行政法与二孩政策_第二讲行政与行政法

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从行政法角度浅谈计划生育政策

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，其第二十五条规定：国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。且宪法第四十九条同时规定：夫妻双方有实行计划生育的义务。计划生育政策以根本大法的形式确立下来。随后，我国行政机关依照宪法规定开展实施计划生育工作。1991年，国务院做出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。

2002年9月1日《中华人民共和国人口与计划生育法》正式实施，其第五条规定：国务院领导全国的人口与计划生育工作。地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。对该工作行政主体作明确规定。

自1980年9月党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》以来，计划生育作为一项基本国策通过立法形式确定下来，且其相关法律不断完善。政府作为行政机关，在计生政策贯彻执行中发挥重要且直接作用。自91年起国务院及地方政府陆续颁布相关决定及计生条例。2013年，隶属于国务院的国家卫生和计划生育委员会正式挂牌。

政府作为行政主体，在贯彻执行计生政策过程中，与行政相对人主要产生行政管理关系。地方政府依据地方人大所制定《人口与计划生育》履行其社会职能。政府采取多种行政方式贯彻执行计生政策。行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序对为国家和社会作重大贡献的单位和个人给予物质和精神的具体的行政行为。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定：自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。《独生子女父母光荣证》是享受国家相应的独生子女奖励政策的一个重要凭据，也是行政奖励在计生事业的一项具体表现。同时，政府对违反计划生育政策的超生政策也有相应规定。据《人口与计划生育法》四十一条，不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。2014年，无锡市滨湖区计生局向张艺谋、陈婷夫妇发送《社会抚养费征收决定书》，依法对其征收计划外生育费及社会抚养费748万余元。这是近年来政府部门处理超生问题的重要事件之一，也引发了一定规模的社会争论。

除此之外，政府也采取行政奖励和行政指导的方式积极落实计划生育政策。以北京市为例，2003年7月北京市第十二届人大常委会第五次会议通过《北京人口与计划生育条例》，《条例》第四章明确规定奖励与社会保障。同时，《条例》第二章人口规划与管理第十二条也要求民政部门应当配合计划生育行政部门在婚姻登记工作中做好宣传教育工作，要求卫生行政部门应当会同计划生育部门做好计划生育技术服务指导等工作。

由于我国计划生育工作主要依靠政策和地方条例调整，法制建设相对不完善，部分地区计划生育工作过多依靠地方政府的行政强制手段现象存在。2012年6月，陕西省安康市镇坪县人口和计划生育局非法拘禁已怀孕7个月的孕妇冯建梅，并在未通知家人的情况下将其杜仲胎儿强制引产。二胎以上生育指标审批是人口和计划生育局行政审批服务事项之一，但因冯建梅不符再生育条件未获得二孩生育指标，加之镇坪县人口和计划生育局处理方式僵硬，最终酿成悲剧。行政审批是行政机关（有行政审批的其他组织）根据自然人，法人或其他组织提出的申请，经过依法审查，采取发放证照的方式，准予其从事待定活动，认可以资格性质，确认特定民事关系或特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批是为实现行政管理目的服务，是一项权力，更是一种职责和义务，但同时行政审批也具有一定的自由裁量权。镇坪县人口和计划生育局出于行政管理的目的为完成考核指标而进行强制引产，违反严禁大月份引产的计划生育的纪律，也漠视了生命权。该恶性事件的发生引发了对部分地方政府僵硬行政执法甚至对人民利益造成不必要的损害的现象的思考，另一方面也对政府加快行政审批制度改革以适应法制社会发展提出新的要求。目前，在行政审批制度改革的社会形势下，二胎以上生育指标审批办理程序更加简化。2012年底，国家人口计生委下发通知，要求进一步简化办理《计划生育服务证》程序。未来行政审批会向更便民，更利民的方向发展。

计划生育政策这一基本国策自制定以来，对中国人口，经济，以及社会发展产生重大影响。该政策在执行层面上确有不足之处，如冯建梅强行被引产事件的发生显示出部分地方政府行政执法过于简单粗暴。并且从后续影响角度看，其直接导致了失独这一社会现象的发生，计生政策对许多独生子女伤亡家庭尤其是父母双方因年龄问题不可再生育的家庭造成不可逆转的精神伤害和经济困难问题，并形成了新的社会弱势群体。但从社会宏观经济和人口发展问题来看，其有效控制人口过快生长，缓解人口对资源的压力，促进当代国民经济发展。

伴随人口老龄化问题加剧，出生率降低等问题，近年来生育政策开始有所调整。2011年全面实施双独二孩政策，2013年中国实施单独二孩政策，2015年中共第十八届中央委员会议第五次全体会议公报指出：坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策。在行政审批制度改革的社会形势下，二胎以上生育指标审批办理程序更加简化。2012年底，国家人口计生委下发通知，要求进一步简化办理《计划生育服务证》程序。12月2日，国务院常务会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）．》，并决定将草案提请全国人大常委会审议，这意味着“全面二孩”新政或最快于年底前启动实施。

行政法作为现代法律体系中三大基本法律部门之一，并基于我国仍处于社会主义初级阶段的国情，在我国当今法律体系中具有极其重要的地位。行政法的调整对象是行政关系，而管理与服务是行政关系中最主要和最基础的一种关系，所以行政法在计划生育政策的制定，落实，调整等一系列流程中发挥主要作用。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也要求各级政府不断完善相应行政法规，增强行政执法能力，继续贯彻执行计划生育政策，构建人口结构合理，人口增长与社会，经济，资源，环境相协调的和谐社会。