关于武汉城市圈两型社会建设的立法思考_武汉两型社会建设

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关于武汉城市圈两型社会建设的立法思考

武汉市人大常委会法规二处处长庞少华

2007年底，国家批准武汉城市圈为“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。这对武汉城市圈来说是一个新课题，没有经验供借鉴，需要大胆改革，大胆试验，大胆创新，需要方方面面的努力与配合。作为享有地方立法权的省、市权力机关应当充分发挥地方立法的优势，抓紧制定相关地方性法规，以引导、规范、促进和保障武汉城市圈两型社会建设。

一、武汉城市圈两型社会建设的主要内容

资源节约型、环境友好型社会建设是一项复杂而宏伟的系统工程，涉及的内容丰富，但其基本内容是要构建以最少的资源消耗和最小的环境投入获得最大的经济社会效益，人与自然和谐共处，经济社会可持续发展的经济增长方式、产业结构和消费模式。就构建新的经济增长方式而言，主要是实现四个转变，即在需求结构上，要实现由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；在产业结构上，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；在生产要素投入上，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变；在资源利用方式上，要实现由“资源――产品――废弃物”的单向式直线过程向“资源――产品――废弃物――再生资源”的反馈式循环过程转变，逐步形成“低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续”的经济增长方式。就构建新的产业结构而言，就是发展耗能少、污染少、科技含量高、有利于保护生态环境的产业，主要是大力发展第三产业，提高其在国民经济中的比重；大力发展高新技术产业，加速信息产业的发展和信息化进程；发展环保产业，为环境保护和生态建设提供技术支撑和物质基础。就构建新的消费模式而言，主要是倡导绿色消费、引导合理消费、反对和限制盲目消费、过度消费、奢侈消费以及不利于环境保护的消费，鼓励使用环保节能产品等等。

新的经济增长方式、产业结构和消费模式的构建以及两型社会建设的其他方面，需要建立和完善系列配套措施给予规范、引导、促进和保障，如建立和完善两型社会建设的行政管理体制和运作机制，评价体系；制定或完善适应两型社会建设需要的法律、法规、政策，建立健全执法、监督体系；形成适应两型社会建设的财政、税收、价格体制和融资渠道；建立适应不同阶段的节能减排的约束性指标体系和统计、监测、考核体系；建立节能减排的补偿机制和治理污染、修复生态的激励机制；推动科技进步，完善科技创新体系和技术咨询服务体系；建立和完善现代市场体系，优化市场布局，推广电子商务；加强宣传教育，逐步形成人人节约资源、关爱生态环境的社会风尚和文化氛围，等等。这些配套措施也是两型社会建设的重要内容。武汉城市圈作为国家两型社会建设综合配套改革试验区，不仅要进行两型社会建设，构建新的经济增长方式、产业结构和消费模式，建立和完善权限范围内的配套措施，还要将城市圈内九个互不隶属的城市作为一个整体统筹谋划、综合配套地进行两型社会建设，如对城市圈内区域产业布局、循环经济发展、生态环境保护、城市建设、基础设施建设、市场体系的建立和完善等方面实行综合配套改革。因此，城市圈两型社会建设的内容更丰富，难度更大，对配套措施的需求也更为迫切。

二、需要抓紧制定的地方性法规

在前述的配套措施中，为两型社会建设制定配套的法律、法规显得尤为重要。一方面，两型社会建设涉及诸多利益关系的调整，如鼓励、支持能耗少、污染少、效

益好的企业的发展，淘汰落后产品、设备和生产工艺，关停高消耗、高排放、高污染的企业，约束企业节能减排达标，限制过度消费等，仅靠正面引导、规范和促进是不够的，还须凭借法律、法规的权威，运用相应的强制手段来保障这些利益关系的调整，从而保障两型社会建设的顺利进行；另一方面，在需要建立和完善的其他配套措施中，诸如行政的、经济的、监督管理的措施本身有待于上升为法律或法规，以增强其规范性、稳定性和权威性。

近些年来，国家和省都很注重节约资源，保护生态环境，国家先后制定了《水污染防治法》、《环境保护法》、《节约能源法》等法律；省里也出台了《农业自然资源综合管理条例》、《农业生态环境保护条例》、《大气污染防治条例》等地方性法规。这些法律、法规是根据全国、全省的情况制定的，有些规定还有待于根据城市圈两型社会建设的实际加以细化和补充；另一方面，两型社会建设有很多需要立法的事项尚付阙如，国家在短期内就这些事项出台法律、法规是有限的，更不可能针对城市圈的需要出台法律、法规。在此背景下，省、市权力机关充分发挥地方立法的创制性、先行性和试验性功能，发挥地方立法周期短、贴近实际的优势，在立法法规定的权限范围内，重点围绕以下几方面抓紧制定地方性法规，为武汉城市圈两型社会建设提供法制保障，为国家立法提供经验，很有必要。

围绕城乡统筹、用地布局、功能分区、节约、集约用地、改善生态环境、促进资源节约和综合利用，制定城乡规划条例、拆迁条例、新农村建设条例、开发区条例等法规；围绕减少浪费提高资源利用效率，制定实施《节约能源》办法、资源综合利用条例、再生资源回收利用条例、公交条例、轨道交通条例、沼气利用条例等法规；围绕推动科技进步、加速成果转化、为两型社会建设提供技术支撑，制定科技进步条例、科技成果转化条例、技术咨询服务条例、技术市场条例、专业技术人员继续教育条例；围绕防止或减少污染、保护生态环境，制定环境保护条例、水资源保护条例、湿地保护条例、自然山体湖泊保护条例、生态修复条例、垃圾收集处理条例、历史文化名城保护条例等法规；围绕产业结构调整，大力发展第三产业，制定旅游条例、物流管理条例、高新技术产业条例、汽车、机电售后服务条例、家政服务条例等法规；围绕节约执法成本、提高执法效率，制定相对集中行政处罚权规定。还有其他方面的法规需要制定，如人民调解办法、人力 资源市场管理条例等，在此不一一列举。

制定上述地方性法规，要注意处理好以下关系：一是坚持不抵触原则与体现大胆创新特色的关系。武汉城市圈进行两型社会建设综合配套改革试验，既是城市圈的大事，也是湖北省经济社会中的大事，大胆改革、大胆试验、大胆创新是其显著特色。地方立法在重点关注这件大事的同时，要在法规中把改革、试验、创新的特色充分体现出来，惟有如此，法规的作用方能彰显。但必须注意的是，法规体现特色是在不与上位法相抵触，也就是不与上位法的立法精神和基本原则相矛盾、相冲突的前提下体现特色，否则，法规不可能具有法律效力，更谈不上体现特色。因此，在立法活动中，既要坚持不与上位法相抵触这个前提，也要强调体现改革、试验、创新的特色，切不可顾此失彼。值得一提的是，坚持不抵触原则并非片面强调法规条文要与上位法的表述相一致，否则，法规体现特色也只能是一句空话。二是要处理好经济发展与两型社会建设的关系。武汉城市圈被批准为两型社会建设综合改革试验区，这对于城市圈经济、湖北经济乃至整个中部地区发展，都是一次重大机遇。但是，也隐含着挑战和压力。我们知道，武汉城市圈整体的经济发展落后于东部沿海发达地区，还处于工业化的中期阶段中的初级阶段，还需要大力发展经济，大力推进工业化进程、城市化进程和整个现代化进程。伴随两型社会建设的启动，节约

资源和保护生态环境将成为刚性约束，如果处理不好经济发展、推进工业化、城市化进程与两型社会建设的关系，可能制约武汉城市圈的经济发展、工业化进程和城市化进程。因此，在制定法规的过程中，要做好调研、论证工作，尤其要做好法规实施效果的预测，科学合理地确定节能减排、保护生态环境的刚性指标，划定行政强制底线，使制定的法规既能引导、促进、规范和保障城市圈两型社会建设，又能促进城市圈经济社会与两型社会建设协调发展。

三、改进立法工作方式

目前在城市圈九个城市中，仅武汉市有制定地方性法规的权力，且制定的法规只能在武汉市行政区域内有效，不能及于城市圈其他城市。很显然，城市圈其他八个城市两型社会建设中不涉及综合配套改革内容的立法事项以及城市圈两型社会建设中涉及综合配套改革内容的立法事项，基本上靠省人大及其常委会制定。如前所述，城市圈两型社会建设内容多，急需配套的法规也很多，为了适应城市圈两型社会建设的需要，笔者认为，有必要对立法工作方式作些改进：一是省人大及其常委会在加快为城市圈立法的同时，可充分发挥武汉市地方立法的作用和积极性，对涉及城市圈两型社会建设内容的立法事项，也可由武汉市在省人大常委会指导下，在征求城市圈其他城市意见的基础上，制定地方性法规。省人大常委会在批准该法规的决定中可作出“本条例”适用于城市圈其他城市的规定。二是增加审议时间。适当增加常委会会议的次数，延长会期，使常委会有充足的时间审议法规草案，以确保审议进度和质量。三是进一步拓宽起草渠道。充分发挥人大在起草中的主导作用，组织由专门委员会或常委会组成人员牵头，专家学者、立法工作者、实务部门工作者参加的班子起草法规，把一些专业性、技术性较强的立法项目委托专家、学者起草，以增强起草力量，提高起草效率和质量，使城市圈两型社会建设急需的法规，能尽快纳入审议程序，尽快出台。