不可能在很短的时间内完全摈弃传统的游牧方式，而另一方面相关产业尚未形成，产业链的培育和发展也相对滞后，剩余劳动力转移受到限制，从而对全州游牧民生产方式的转变产生一定的影响。首先，水、电、路、卫生、教育等配套设施没有一次性到位，影响了游牧民定居的积极性和就近创业的难度。其次，我州贫困面大，贫困程度深，享受游牧民定居工程的群众基本上都是贫困户，缺乏自主创业的资金，原有的牧区村委会没有集体经济，加之定居点城镇吸纳劳动力的能力十分有限，游牧民群众虽然搬迁到了定居点，但是生产无以为继，终日无所事事，许多年青人又回去原来的草场放牧，影响到生产方式的转变、剩余劳动力的转移难以形成。最后，部分年青人在定居点所在城镇就近打工挣钱，因为语言不通、思想不活、缺乏技术，劳务输出难度很大，日常生活都难以为继，不得不从原来的定居点拿来生活必需品进行生活，难以实现提高游牧民生活质量的愿望。

（三）缺乏必需的公共管理。定居点规模大小不同，就小规模定居点涉及二三百户牧民，五六百人，涉及各个方面复杂的群众问题，需要及时成立必要的公共管理体系，解决各种矛盾，防止矛盾复杂化或矛盾升级。首先，搬迁到新的定居点后，各种问题陆续呈现出来，一些党员牧民需要寻找党组织，党支部要成为凝聚党心民心的主心骨，一些涉及群众琐碎的小事需要群众团体及时出面解决，急需成立各种社

会管理体系，而目前我州许多定居点仅仅有村支书、村长等两三个村干部，他们难以解决许多复杂的社会问题。其次；而且，定居点的以宜居聚则聚，宜散则散的原则建立，有的定居点离乡镇中心较远，群众刚刚搬迁到新的环境，一些急需处理的涉及生活的事项如用水、用电、买菜买面买百货、买药等涉及日常生活必需物品的事项纷纷出现，一些问题单靠群众个人的力量则无力解决，需要以政府或组织的身份出现才能得以解决，这时如果出现政府缺位，会让群众感觉失去了依靠。最后，目前群众在定居点急需政府对牧民进行产业支持，脱贫致富、劳务输出等涉及国计民生的事项，而不是简单的将牧民群众集中居住在一起只解决其居住问题，这些大的事项需要政府替群众分忧解难尽快得以解决。

（四）缺乏必要的社会保障。我州游牧民定居点建设是一项涉及人民群众根本利益的民心工程，坚持为群众办实事，解决游牧民群众存在的困难是这项民心工程的宗旨所在，结合我州实际情况，主要存在以下几个问题。首先，按新标准目前尚有九万多名农牧民没有脱贫致富，其中牧民占80%以上。搬迁到定居点的游牧民基本上赋予贫困户，他们缺乏必要的社会保障。2010年，全州社会保障水平还没有达到全省平均水平，新农保制度还未实现全覆盖，看病难，看病贵的问题依然存在。在游牧民定居点，游牧民的户口仍然在原来的定居点，群众看病需要报销依然要到原来的村、乡镇去，尤其是居住于离乡镇较远，异地居住的游牧民来说，困难更大。其次，我州养老金覆盖面很小，基础养老金在年龄上的限制很大，定居点的老人享受的人数很少，一些老人年龄上达不到享受养老金的条件，但他已丧失了劳动能力，迁移到新的地方后又没有新的合适的岗位，生活确实艰难，成为定居定突出问题之一。最后，因为修建定居点需要游牧民自筹，数目不仅相同，少的5000元，多的1400元，对于条件稍好的牧民家庭来说，卖出一些牛羊就可以解决问题，可是我州游牧民家庭农牧民人均纯收入两千多元多，这笔自筹就造成游牧民家庭一段时间的生产和生活困难，甚至造成他们再次返贫。

（五）群众精神生活极度匮乏。丰富充实的精神文明生活方式对于一个地区经济社会发展起着积极的推动作用。目前就我州定居点的游牧民群众来说精神生活极度匮乏。首先，我州属于群众基本信仰宗教地区。藏传佛教在我州群众精神生活中占有十分重要的地位。基本上是村村有寺庙，家家有佛龛，而搬迁到新的定居点后群众没有可以朝拜的地方，群众感觉精神生活很匮乏。其次，日常生活中总会有婚丧嫁娶的事物。我州农牧区在老人去世后一般会进行天葬，但是，新定居点没有可以举行天葬的地方，因此老人在新的定居点过的不踏实，有病的老人家人又会把他送往原有的定居点。有婚嫁的家庭，因为亲戚朋友多在原来的定居点，所以也会回到原定居点办理婚嫁事宜。最后，年轻人要享受正常的文化娱乐活动，定居点没有图书室、影剧院、演艺厅等场所，由于目前一些定居点通电、通水、通路等配套设施尚没有完成，年轻人就不愿意居住，有的出外打工，有的人又回到原来的定居点了。

三，对策

实施藏区游牧民定居工程建设，实现黄南州游牧民定居，能够从根本上改变牧民居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难等实际问题，也能使广大牧民平等地享受国家提供的交通、供电、供水、通讯、教育、医

疗、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务。可见实施游牧民定居工程，对于南 发展具有重要作用和长远意义。因此要通过游牧民定居工程建设这样一个载体，转变农牧区生产生活方式，实现农牧民重大改革，把游牧民定居建设作为“牛鼻子”来牵，牵出新的产业、生产经营方式的转变，牵出农牧区产业结构的调整，由逐水草而居转变到新的生产经营方式和科学发展方式，实现农牧业的增产、增效，农牧民的增收，真正把游牧民定居建设项目做为得民心、顺民意的德政工程，为构建和谐黄南做出更大的贡献。

重点抓好以下几项工作：

（一）要把游牧民定居工程与新农村、新牧区建设及农村危房改造有机结合起来，定居点建设中统筹考虑供水、供电、医疗卫生设施、教育设施等生产生活必需的基础设施，切实让游牧民“住得下，稳得住，能发展”。在认真总结工程建设经验的基础上，科学制定游牧民定居工程建设实施方案，按照“四通(通水、通电、通路、通邮)、五有(有饲料地、有宅基地、有棚圈、有牲畜、有住宅)、六配套(文化、教育、卫生、广播、电视、商业网点配套)”的要求，认真做好定居点的选址以及定居房屋、配套设施的设计工作。选择的定居点既要安全、防灾，适合居住，方便生产生活，充分考虑定居点牧民最低户数与配套公共设施的合理性，又要考虑长远发展，不能搞二次搬迁。一是要尽可能多地争取中央财政资金的支持。要向国家有关部委充分反映藏区的特殊困难，尽可能多争取中央专项资金，提高游牧民定居工程中央财政承担的比例。同时，利用国务院对支持青海等省藏区发展的有关政策争取中央财政加大对定居点基础设施、配套设施的资金支持。二是积极争取省财政逐年加大对游牧民定

居工程的投入，包括对定居点基础设施和配套服务设施的投入。三要积极向上反映我州藏区的特殊困难，积极争取各类贷款、退耕还草、生态畜牧业、人畜饮水安全、牧区道路交通、国家能源沼气、抗震安居工程和农村危房改造等项目资金，与牧民定居工程建设资金捆绑使用。四是适当利用银行中长期贷款。可根据地方财政状况适度利用银行中长期贷款来解决地方配套资金不足问题。在定居工程完成后，再从地方财政收入中拿出部分资金分年度偿还银行贷款。

(二)抓好定居点社会管理工作。游牧民定居点无论大小都是居住小区，需要有效管理。一是及时成立定居点村党委村委会，设立办公机构和办公地点，成立党支部和其他必要的社会团体，共同管理村委会的各项事宜。二是将定居点牧民纳入社区管理。一方面可以使广大游牧民能享受到医疗卫生、教育培训、公共设施等城镇化的完善服务和现代文明的成果，积极为游牧民群众外出务工和群众投资搞畜产品加工、商业贸易牵线搭桥。另一方面社区管理也有利于促进定居点各项事业的不断发展和牧民整体素质的提高。三是加强对游牧民定居点住房的管理，制定类似于经济适用房和廉租房的管理政策，对定居点住房的买卖、转让、馈赠等进行一定限制。四是提高社会化服务水平，积极解决群众用水、用电、儿童入学、孤寡老人病患及便民服务等群众维持日常生活的社会服务事项。

（三）游牧民定居工程建设的后续保障能力

作为影响牧区发展的长久大计，游牧民定居工程并不是一个短期工程，它必须依靠社会各界的长期努力。定居工程只有依靠持续和强有力的后续保障，才能不断扩大工程的实施范围，提高工程的建设质量，这也是定居工程实施过程必须思考的问题。一是游牧民定居工程建设与新农村新牧区建设紧密结合。积极倡导现代生活新模式，推行生产区与生活区相分离，生产区加强配套设施建设，生活区实行集中化高标准建设，统筹规划水、电、路等基础设施，在建设新村镇、发展新产业、培育新牧民、发展新经济组织、塑造新风貌等方面发挥示范引领作用。二是要继续加大国家各项政策的宣传力度，让游牧民群众及时了解国家支持藏区游牧民定居工程的各项政策和优惠措施，使藏区游牧民真正体会到党和国家对游牧民定居的关心和支持。同时要强化草场退化危害性、保护生态重要性和退牧定居必要性的宣传，强调可持续发展的重要性，转变游牧民游牧的思想观念，引导其自愿定居下来。三是建立对定居游牧民进行文化教育、科技知识、城镇生活及工作技能培训和藏汉双语培训的制度体系，帮助游牧民顺利完成由草原分散游牧向城镇集中定居的转变。四是加大政策扶持力度，尤其是对游牧民自筹资金渠道的拓展。可以建议相关金融机构按照自主自愿的原则，从建房户的实际还债能力出发，因户制宜，科学合理地为游牧民发放贷款，以切实减轻农牧民的筹资难问题。五是游牧民定居工程建设与生态畜牧业建设紧密结合。通过草场流转、牲畜入股使富余的牧民群众能在城镇有房住，安心从事二、三产业。既注重解决牧民定居、就医、子女上学等现实民生问题，又始终坚持“住得下、留得住、可发展、能致富”为目标，真正实现安居乐业。五是引导鼓励定居户富余劳动力就地创业，投入到二、三产业，开办商业网点，从事交通运输、民俗民间文化艺术、草原生态旅游、手工艺品加工、奶业生产和短期劳务等，努力提高牧民收入。

（四）以改善民生为重点的社会保障体系不断完善 完善的全面的社会保障体是改善游牧民生产和提高游牧民生活质量的条件。一是加强定居点的教育基础设施建设，在定居点建立学前幼儿园，适龄幼儿可以就近入学。建立定居村医疗公共卫生体系基本建立，服务水平稳步提高，新型农村合作医疗医药费垫付直报制度在定居点全面推行，设立新型农村合作医疗便民服务点，群众卫生服务保障水平大幅提高；进一步加强定居点人口和计划生育工作,人口自然增长率控制在计划指标内，提高游牧民人口质量；二是积极争取资金，进一步扩大定居点养老保险覆盖面，社会保险保障水平不断提高，对生活特别困难群众依法纳入最低生活保障范围；三是通过实施整村推进、易地扶贫、农村危房改造等工程，使定居点游牧民生产生活条件得到较大改善，基本解决定居点贫困人口的温饱问题。

（五）积极建立发展定居点文体广电事业。河南县赛马场等体育设施，新建黄南州热贡非物质文化遗产博物馆、文物库房和热贡文化广场，改建黄南州影剧院、体育健身中心，一是全面建成定居点综合文化站，实施“西新工程”、广播电视村村通等工程，提高定居点广播、电视人口覆盖率分别。二是定居点村委会每年夏季举行赛马会、拉伊大赛等游牧民群众喜爱的群众节庆活动，积极的把群众的注意力吸引到新的定居点上来。三是在定居点建立图书室、棋牌室、歌舞厅、影剧院、农牧民科技示范点，吸引中青年牧民学习新的科技知识，健康向上的精神追求。四是针对游牧民定居点群众普遍信仰宗教的特征，依法积极引导群众信仰宗教，依法组织群众进行佛事活动。五是积极引导群众在 Ihui