公民参与地方社会管理的法治途径(仝尧)(市发改委征文三等奖)_法治社会征文
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公民参与地方社会管理的法治途径
[摘要]：我国宪法、法律、地方性法规及我国加入的国际公约，都对公民权利的行使有了法律保障。随着公民意识的觉醒，公民素质的提高，公民行使公民权利的欲望日益增强。作为政府要提供给公民适当的合法的途径帮助公民表情达意，真正当家作主，真正参与地方治理，彻底改变过去社会管理由管理者唱“独角戏”的局面。同时将政府办的实事好事都能做到让群众满意，民生幸福指数不断提高。现实中公民参与地方治理是个关键性或者说现在情景下缺失的关键性问题。本文从此点出发进行一些理论性的探讨。
关键词：公民参与
地方社会管理
合法途径
一、公民参与地方社会管理的法理分析
1、法理追溯：
城邦国家时期，由于地域疆界不像现代国家如此辽阔，城邦国家大都采取直接选举的方式进行民主管理。那时的思想家如亚里士多德认为“公民的基本使命是参与国家并管理国家”。①近代以来，由于疆域的扩大，多民族国家的形成，直接选举的成本过高或者无法实现，政府转而采取代议制（间接选举）的方式来管理国家事务。二战之后，西方思想对战争的反思。公民不能再以自然人的状态沉迷于社会领域，要积极参与政治管理，这种管理不能指停留举手投票的形式上。美国社会学家戴伊曾说:“正确的决策来自众人的智慧”。公平有效的社会管理离不开科学的决策,公众参与能够大大提升社会管理决策的科学化水平。
2、中国现实实践的演进：
对于政府该做什么，公民该干什么，中国政府一直再不断探索，理念不断进步：①上世纪六、七十年代，当时党和国家的最高领导人认为政府的主要职能是领导人民 1 搞阶级斗争，人民以高度政治人的面貌出现，淋漓尽致的发挥其政治功能。②到了80年代改革开放以后，党和国家第二代领导人认为政府的职能就是领导人民搞经济建设，“发展硬道理”，提高GDP是重要任务。在此号召下，全国公民一心一意搞经济，全心全意谋发展。③上世纪末本世纪初，党和国家领导人又认识到政府的主要任务是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。于是有了今天我们需要讨论的命题“公民参与社会管理”。
2011年的全国两会上,“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入政府工作报告。2011年5月30日,中共中央政治局召开会议,研究加强和创新社会管理问题。7月份刚刚出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》则是我国第一份关于创新社会管理的正式文件。十七大报告提出：要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。从一系列的文件出台到现在公众参与实践来看，公民参与社会管理与政府给予机会的不均等成为焦点，当前给予公民参与的合法途径是正待解决的问题。
二、公民参与地方社会管理的里程碑事件
社会管理创新要有新的价值，就是要将传统政府的“他治”和社会组织的“自治”，再加上政府、社会组织和公民三者的“共治”，三江并流才有可能实现社会管理真正意义上的创新。在公民参与社会管理的历程中有许多重大事件，选取三件比较有分量的事件供讨论。
（一）厦门PX项目危机事件
PX，又称对二甲苯，化工原料，属危险化学品和高致癌物，海沧PX项目刚刚动工，就遭到了中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬等人的反对。今年“两会”期间，赵玉芬等105名全国政协委员联名提交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，对 2 PX项目的选址与安全隐患表示了质疑，这使PX项目进入了公众视野。2007年5月底，一条关于PX项目危害的短信迅速在厦门市民手机上传播，造成厦门市民对PX项目的种种安全和环保危害的揣测。此前，在厦门著名的网络社区小鱼社区、厦门大学公开BBS上，关于PX项目的帖子，吸引了数以万计的点击率。厦门网民的邮件、MSN、QQ等也收到了与反PX相关的信息。6月1日，厦门万余市民举行了“保卫厦门、还我蓝天”的游行，以此表达自己抵制PX项目的意愿。最终此项目在2007年12月停建。
在这一事件中，行政机关面临公众对PX项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在PX项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。PX项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。
厦门PX项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门PX项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行 3 政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损，甚至是增强。
（二）上海磁悬浮事件
2006年，沪杭两大城市的磁悬浮项目在一片争议声中被暂时搁置后，2007年1月，它的线路规划，以机场联络线的新面孔，向闵行、浦东居民公示。沿线小区居民在看到这个公示之后，开始了连续的上访。同年5月，沿线居民被告知，这个项目暂时停建。2007年7月，上海市政府新闻发言人焦扬在例行新闻发布会上表示，磁悬浮项目正在进行前期的优化、细化工作。当年12月29日，上海市规划局网站上不动声色地挂出了龙阳路延伸线的优化选线方案。这个优化方案显示:原有的34公里线路被缩减到31公里，同时在人口密集的市区，线路走向略有调整，部分管道从明铺改为暗埋。但在协调会上，有关专家曾透露，磁悬浮轨道距小区建筑最近的距离不过30米。虽然这个距离略远于上海市环保部门确定的安全距离22.5米，但业主们仍然怀疑，自己将会生活在一个不安全的电磁辐射环境里。
上海磁悬浮项目就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好,不得不说是公民自己的事没让公民自己参与其中。这尤其表现在决策的公示方式上：决策只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注，在信息披露上就没有做好工作。然而，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策者不得不正视。在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”阶段，实质性的对话和沟通才真正出现。也是公民在磁悬浮事件中真正参与地方管理的开始，这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门PX项目危机事件中所采用的公民参与模式的扩展运用。尽管行政机关的最终决定尚无法得知，然而有理由期望，在公众参与之后，行政机关在决策时能够更多地提供公民参与地方社会管理的途径，更多地吸取公民的意见。
（三）《湖南省行政程序规定》之实施事件
在以上事件中，公众参与的出现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而，将希望寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。2008年10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范 5 围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国行政程序法出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的作用。
类似的公民参与地方治理的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。
三、公民参与地方社会管理的合法途径
从以上公民参与社会管理的事件来看，任何阻滞公民参与和民意表达的做法都是愚迷无知的，只会将好事变坏，甚至造成民意井喷现象。正确的做法是疏导民意，提升民意在决策中的地位，给予公民参与社会管理权以合理合法的地位，以国家法律的形式保障，规章制度的形式引导表达，建立和谐的顺畅的公民参与机制。
（一）构建透明畅达的信息披露机制
当前的信息披露机制存在着披露范围局限，渠道不够多元、畅通和正规，相对人获取信息不对称、效率低下等一系列问题。针对这些问题，在地方治理过程中的民众参与要重点解决。
1、加大信息披露机制的覆盖面。一直以来政府信息的披露局限于政府怎么用纳税人的钱或者说有没有不良开支，其实目的在于防范腐败。随着，公民参与社会管理范围的扩大，民众现在关注的热点有食品安全与否，药品的销售环节增价多少，物价有没有上涨，公共事件的最新处理进展等等。所有有关社会治理方方面面的问题，公民都不在是局外人，而且都想了解最新最真实的事件进展或者是处理意见。
2、信息披露法律化。信息披露一直让公民感觉是“犹抱琵琶半遮面”，只有将其提高到国家法律的高度，彻底以法律来正名，给予合法地位，才能让信息披露机制阳光运转。美国在实现食品安全信息透明、公开的目标中，有3 部法律至关重要，一是行 6 政程序法（APA），二是联邦咨询委员会法（FACA），三是信息公开法（FOIA）。行政程序法规定了行政当局制定、修改、废除行政法规所必须遵守的程序和利益集团要求公布、修订、行政法规所应遵守的程序，该法使厂家、消费者和其他相关单位和个人都可以参与相应食品安全行政法规的制定过程。联邦咨询委员会法规定，如果行政部门制定行政法规需要依赖咨询机构，则要求这些咨询机构必须尽力避免利益的冲突，保持平衡，并保证公众能有对他们进行评论的机会。信息公开法为公众提供了获得联邦机构信息的权利，规定任何居住在美国的人都有权获得政府有关公众健康保护的信息和记录，仅排除一些少数限定情况。②这个经验告诉我们，将信息披露提高到法律高度，特别是在行政法中赋予可操作性是至关重要的。
（二）构建民意上达的输送机制
1、改变民意上达的观念态度。30多年改革开放的实践中，中国政府一直强调稳定压倒一切。所以不论是政府还是民众对一些反面的意见，一直都持怀疑甚至是反感态度。虽然并不是所有反面意见都是有价值的，但也不乏一些建设性的意见。而且不论意见是什么，只要不是反动言论，作为公民都有这个正当权利。政府要转变观念，不要将政府信箱空空，无人上访作为政绩的标志，而要和民众一起互动，形成民众满意，政府乐意的民意反映机制。
2、充分发挥人大代表的民意上达作用。
中国《宪法》中，明确规定了我国政体是人民代表大会制度，人大代表代表公民表达意见。本文厦门PX项目危机事件最早也是由人大代表进行反映的。为充分发挥人大代表表情达意的作用，重点做好两点：一是会社会形成支持代表发挥作用的良好氛围。要认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度，特别是要增强行政、公检法机关工作人员的民主法制意识，对侵害代表权益的行为和人员要依法严惩。二是加强 7 对代表的培训，提升代表的工作能力。人大常委会要有计划、有组织地抓好代表的学习培训，并不断完善培训制度，拓宽培训内容，改进培训方式，增强培训效果，尽可能做到在一个任期内使大多数代表都有机会参加两次比较全面、系统的培训。
（三）构建落实民意的反馈机制
1、建立反应事件的进展反馈机制。
社会管理过程中，特别是重大的社会事件，公民现在会持续关注很久，比如这次的动车事件。有关动车的持续报道都成为公民的谈资，动车处理意见成为公众议论的焦点。在处理事件存继期间，相关人有很多次过激的言论或者行为，一时间散布的到处都是。如果有一个政府主导的事件进展反馈机制，定时定点接收来自各方的意见，定期给予回应，即使有些问题或者过分要求不能满足，但是至少给予公民一个可以参与事件处理的机会。给予机会与最终落实是两码事，但是机会的平等是当下公民最关注的问题。
2、建立最终落实结果的改进机制。
公民参与社会管理的过程中，最关注的莫过于自己的合理化意见有没有付诸落实，变为现实，这也是鼓励公民继续参与社会管理的最佳动力。再以美国食品安全信息反馈的例子来看，在对信息的反馈调查上，以问卷调查的方式，获取公众对披露信息的意见、反应，通过综合评价，以评价报道的方式予以公布。公民总在第一时间了解事件处理结果。这可能得益于美国有一些权威的中立的调查机构，有些作为政府信息的重要来源之一，辅助政府做一些公民关注的民生调查。中国在当前大力发展社会组织的今天，可以考虑扶植一些这样的调查机构，帮助政府收集信息，反馈信息，增强公信力，说服力。
（四）构建真实有效的评估机制
1、社会力量介入确保评估真实。
我国在地方社会管理过程中，评价机制局限于上级主管机关评价，本机关自评，相关机关互评等较为主观的方式。评估成了表扬大会，鲜有民主的公众参与的评价机制。虽然徐州也有百万公民评议机关的活动，但是没有上升到正规化、常规化的高度。其实，政府工作的落脚点还是在于群众的满意度，社会力量的介入是个好的方式。一是促进地方政府在社会管理中找到重点，找到着力点，将主观上对上级负责的态度转变为一定要让群众满意的工作价值取向；二是提升公民的地区主人翁意识，增强公众意识和社会责任感，形成公民与地方政府之间的良性互动机制，共创和谐社会。
2、纳入考核机制确保评估有效。
从《湖南省行政程序规定》之实施事件来看，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。这与中央决策引导有很大关系：自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。这样的考核机制的转变不自觉的时时提点地方政府，公民的参与也是其工作的一部分或者说相当重要的一部分，有利于形成公民利益表达、利益选择、利益保障机制，有利于促进权力在阳光下运行，决策的实施易于得到广大群众拥护，推行的阻力减少，政令畅通，人民满意。参考文献：
①亚里士多德《政治学》1990年版商务印刷社 ②《美国政府食品安全信息披露机制与经验启示》 作者：华中农业大学经贸学院
李红 何坪华 刘华楠
作者简介：仝尧 中共徐州市委党校 法政教研室 讲师 研究方向：法学基础理论
联系方式：*** tongtong11.11@163.com 10
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