省管县_山东省管县

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各个县市财政由省直接调度，可以最大程度的分配全省资金。由于不像地级市有一个城市为依托，省没有具体的城市作为载体（济南很明显不会消化全省的财力）所以可以最大程度的把财政收入取之于县，用之于县。

国家定出省直管县的政策必然是经过了深思熟虑的。浙江的县域经济就是典范，也是推行的最成功的政策之一。

全国人民学浙江，浙江的省直管县完成的非常成功，浙江没有超级城市，但是却非常均衡，民富程度位居全国各省第一。各个县市都有足够的财力发展城市，调度城市规划，吸引人才，百花齐放，最大程度的改善了基层民生。

浙江自90年代起开始实行省财政直管县，县委书记、县长均为省委书记直接任命，不为地级市所控制。想了解直管县的好处，多去浙江那边的县城看看、了解一下就好了。省直管县的好处是显而易见的。

虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级，而在实际中，在省县之间却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。由于市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小，在这种情况下，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展，更无力顾及到大部分农村的发展，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。

（一）、中央和省下放给县乡的各种权益将不易被市级截留，有利于县域经济特别是农村经济的发展。

（二）、实行省直管县，中央和省级政府还能够更好地根据县（市）的具体情况，有针对性地制定县域经济发展的一系列方针政策，更好地扶助农村地区经济发展。

（三）、减少政府层级。“省直管县”就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。“新农村建设需要充实县级财力，“省直管县”的方式更容易实现这个目标。

在实施“省直管县”财政管理体制改革后，对原预算体制中不符合支持县域经济发展要求的市县（市）收支范围划分，湖北省进行了规范和调整。

提升县（市）的自身发展能力，既要赋予它们财政权利，也要施以动力和压力。湖北省创新性地将一般转移支付的一部分作为激励性转移支付，建立包括正激励和负激励的激励约束机制。对地方一般预算收入工商四税增长、市（州）政府帮助和支持所辖县（市、区）大力发展县域经济的给予激励性转移支付，对招商引资成效显著的市、州县（市），省财政安排专项资金进行奖励。同时，对财政比较困难的县市，给予一定数额的转移支付补助。

湖北省还按照新型工业化发展规划，建立了项目库，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜。实行省集中税收增量返还政策，对29个扶贫开发重点县（市）以2001年为基数，省集中税收增量全额返还，对其它44个县（市、区）以2003年为基数，省集中

增量全额返还政策执行到2008年。增量返还由县（市）统筹用于支持经济社会发展。

新体制实施仅一年，大冶市的财政收入就达到了8.6亿元，增速同比增长近60%。大冶市因此得到了省财政近2000万的激励性转移支付。返还省集中增量、完善激励性机制等政策极大地激励了该市发展生产、培植财源的积极性，他们抓住铜矿、铁矿和煤炭滋芽价格上涨的有利时机，加大投入力度，扩大生产规模，取得了积极效果。2006年，该市在全省县域经济发展综合指数排名中位居前五强。

中小企业和民营企业在县域经济发展中发挥着重要作用，但多年来，他们一直面临着融资难的发展瓶颈。为支持中小企业和民营企业的发展，湖北省财政通过借款或调度资金支持县市成立信用担保机构，不断改善县域经济投资环境，缓解了中小企业融资难的问题，增强了县域经济发展活力。

三、省直管县基本具备了改革条件

在落实科学发展观的实践中，改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为明显。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。

1、制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。

2、技术保障。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。火车提速，民航加快发展，高速公路、国道、省道等基础设施大大改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。省直管县的客观物质条件已经具备。

3、明确分工，各尽其责。随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力发展和治理乡村。

4、省管县已经取得成功经验。近年来，海南已完全实行省管县。重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。湖北、河南、广东、河北、辽宁、吉林等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，已收到了较好的功效。

四、省管县改革的建议

（一）、市县分治

即市只管理城市自身一块，县改由省直接管理。首先，市县分治有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制。长期以来，有人认为，这种剥夺是一个必要的过程，它虽然暂时地牺牲了农民（或农村、农业）的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件；等待城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。然而，这种想法在现实中却不断地碰壁，城市工业发展到一定的程度以后，它不是自觉地将资本、技术反馈给农村，支持农业的发展，而是投向了第三产业或城市其它产业的发展，以满足城市的高档消费和“文明生活”的需要；或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润，反而进一步拉大了城乡的差距。

其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。市和县是两种不同的经济体，他们各自发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展。

第三，市县分治有利于我国行政层级体制的有效运作，发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的行政层级很快由原来的五级变为四级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将四级政府改为三级政府（或以三级政府为主），如此将大大地优化我国的行政层级体制，最终形成完善的具有中国特色的公共行政体系。

（二）、扩大县的行政自主权

在改革推进中，壮大县域经济是党的十七大提出的重要的战略布署。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减少省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。通过与县级领导同志的接触，发现他们对改变市管县体制的要求已十分强烈。在实际工作中，县级部门的同志已明显感觉到市管县体制对工作的制约影响。为了克服这种影响，有些县想借助于县级市提升为地级市的方法来解决。在当前推进区域经济发展的新形势下，这种管理体制的桎梏表现得更加明显。市际之间的阻隔，使经济区域等同于行政区域，在很大程度上制约了区域经济的发展，这种状况已到了非改不可的地步。

强县扩权无疑大大提高了县的行政自主权，但县一定要保持清醒头脑，给自身的发展以正确的定位，要明确自主权并不直接等于发展能力，自主权的扩大并不等于发展能力的增强。县应当正确把握自身发展潜力，在省的统领下，努力发掘适合自身实际的资源优势，在强县扩权的大好机遇下，实现县域经济的腾飞。

（三）、转换地级市职能

在省直管县体制之下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，地级市的行政建制应放缓进行，其相应的机构编制和工作人员仍需保留。当然，由于市的主要精力不再管县，工作量必然会大大减少，精简机构和裁撤冗员也在所难免。此外，还需要对市和市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，创新城市管理体制。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。

（四）、在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构

目前，镇乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家免除农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改变为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，乡财乡用县管。它的逻辑就是，乡镇这一级不再作为财政的实体，也没必要继续维持作为麻雀虽小五脏俱全的行政层级，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。

（五）、解决县级行政区划设置不合理的问题

我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源配置的不合理。例如，河北省与湖北省的行政区划面积都是十九万平方公里，而前者竟然比后者多出了七十个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国二十万人口以下的县有七百二十个（其中不到十万人口的县有三百一十四个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小还是经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇1律的，应加快解决。

（六）、缩小省级政府的管理规模和幅度。在若干年后，省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来？不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个，省级直管县有效管理大体应

在40—50个左右，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。或者适当合并某些偏远地区的过小的县，但事实上潜力不大，也不宜过多合并。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级政府的积极性，减少和避免地方主义的出现。其优点在于：一不增加机构。二有较大的城市发展空间。三有利于统筹城乡协调发展。有利于促进城镇化进程；有利于提高市政建设和管理的水平；有利于吸纳农村富余劳动力。体制问题和观念问题相比，体制产生的积极效果占主导地位。充分体现省直管县的发展优势。

缺点：

省管县作为一个相对独立的经济区域被赋予更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力，自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。对县实行“强县扩权”有可能在最初一段时期为县域经济发展带来活力，使县的经济社会发展具有更大的灵活性和更广阔的空间。但随着全国“省管县”体制的普遍实行，各县的相对优势逐渐消失，省管县的积极作用也就大大减弱。也就是说，首先实行省管县的地区，县域经济发展具有“先发优势”，但这一优势会随着省管县体制的广泛实行而回报递减。

省管县后，对部分较发达地市所辖困难县的影响尤为突出。因为从地市范围内部看这些困难县属于相对贫困县，会得到地市的大力帮扶，而在全省范围看，又属于中游偏下水平，基本得不到省级的财力扶持。因此，对这类县市而言，省管县后从上级得到的扶持不仅不会增加，反而可能会大大减少。

“竞争难以避免”

市管县体制的一项“罪名”就是市县争利。一方面在产业分工、区域分工、资源配置、重点项目建设等方面，保市压县：另一方面各县之间各自为政，自谋发展，重复建设、同构竞争现象严重。其实即便在省管县体制下，上述问题也将同样存在，有些问题可能还会更加严重。实行省管县后，省以下近百个地位平等的县市，出于加快发展的需要，在招商引资等方面的竞争将进一步加剧，省级政府将疲于协调应付，市与县、县与县之间的恶性竞争只会比市管县体制下更加严重，不利于区域经济的融合和发展。

进一步讲，省直管县后，区域经济的竞争主体和活动空间由地级市变为县，区域产业政策、资源配置职能的主体也由地级市缩小为县，在地方政府职能尚未转变、政府运作方式还很不规范、地方政府对经济发展的行政干预还比较强的情况下，省管县体制并不能有效解决市管县体制下的市与县、县与县的恶性竞争问题，反而可能会将原来主要存在于市与市之间的贸易和行政壁垒演变为更加分散狭小的县与县之间的壁垒，重复建设、同构竞争现象将更加严重。

另外，省管县虽然会在一定程度上促进了县域经济和中小城镇的发展，但也会造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病。这一问题在最早实行省管县的浙江省就尤为明显。

有学者精确地计算了地级市的行政运行成本，一个中等地级市，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以

上，每年光工资就需要2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

按照这位学者的想法，好像实行省管县后，国家财政支出就可以节省1300亿元。其实，省管县体制，不但不会减少财政支出，反而可能导致人员、机构以及财政支出规模的进一步膨胀。

这体现为三点：其一，实行省管县后，地级市只是不再管县，而不是被完全撤销。随着业务量的减少，地级市财政供养人员可能会略有减少，但考虑到经费支出的刚性，财政支出降幅不会很大。省级业务量剧增，人员及各项支出会随之增加。两者相抵，行政运行成本预计只会增加不能减少；其二，省管县后，虽然地级市与县、县级市均平等接受省的领导，但三者的政治地位和行政级别相差较大，县会谋求升格为县级市，县级市会进而要求享受地级市待遇，从而引发县级政府的扩张升格冲动，导致人员、机构和财政支出更加膨胀；其三，按照目前比较普遍的省管县设想，为了有效解决省管县幅度过大的问题，在“扩县”的同时必须要实行“缩省”，即增加省的数量，这不仅仅涉及地厅级干部，而是要增加省部级领导，行政成本还将进一步增加。

目前省管县的试点主要集中在财政领域，虽然取得了一些进展，但可能导致的反向激励作用尚没有引起足够的关注。

负激励主要表现在两个方面。一方面，从目前财政省管县的试点情况看，实行省管县后省对下财政体制调整的原则就是维持现行利益分配格局，保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响。也就是说，实行省管县体制前，如果市对县实行了比较多的转移支付和财政补助，那么省管县后将维持这一补助不能减少，而且有可能还被要求逐年增加；如果市从县里集中了大量财力，那么省管县后县级财政仍要向市财政上缴相应财力。在这种“鞭打快牛”政策的引导下，对尚未实行财政省管县的地市而言，为了将来在财政省管县改革中少受损失甚至增加收益，理性的做法就是现在多上收县级财力、少给予县级补助，从而对县市财政产生更大影响。

另一方面，当前财政省管县的试点也会在一定程度上对县域经济社会发展产生微妙的影响。财政省管县体制的先行试点，会对市级政府发出一个信号，那就是随着财政省管县的实施，完全的省管县可能就难以避免。这就诱导市级政府在尚未实行省管县的其他领域和层面进行有利于市级的改革和调整，比如可能将争取的招商引资项目留在市区，将优势教育资源向市区引导等，从而对县市产生更加不利的影响