小城镇建设_中小城镇建设

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小城镇建设

目前，作为有战略意义的小城镇建设，已经引起社会各方面的重视，全国各地的小城镇建设日渐升温，其成果也日益明显。但是，小城镇建设是一个复杂的、系统的、长远的社会性大工程，仅仅凭热情和勇气是不够的。我认为，要高质量地建设我国的小城镇，使这项千秋大业健康发展，尽快实现农村城市化的大目标，那么无论是理论界还是各级相关领导，就必须对以下几个关键问题具有正确的认识。

一、小城镇建设目标的阶段性与根本性

目标决定方向，只有目标清楚，才能产生良好的思路和正确有效的措施。这是搞好小城镇建设的首要问题。如果在这个问题上不明确，促进小城镇健康发展就缺少最基本的保证。

小城镇建设的目标有阶段性与根本性之分，二者绝对不能混淆，这必须有清醒和明确的认识。所谓目标的阶段性，是指在不同的基础条件下、不同的时期、不同的小城镇各有不同的建设与发展目标。比如，有的是完成旧镇改造任务，有的是搞好“几通一平”，有的是建设安居工程，还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题，等等，这些都是小城镇建设阶段性的目标。这种阶段性的目标体现的是个性、特性与差异性，是促进小城镇健康发展不可缺少的内容，也是比较容易明确和做到的事情。

目前，最重要的是明确小城镇建设的根本性目标，这是现在的薄弱环节。所谓小城镇建设的根本性目标，就是不管哪个小城镇，不管在什么时期，也不管处于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是，衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和小城镇）的人口达到总人口的70%，就算基本实现了城镇化。《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》也指出，小城镇“要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口”。所以说，小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设，根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户，其他一切都是为此服务的。

从我国许多地方的实际情况看，现在有一些领导特别是不少小城镇的领导对此并不明确，因而在实际工作中出现了三个通病：重引进工商企业，轻吸纳居民；重工业区开发，轻生活区建设；重经济效益，轻镇区居民生活质量。因此，必须向相关领导特别是小城镇的领导进行宣传教育，使之明确小城镇建设的根本目标。各级领导所制定的一切政策，所采取的一切工作措施，都要围绕人口向小城镇集中这一目标服务。同时，各级领导对小城镇建设工作的部署、检查与考核，都应当以人口集中这一根本目标为中心。小城镇建设的根本目标明确了，这项工作就会沿着正确方向不断健康发展。

二、小城镇建设的普及性与重点性

辩证唯物主义告诉我们，普及性是重点性的基础，重点性是普及性的结果。我国和国外的现有大中城市，都是在小城镇的基础上选择发展起来的。同样，现在的一些小城镇将来也会发展成为大中城市，但是，更多的小城镇永远不能成为大中城市，有一些还必然会走向消亡。这就给我们提出一个问题：要有选择地、重点地布局建设小城镇。

目前的小城镇设置确实颇多，具有很高的普及性。全国共有18000多个，山东省有1000多个，平均每个只有3万人左右。青岛市郊区不足1万平方公里，却有111处小城镇，平均人口只有3.5万人，而且现在都各自为政，每个小城镇都进行工业区、住宅区、商贸区、行政区规划，都进行交通、电力、文化教育、供水排污、医疗保健等基础设施建设。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口居住集中的大中城市，那么，现在大家都按城市规划铺开摊子搞建设，既没有必要，又会造成巨大的人力、物力和财务浪费。在这种情况下，当前促进小城镇健康发展的工作就是要“控制普及性，突出重点性”。从现实情况看，要在面上通过“撤镇建乡”，减少小城镇建制来控制普及性，阻力是比较大的，不容易做到，也没有必要这样做。可行的办法是，有选择地建设小城镇，就是在普及性的基础上突出重点性。基本的选择思路为：首先是合理确定人口规模。人口密度比较大的区域，可以按10万左右人口的规模来布局，人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强，对人口集中吸引力大，现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇，集中精力进行建设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果暂时不合并，也不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止造成更大的浪费。这样，把重点城镇突出起来了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发展，农村城市化的步伐就一定会大大加快。

三、承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性

基础设施建设是小城镇发展的一项基本的也是重要的内容。有着良好的基础设施，才能吸引企业和人口向小城镇集中。但是，基础设施投资是要花大钱的。根据青岛市小城镇建设的实践，要建立一套比较完善的、供5万到10万人口生活的城镇基础设施，需要3亿元以上人民币。这么多的资金从哪里来？于是，有的小城镇继续沿用计划经济模式下的城市建设办法，投资口号是“人民城市人民建”，投资来源是“国家拨一点、企业拿一点、群众出一点”，结果很快没了后劲；也有的小城镇为筹资，违章提高土地出让价格、征收各种杂费，甚至违法集资，结果不仅不解决大问题，还带来若干负面影响；还有一些小城镇政府自恃经济实力强，对各种基础设施大包大揽，甚至直接投资建设楼堂馆所和商品批发市场等，但是当他们难以为继之时，却没有资格向银行借贷，结果陷入进退两难的困境，甚至使小城镇建设被迫搁浅。

以上这些做法之所以行不通，甚至走入死胡同，根本原因是投资主体和投资方式落后，不适应市场经济条件下的城镇建设。要进入小城镇基础建设的柳暗花明之路，必须科学解决投资的主体性和商业性问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府，投资方式应主要是商业性的，而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施，包括各种商品批发零售市场、学校、幼儿园，甚至道路、供电、供水排污等等，都应该由企业来筹资建设。建成后，可出租、出卖，也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人，都可以参与投资，谁投资、谁所有、谁受益，真正把市场机制引入到小城镇建设中来，形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目，如街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做，小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。

在明确了小城镇基础建设投资主体和投资方式的同时，还要通过制定相关政策，鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期贷款。具体可以参考城市建设开发的模式，大部分可以基础设施为抵押物向企业借贷，发挥国家商业化投资对小城镇建设发展的拉动作用。这样，企业性的投资主体将更有活力，商业性的投资方式将更有基础。

四、小城镇产业的主导性与多样性

良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。著名的江西景德镇和贵州茅台镇，就是因为有“瓷”和“酒”为主导产业，其镇才得以长久延续并名闻天下。但是，从全国的小城镇看，大部分没有形成自己的主导产业，往往是你有我有他也有，同构现象非常严重。而且，这些产业很不牢靠，随时都有被市场淘汰的可能。这样的小城镇，一般不会有很好的发展前途。

现在要重视的是，一方面，在选择重点发展的小城镇的时候，要考虑有主导产业基础，而且其产业有生命力、有良好的延续发展前途，这样的小城镇才有可能在将来成为一个城市，达到我们建设小城镇的预期目的。另一方面，要积极引导小城镇，尽早树立建造主导产业的强烈意识，充分挖掘和发挥当地的自然、经济、区位、地理、人文、技艺、资源等等优势，扬长避短，尽快选择和确立自己的主导产业。同时，还要帮助已经初步形成主导产业的小城镇，不断发展壮大，真正形成有广泛影响、规模大、质量高、效益好、带动性强的主导产业。

为了使小城镇与小城镇之间的主导产业不撞车，要注重产业的多样性，在更广的产业范围内进行选择。从我国的整体情况看，小城镇可选择确立的主导产业有以下一些类型：一是基础农业型。主要是围绕农业产前产中产后进行系列服务，形成农产品的贸工农和产加销城镇；在平原地区和城市远郊农业为主的小城镇可着力向这方面发展。二是工业主导型。城市近郊有工业基础，特别是已经形成拳头产品或形成工业集团规模的小城镇，应当以此为重点，培育主导产业。三是商业贸易型。有自己特色商品资源的小城镇，可以通过建设或改善市场设施，拓宽交易范围，增大市场容量，发展成为区域性小商城。四是旅游开发型。有名胜古迹、历史文化遗产或靠山靠海的小城镇，可加强吃、住、行、游、购、娱乐设施及软环境建设，形成休闲、度假、观光、购物的旅游型小城镇。五是交通枢纽型。处于交通要道的小城镇，可凭借运输方便、信息快捷、流动人口多的优势，建设产品集散基地或运输量大的工商企业，并搞好三产配套，形成新型城镇。六是海洋开发型。沿海的小城镇可围绕海字大做文章，诸如海洋捕捞、海水养殖、海产品加工等等，形成以海洋渔业为中心内容的主导产业。七是资源采掘型。有矿藏资源的小城镇，应当尽快将资源优势转化为商品优势，以采掘为龙头，带动运输、加工工业共同发展，形成矿务小城镇。以上主导产业类型，仅仅举例而已，实际上大部分小城镇都可以依据各自的优势，形成不同特色的主导产业，关键是善于发掘、组织和利用。

五、小城镇人口的凝聚性与政策性

目前，建制城镇的人口普遍偏少。青岛市郊区是我国比较发达的一个区域，小城镇建设起步也比较早，但现在居住在镇区的人口平均也不过6000多人，而且绝大多数是当地原有农民，外地迁入定居的很少，而且有的小城镇人口还呈减少趋势。据有关资料显示，全国建制镇的平均人口不足3000人，许多所谓的镇根本名不副实。

小城镇的人口凝聚性差，主要是政策性原因。政策不对头，就不能吸引农民向小城镇转移集中。具体表现为：一是户籍障碍。没有户口好多事情很麻烦，而要迁移户口既有政策限制，又有各地不同的附加条件约束，诸如交纳增容费、落户费等。二是承包地与资产障碍。多数农村现行的办法是，凡户口迁移后，承包地就要收回，每个农民均有一份儿的集体财产更不能变现付给你。三是宅基地障碍。农民进入小城镇，等于放弃原来不花钱的宅基地，再花钱购买新宅基地，很多农民认为不划算。除此以外，更可怕的是领导意识障碍。一些小城镇的领导不懂人口集中能带来商机与活力，错误地认为是增加小城镇负担，从而对人口向小城镇集中采取限制行为。

增强人口凝聚性，关键在于政策要对头。为了使农村人口有效地向小城镇集中，实现农村城市化，应该尽快解决以下几个问题。第一，大胆改革户籍制度。对大中城市以下，特别是小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。第二，改革农村集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民积极性的一种改革措施。第三，正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有要求，就要保留其迁称户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨，但是可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。第四，改革农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一种比较大的支出负担，这也阻碍了农民积极入镇。解决办法是，以县为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。第五，规范收费行为。入镇农民除了依法纳税外，不得向他们收取增容费、落户费等五花八门的费用，使农民轻装入镇，尽快地安居乐业。

五种模式

针对当前农村村民土地法律法规观念比较淡薄，节约集约用地意识较差，规划意识不强，乱占滥用土地、超面积建房现象比较普遍，农村宅基地使用率偏低的现状，福建省龙岩市通过认真探索，把全市纳入新村建设统一规划审批的农村建房用地，按照新农村建设的20字要求，因地制宜地建成了一批规划有序、布局合理、村容整洁、各具特色的新村，并成功总结出五种新村建设新模式。此举既满足了群众建新房的要求，同时也实现了土地资源的节约集约利用。

新罗区龙门镇洋畲新村建设模式――统一规划、拆旧建新、统一配置。该村统一规划建设102套二层半单体农家别墅，目前建成86户。农民新房错落有致，停车场、公园、绿地以及柑桔交易场地、仓库等公共设施一应俱全，被省建设厅评为第一批优秀住宅小区。主要特色经验是：充分发挥农民在新农村建设中的主体作用，不靠政府补贴，坚持组织引导、群众自愿、统一规划、统一拆旧、统一配置、分期实施的原则，走出一条新村建设新路。（1）组织引导，形成共识。1999年，村两委顺应民意，组织群众代表到漳州西坑、马塘等多处新村参观考察，先后召开了多场次新村建设会议，统一群众思想认识，充分调动村民齐心协力共建新村的积极性。（2）统一规划，统一配置。该村特别邀请国家建设部村镇办副主任骆中钊教授规划设计。在整个新村建设中，坚持拆旧建新、不占耕地、群众自愿、量力而行的原则，按照统一规划、统一拆除、统一配置、分期分户方式进行新村建设。在宅基地安排上，实行统收统配、调剂余缺的政策，即：村里按60元/平方米统一收购群众多余旧宅基地，以120元/平方米调剂给其他群众，结余资金用于新村基础设施投入，有效盘活了旧宅基地，使整个新村建设做到资金基本平衡。在建设上，严格按照规划设计进行建设，对个别村民未按规划设计建设的，给予拆除重建，确保了新村建设的顺利进行。（3）完善管理机制，保持村容整洁。该村建立卫生长效管理机制，每人每月交1元，每天各户垃圾由村派人收装到村垃圾场，然后由村里统一运到镇垃圾中转场，确保村容整洁。

长汀和谐小区建设模式――政府补助、灾民自筹、银行按揭相结合建成全省最大的灾民集中安置区。2006年5、6月间，长汀县遭受连续暴雨洪灾的袭击，全县有1200户受灾户因房屋倒塌需重建。长汀县经过多方论证，按照节约集约利用土地的原则，结合该县工业化城镇化建设和促进农村劳动力向二、三产业转移的需要，在充分尊重群众意愿的基础上，创造性地提出在工贸新城兴建19幢规划好、标准高、环境美、功能全的全省最大的灾民集中安置区，安置对象主要是全县17个乡镇597户全倒无房户和需重建的危房户3182位灾民。2006年底和谐小区竣工。主要特色经验：（1）部门挂钩，通力协作。县国土、城建、电力、交通、电信、广电等部门通力协作，投资3600万元，不到半年建成19幢628套40至100平方米不等户型解困房，整个小区水、电、路、电信、电视等基础设施配套，功能齐全。（2）政府补助，政策优惠。灾民自愿报名认购，每户最少享受40平方米优惠面积，每平方米售价600元，超标部分每平方米800元。并采取政府补助、灾民自筹和银行按揭三管齐下的办法，三方面资金分别占二成、三成和五成左右。（3）做好后续工作，解决灾民后顾之忧。2007年9月成立和谐小区社区居委会、党支部。入住和谐小区的灾民子女，均按农村“两免一补”待遇全部就近入学，免收寄读费。劳动部门在小区内设固定的免费技能培训点，受训人员大多在当地就业。

新罗区白沙岩下新村建设模式――退宅还耕，整村搬离地质灾害危险点，统一规划建设农民公寓。岩下村现有120户512人，村民原来居住的是祖辈留下的上百幢土方楼，由于楼里布局的局限和代代父子、兄弟的分家，原有的祖遗老宅人畜混居、卫生环境状况极差。加上2006年7月起，由于受周边煤矿采掘的影响，部分村民的房屋出现开裂、村道变形，甚至粮田下陷，整个村庄成为地质灾害危险点，专家建议全村整体搬迁。龙岩市国土资源局新罗土地分局会同新罗区、白沙镇政府和岩下村两委决定将距离白沙镇集镇周边不远的一块山坡地，作为该村地质灾害危险点搬迁村民的集中安置点，集中建设144套农民公寓，每户套房内面积100平方米，杂物间25平方米。去年12月完成征地及三通一平，今年2月完成基础砌筑，目前已建五层，10月底主体工程完工后交付村民内部装修。由政府统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一外墙装修，建设公寓式新村，有效节约了用地。每户向村里缴纳3.7万元的集资款，余下的2.8万元由村里筹措。对于村民搬迁到农民公寓后的原有宅基地，村里和搬迁户签定退宅还耕协议，凡已列入危房的，由村民自行拆除并将原宅基地复垦为耕地，属近年来建设的住房，由村里作价收回，统一安排给各家各户放置农具。农民公寓靠近集镇，通过集中安置后，一部分村民运用自身技能从事第三产业，使农村剩余劳动力得到了转移，而另一部分村民则通过退宅还耕，实现土地连片耕作，规模经营。

漳平市和平镇东坑村建设模式――以“六化”为目标，突出空心房整治治为重点的村庄整理，着力优化人居环境。以规划为龙头实现村居布局优化，聘请龙岩市村镇站按“八图一书”因地制宜编制庄规划图，按程序通过并向村民广泛宣传，共同执行并接受村民监督。空心房整治和退宅还耕列入2008年新农村建设重点工作来抓。根据东坑村庄实际，制定并经村民代表大会讨论通过《东坑村庄整理实施方案》，全村需拆除67处19300平方米空心房、闭杂房，第一期拆除南区及公路两侧31处5950平方米，现已拆除27处5000平方米，已拆除的空心房中按规划可建房的有700平方米，按建房审批政策，简化手续优先予以报批。用于垦复耕地的3000平方米，增加耕地8亩，绿化用地1300平方米。第二期需拆除空房13350平方米，集中连片可退宅还耕2处约20亩，龙岩市国土局已派人测量，旧宅户积极响应，计划年底前完成退宅还耕工作，春天既可种上农作物，既增加了耕地，又美化了村庄。与此同时，该村以补助水泥方式，实施户户通水泥路6.7公里，农户道路硬化率100%。四是净化。开展清洁家园行动，新建垃圾池9个，新砌排污沟12条4.2公里，清理河道4.5公里，实施“一池三改”77户，农户使用沼气、液化气等清洁能源。搬迁拆除猪圈6座950平方米，实现村庄内家禽圈养。主干道种植凤凰木200棵，房前屋后种植甜竹2000株，种植绿化草皮1200平方米。

6、亮化。村庄内次干道和安装路灯50盏，电费由房主包干使用管理。

武平县东留乡新联村紫斜岗建设模式――回收旧宅基地，实现土地节约集约利用。该村提出 “倡文明风、树新风貌、种万元田、住舒心房、走平坦路、上卫生厕、喝干净水、自然和谐、森林农家”的新村建设目标，因地制宜，积极挖潜，决定在紫斜岗规划建设新村。新村规划总面积58634平方米，建筑占地7938平方米，规划户数51户，总计拆除旧宅基地4720平方米，建设新房23户，正在建设的有5户，待建的有3户，每户占地约90平方米。建设占地约4000平方米人民公园一处，昔日仅1米宽的羊肠小道已被4米宽的水泥路所取代。农民住宅小区已初具规模，在全县起到良好地示范带动作用。该村通过召开群众动员会、座谈会、发放宣传提纲等形式，广泛宣传党和政府的新农村建设和节约集约用地的政策，同时出台优惠政策，即对旧宅基地按30/平方米回收，而地皮则按80元/平方米安排给农户建房。让农民真正意识到新农村建设是自己的事业，节约集约，合理用地是新农村建设的基础，激发群众“想建”、“能建”、“拆建”、“改建”热情。

房屋拆迁产权置投方式

同等面积置换的置换房不需补差价。举例：选择产权调换的拆迁主体房，不区分层数和建房时间，按结构分别进行产权调换，具体调换方法为：框架结构按1：1.1；砖混结构按1：1.05；砖木结构按1：1.02；土木结构按1比1。按同样面积置换后（不论置换房是在第几层，都不会有楼层差价），不再需要补差价。比如：我有100平方米的主体砖混房屋，拆迁后我按规定置换了105平方米的新房，那么这105平方米新房我不用补一分钱。但是新房比我的老房子更大的话，那就要补差价。