包头市城市基础设施投融资对策研究_基础设施投融资模式
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摘要
城市基础设施是基础性产业，是一个城市生存和发展的物质基础，是工业化和城镇化的重要支撑。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。包头市是一个中西部地区的新兴城市。近年来，经济建设飞速发展、城市建设日新月异、社会事业全面进步。但城市基础设施相对于经济社会发展和人民群众要求还远不能满足。为了加快城市化进程，广泛吸引各级各类资本进入基础设施投资领域，解决大规模集中建设时期资金供需矛盾，降低基础设施建设和运营成本，减轻政府财政补贴负担，为广大市民提供更优质的公共产品和服务，这些都要求包头市城市基础设施投融资体制进行更加深入的改革。因此，包头市必须适应新形势，改革现有的投融资体制，建立起政府与市场两种机制互为补充的新型投融资体制，最大限度地满足城市建设投融资的需求。本文选择了包头市城市基础设施投融资体制改革作为研究主题，着重对包头市城市基础设施的现状、存在的问题及相应的改革措施进行探讨。论文的主要结构是：第一部分为全文的导论，介绍了本篇论文的研究背景、国内外相关领域的研究动态以及本篇论文使用的研究方法。第二部分是城市基础设施投融资概述。首先对基础设施的概念、特征．、地位进行界定，其次介绍了基础设施投融资体制的概念以及模式。第三部分主要介绍包头市城市基础设施投融资的发展及存在问 目录 导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8
一、研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”8
二、国内外相关研究动态_⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9
三、研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14 第一章城市基础设施投融资概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15 第一节城市基础设施的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．⋯⋯⋯一15
一、城市基础设施的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·15
二、城市基础设施的特征⋯⋯．．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯16
三、城市基础设施的地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯··17 第二节基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯17
一、投融资体制的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·17
二、投融资体制的模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一18
三、城市基础设施投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·19 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21
一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯-21
二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯“22
三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯·22 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23
一、政府为主体的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·23
二、城投公司为平台的投融资模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24 第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26
一、资金严重短缺与体制性浪费并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”26
二、投资主体单一与决策责任不明并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27
三、建设管理落后与运行管理粗放并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一27
四、经营主体模糊和法制建设滞后并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”28 6
五、债务风险较大与运营方式守旧并存⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28 第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·30
一、西方国家投融资体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”30
二、我国部分城市基础设施投融资体制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·32
三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴⋯．37 第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯38
一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯·38
二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯·40
三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径⋯⋯⋯⋯．40 结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．49 参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．50 致{射⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”53 中央民族大学研究生学位论文作者声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯·54 7
一、研究背景 导论
近年来，包头市经济发展取得了前所未有的成绩。2008年，地区生产总值突破1500亿元，达到1760亿元，是2000年228亿元的7．7倍，年均增长22％，财政收入突破200亿元，达到205亿元，是2000年27亿元的7．6倍，年均增长29％，固定资产投资突破1000亿元，达到1080亿元，是2000年54亿元的20倍，年均增长45％，被评为“2008年中国制造业名城’’、“中国城市信息化50强“、“2008年度最具影响力的品牌城市’’和“中国优秀创新型城市’’。①随着经济实力的大幅攀升，包头市在城市基础设施建设方面，也大刀阔斧地实施了一系列重大工程，城市化和基础设施水平得到了显著提高。但其与经济、人口的增长仍不能同步，甚至还远低于经济和人口的增长速度，这就不可避免地造成了城市基础设施不同程度地过度使用。包头市发展投资有限公司成立近十年来，共实施重大基础设施项目40个，融资规模超过90亿元，达到97亿元，为包头市城市建设和发展做出了突出贡献。但是，即便如此，仍不能有效解决包头市基础设施建设的资金需求。特别是2008年，为了进一步提高城市化和城镇化水平，促进以城带乡战略的全面落实，加快经济社会发展，包头市在全市范围内进行了大规模的行政区划调整，将农牧区大面积地调整到几个城区，增加城区的发展空间，形成全市合力加快推进城市化，这也势必呈几何数增长得大幅扩大基础设施建设资金的需求。因此，当前加快包头市基础设施建设投融资体系建设已成为城市扩容提质的根本途径。而要解决建设资金问题，从现实来看，投融资体系的建设与完善是必不可少和不可替代的。美国、日本、西欧等许多发达国家及我国的先进地区在这方面取得了成功经验，值得我们研究、学习和借鉴。而包头市基础设施投融资体系建设尚处于初级阶段，有很大的发展8城市基础设施投融资体系建设，促进城市化水平提高是摆在我们面前的一个重要课题。
二、国内外相关研究动态(一)国外研究动态
国内外学者对基础设施投融资的研究主要集中在投资主体、筹资渠道、融资模式等方面。20世纪70年代末以前，多数西方经济学家主张由国家和政府负责基础设施的投资和建设。亚当·斯密(Adam simith)在《国民财富的性质和原因的研究》中主张基础设施的建设和运营是国家的重要职能之一，认为“君主或国家的第三种义务就是建立并维护某些公共机关和公共工程设施”。凯恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就业、利息和货币通论》中，强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过举办公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程的投资作为宏观经济调控的手段。发展经济学家罗森斯坦一罗丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》强调基础设施的投资建设必须通过政府干预，认为“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给“。20世纪70年代末新公共管理范式的兴起，深刻改变了包括基础设施投资建设在内的经济活动中政府与市场的关系，市场的作用重新被人们所重视。特别是20世纪80年代末以来，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界银行专家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及其投资的研究，摆脱了基础设施投资只能由政府提供的传统认识，拓宽了基础设施投资研究领域。(二)国内研究动态
近年来，我国经济学界对基础设施投融资的研究主要集中在资金的“瓶颈”问题和体制方面。
1．对传统体制的批判。唐建新(2002)在《基础设施与经济发展》中认为，“国家干预理论“是高度集中和垂直一体化传统基础设施投融资体制的历史背景，而基础设施产品的自然垄断特性及其外部性，则是传统体制的理论基础。邓淑莲(2003)在《中国基础设施的公共政策》中指出，我国基础设施投资管理体制①王尊光．《城建基础设施投融资创新研究——以南京市为例》：[硕士学位论文]．南京：东南的弊端是忽视市场的作用，政府的税收政策和交叉补贴存在严重的市场缺陷。上海城市发展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，通过上海市城市基础设施投融资体制的专题分析，指出传统体制的失败源自对项目区分理论的忽视。姜伟新(2001)在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为，没有建立“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投资决策体制，是造成我国基础设施投资不足、长期形成资金“瓶颈“的重要原因。建设部课题组(2002)在《中国城市基础设施投融资体制改革研究报告》中指出，城市基础设施传统投融资体制的瘤疾在于政府越位和市场缺位，认为深化城市基础设施投融资体制改革己成必然。
2．关于投融资来源与结构的分析。国家计委宏观经济研究院课题组(2000)在《我国城市基础设施建设的融资问题》中指出，城市基础设施债务依赖型的融资模式使政府债务规模不断增大、商业银行的融资风险加重，不利于城市基础设施的健康发展。刘立峰(2001)在《国债政策可持续性及财政风险度量》中对利用国债进行城市基础设施建设的相关问题进行了研究，提出运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足，难以在短期内形成对经济增长的支持，同时在《城市基础设施建设中的融资问题》中指出，将城市基础设施的投资来源概括为财政税费收入、土地批租收益和债务收入三个方面：并指出政府承担的城市基础设施建设越来越依赖于债务收入，特别是依赖于银行债务融资的现实将不利于基础设施的健康发展。建设部课题组(2002)对我国城市基础设施投资中财政资金、银行贷款、专项税收的比例变化情况进行了量化分析，指出城市基础设施投资中专项税收下降导致了政府投资的不足，政府资金中可控资金比例的下降将不利于保持政府资金主导作用的发挥，认为社会资金的增长己成为必然发展趋势。杨军(2003)在《基础设施投资论》中认为，以税收和收费为主要来源的政府资金作为基础设施的建设投资的主体，将产生代际不公等社会问题，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》中指出，目前我国城市基础设施建设资金主要还是依靠政府动员财政性资源的模式来实现的，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额比重过大的现状不利于现代投融资体制的建立。3．关于投融资主体多元化和体制创新的研究。建设部课题组(2002)对城市
基础设施投融资主体多元化进行了深入的探讨，提出了城市基础设施融资的层次概念，认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的建设和资本市场融资方面，以发挥社会投资者的作用。杨军(2003)在《基础设施投资论》中指出，解决我国基础设施发展滞后和资金缺口问题，政府应转化投融资手段，利用市场机制动员民间资本和外资进入基础设施领域。潘伟荣(2002)在《我国股票市场制度性缺陷的社会“结构化”分析》一文中对基础设旌市政债券发行的政策问题及对策措施进行了分析。余池明(2003)在《民间资本如何参与城市基础设施建设》中就民间资本进入城市基础设施领域的特许经营、服务合同等途径进行了详细的分析。此外，国内学者还就城市基础设施的股票融资、地方政府债券、基础设施产业基金、PFI等融资方式进行了专题研究。@(三)理论成果
国内外关于城市基础设施投融资比较有影响的理论成果主要有三项，分别是公共物品生产理论、基础设施可销售性评估理论和基础设施项目分类理论。1．公共物品生产理论
①纯公共物品与私人物品经济学理论认为，一般物品可分为公共物品和私人物品。公共物品又可分为纯公共物品和准公共物品(俱乐部物品)。纯公共物品
是许多人都能消费的物品，比如国防、公共安全、公共交通及公共卫生等。这种物品虽然存在市场需求，但却没有市场供给，即市场机制在这里不起作用。此时，需要政府介入，通过强制征税支持纯公共物品的供给。相反，私人物品是专供私人消费的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽车等。纯公共物品具有以下特征：(1)消费的不可分割性。纯公共物品的效用是整体的，很难分割成可以交易的单位，所以纯公共物品的消费难以分割。(2)消费的非排他性。纯公共物品在消费过程中所产生的利益不能被某些人独占，一些人在消费的同时不能排斥其他人的消费，这就不可避免地存在“免费搭车“的问题。(3)消费的非竞争性。这种情形主要指：一是边际供给成本为零。在现有的供给水平上，新增加的消费者不需要增加供给成本。二是边际拥挤成本为零。新进入的消费者不影响原来消费者消费的数量和质量。私人物品不具备以上特征。②准公共物品。所有介于纯公共物品与私人物品之间、兼有二者一些特征的物品称为准公共物品。其中又有两种情况：一是可能发生拥挤的公共物品，比如①沈晓钟．《基础设施投融资体制改革的现状研究》：[硕士学位论文]．重庆：重庆大学，2007年，第2-4页．公共图书馆、博物馆和公路等。在消费者人数低于拥挤点时，该物品是非竞争性的；而消费者人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变为竞争性的。比如公共图书馆，当读者人数稀少时，图书馆提供的服务就是非竞争性的。二是价格排他性的公共物品。该类物品在消费上是非竞争性的，但在技术上和经济上可以是排他性的。比如收费桥梁、有线电视等。桥梁本来是非竞争性的，但变为收费桥梁后就意味着不愿意缴费的消费者不能享受这种服务。
③地方公共物品。公共物品按受益范围不同可分为全国性公共物品和地方性公共物品。虽然部分地方公共物品具有外部性，其受益范围不仅限于本地区，但地方公共物品的成本和收益基本上在一个区域之内，它的供给应着眼于满足本地居民的需求，其成本也应由本地居民承担。地方公共物品的生产是按照“谁受益谁负担”的原则进行的。考虑到“市场失灵“的存在，地方的纯公共物品应当由地方政府提供，提供的方式依受益范围的大小而定。相应地，地方的私人物品应当由市场提供。对于地方的准公共物品，更接近纯公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市场提供。具体来说，更接近私人物品的地方准公共物品应当由地方政府资助私人企业提供。
④公共物品生产理论的指导意义。公共物品生产理论的重要作用在于，它为我们提供了城市基础设施服务生产的思路。市场机制的作用区域分为两部分：一是有效作用区域，在该区域市场可以提供私人物品；二是无效作用区域，在该区域由政府提供公共物品。城市基础设施所提供的服务大多属地方公共物品，部分属地方私人物品。属地方纯公共物品的，则由地方政府提供；属地方私人物品的，则由市场提供属地方准公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市场提供。2．基础设施可销售性评估理论
从总体上看，城市基础设施具有垄断性，但是在不同部门间、部门内部和各种技术类型之间的城市基础设施的经济特征大不相同。一般来说，所提供服务的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。对于不同的基础设施所提供的服务，私人参与的程度和方式也不相同，所以西方国家对不同类型的城市基础设施采取了不同的投融资方式。(DChristine Keides的可销售性评估理论。1993年，经济学家ChristineKeides对不同基础设施的可销售性进行了研究，提出了一套完整的指标体系。12在这套体系中，他选取了6个指标对基础设施的可销售性进行衡量。其中，竞争性和排他性是反映基础设施提供服务自然属性的指标，沉没成本、规模经济和协调性是反映基础设旌所提供服务生产经济属性的指标，外部性是反映基础设施所提供服务社会属性的指标。每个指标给出高、中、低的定性判断(外部性除外)，这样就可以对基础设施的可销售性形成一个大体的判断。不难发现，虽然各种基础设施表现出不同程度的公共物品沉没成本和规模经济特征，但其运营则不产生很高的沉淀成本，因而是可进入的。②世界银行专家的可销售性评估理论。遵循同样的思路，世界银行在1994年也对基础设施的可销售性进行了评估。世界银行的专家采用了不同的指标体系，其选取的指标包括竞争的潜力、货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共服务义务及环境的外部因素，但却得出了相类似的结论，基础设施的市场化远比人们通常认为的广泛。比如，城市客运服务和固体废弃物的收集，一旦脱离了其他相关活动，就可以由市场提供。城市自来水供应和电力输送等活动，虽然具有一定的自然垄断性，但可以遵从商业化原则和成本回收原则，由私人企业提供。凡是可销售性指数在1．8以上的领域，7都可以采用市场化的方式运作。城市垃圾收集市场化程度最高为2．8，污水分散处理为2．4，污水集中处理为2．O，公共汽车为二人除城市道路为1．2外，绝大多数基础设施都在1．8以上，都可以用市场化的方式提供。3．基础设施可销售性评估理论的指导意义
基础设施可销售性评估理论的重要作用在于，根据可销售性可以确定政府和私人企业在基础设施服务生产方面的职责。城市基础设施服务既不可能由政府完全包揽，也不能简单地推向市场。由于“市场失灵’’和社会目标的存在，政府的干预和监管是必不可少的。在保证效率和公平的目标下，政府应采用成本尽可能小的干预措施。为此，政府应进行多种政策选择。(1)对于自然垄断程度和沉淀成本都很高的城市基础设施，需要政府制定发展规划，也需要政府通过公共投融资建设和拥有。同时，也可以在政府监管下由私人企业通过私人投融资建设和拥有。(2)对于服务具有可竞争性的城市基础设施，并非必须由公共部门经营，可以通过竞争性招标委托给适当的经营者经营。政府的职责是签订特许经营合同，监督经营者的业绩，保证企业公平竞争。(3)对于不存在高额沉淀成本的服务，比如公路货运，政府的主要职责是保证公平竞争。(4)对于基础设施的环境影响等外部效应，可以通过控制性详细规划、技术标准等规制(regulatio)和财政转移支付等手段加以干预。(5)对于分配目标可以通过规制(比如普遍服务要求)、投资规划、政府为具有社会重要性的服务提供投融资来实现。(6)对于存在明显协调性要求的城市基础设施，政府应该对其投融资和经营标准进行规制。国
三、研究方法(一)文献研究法‘
本文大量查阅有关城市基础设施建设方面的资料，对包头市基础设施投融资进行分析和评价。(二)实例分析法
本文以国内外其他城市为实例，研究借鉴城市基础设施投融资改革的经验，为包头市城市基础设施投融资改革提供参考。
①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年14 第一章城市基础设施投融资概述 第一节城市基础设施的内涵
一、城市基础设施的界定
从各国城市的发展状况来看，虽然性质和规模有所不同，但城市基础设施的构成大体相同，二般来讲主要包括六大系统：(一)城市能源系统
主要包括城市电力生产和供应系统，人工煤气的生产、天然气、石油液化气的供应系统，集中供热的热源生产和热力输送系统。城市能源系统在城市中的作用市管理和组织能源流循环。现代化城市能源系统具有安全、经济、舒适等特点。(--)城市水资源和供水排水系统
主要包括水资源的开发、利用和管理系统，自来水的生产与供应系统，污水、废水和雨水的接纳、输送净化及排放系统，中水供应系统等。其功能是组织水流及废水流循环。(三)城市道路交通系统
城市道路交通系统由城市道路系统、交通管制系统和客货运输系统组成。城市道路系统包括各级城市道路、桥梁、隧道、停车场、道路照明等交通工程设施，以及城市的对外交通运输集散和衔接设施，如航空港、火车站、长途客车站、港口、码头等；交通管制系统包括交通信号等、各种交通标志设施等；客货运输系统包括公共电、汽车站线、出租车、地铁、轻轨、缆车等轨道交通站线、轮渡港站等各种客运设施，以及各种形式的城市货物运输。(四)城市邮电通信系统
城市邮电通信系统有城市邮政系统和城市电信系统组成，包括邮电局、所和邮政信箱等邮政服务设施，电信局、所及电话、电报、传真、移动通讯和网络等服务设施。(五)城市生态环境系统
包括城市园林系统，如公园、动物园、植物园等；城市绿地系统，如草坪、林带、行道树、公共绿地、防护绿地、苗圃等；城市环卫系统，如垃圾粪便的收集、清运、处理设施，公共场所和公共厕所的保洁，以及其它市容和环境卫生设施。(六)城市防灾系统
包括城市抗震、防震设施、城市防洪、排涝等防汛设施，城市消防设施，以及城市人防设施等。① ·
二、城市基础设施的特征
城市基础设施作为城市赖以生存发展的基础条件，作为一项系统工程，一般具有以下四大特征。
(一)基础性。城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件，也是其他生产部门和再生产时所必须的投入品；其产品与服务的性能与价格会涉及其他部门的价格与营运。
(二)共享性。城市基础设所提供的产品和服务带有公共产品或准公共产品的性质，与其他产品不同，一般不是为特定的对象服务，而是为许多企业与个人服务与享用。它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能独占，进行排他性的消费，具有较明显的共享性，而共享性程度将随着项目性质不同而有所差异。(三)巨额性。城市基础设施，其资本规模和工程投资往往是巨大的，投资资本积淀性强，且投资回报率较低、周期长、资本流动性差，并具有不可分的特点。
(四)区域性。基础设施一但建成不再发生位移，其受益区域一般存在明显界限(相对于跨地区大型能源、交通项目而言)。因此城市基础设施的建设和管 ①城市基础设施投融资体制改革课题组．‘中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第6页．16理一般均划入地方政府的职责范围。①
三、城市基础设施的地位
城市基础设施在城市经济发展中地位及作用是极其重要的，它既是经济发展的基础，也是城市综合实力和风貌的体现，是城市发展水平文明程度的重要标志，是城市经济和社会协调发展的物质条件。(一)城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件城市基础设施是城市形成的重要条件，是城市的构成骨架，是基本的物质支持，是城市存在和发展的必要前提。城市赖以生存和发展，维持城市居民生活，就必须有足够的水源补给；必须有便利的交通；必须有整套行之有效的基础设施保障系统。
(二)城市基础设施是城市经济正常运转的前提条件，城市基础设施建设服从于、服务于经济建设，促进经济的发展，同时它作为经济建设的重要方面，产生直接的经济效益。它不但可以提高城市的承载能力和经济运行能力，而且可以直接增加内需，拉动经济增长。(三)城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因素基础设施现代化是城市现代化的重要内容和决定性条件之一。城市居民生活质量的高低取决于经济的发展、收入的提高，但城市基础设施的完善与否同样对居民生活质量具有极其重要的影响。它既使居民在生活上得到实惠且直接感受，也使城市经济的持续发展获得推动力，其影响是潜在而深远的，作用不容忽视。第二节基础设施投融资体制
一、投融资体制的概念
投融资制作为经济体制中的一个有机组成部分，它是指社会组织、领导和管。肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第2页．@肖云．《城市基础设施投资与管理》．复旦大学出版社，2004年3月．第3页．17理投融资活动所采取的基本制度和主要方式。任何投融资体制的目的，都是为了提高投融资活动的效率，而要在实际中做到这一点，就必须在投融资活动中，建立起一套符合其内在要求的组织、制度和具体的管理方式，这些内容的总和就称为投融资体制。①投融资体制的主要内容，包括投资主体如何确定，投资资金的筹措方式如何选择，投资运营方式如何选择，投资利益关系如何处理，以及投资调控方式如何采用等问题。投融资活动，首先是谁投资、谁决策的问题。投资主体的确定是投资体制的首要问题。投资主体是筹集与运用投资资金的责、权、利紧密结合的统一体。投资主体是投融资体制的核心要素，它表明投融资体制的真正属性。j确定了投资主体，还需选择合理的资金筹措方法。具有足够的资金才能保证投资活动良好的进行，所以说在投资活动中，资金的筹集是不可或缺的关键步骤。资金的筹集包括资金的来源，各种资金的比例关系等。如何进行制度选择，以经济、有效的方式，筹集到投资活动正常进行所需要的资金是投融资体制的一个重要方面。
投资主体筹集到资金后，要选择运用投资资金的合理方式和方法，它是由投资主体的层次与结构决定的。投资主体单一，投资决策权集中于国家，投资方式和方法也必然是单一的，投资采用拨款方式；投资主体多元化、决策多层次化，投资资金的运作方式也会多样化。投资的实施，涉及诸多部门、单位和经济实体，不仅有投资项目建设单位、投资公司、勘察设计单位和施工单位，还有咨询机构、银行、物资供应单位等。它们之间经济关系的正确处理，对于投资资金的正确运用和投资效益的提高具有重大意义。留
二、投融资体制的模式
投融资体制各因素的不同内容及其组合，形成多种不同的投融资体制。例如不同国情的国家之间或一国在经济发展水平不同时期的投资体制就是不完全相①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第432页．@鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页．18同的。基本有以下三种投融资体制模式：集中计划投融资体制。主要特征是所有制的单一性；投资决策权集中在政府手中；以完成计划为动力机制；投资调节以计划或行政命令形式进行：信息垂直传递。． ． 自发性市场经济投融资体制。主要特征是所有制的多样性；投资主体多元化；投资决策权由企业支配；信息传递以横向水平形式进行：以市场规范与法律为奖惩措施等。混合投融资体制。主要特征是以市场经济为基础，政府投资与企业投资范围根据市场经济的要求相对独立；政府和企业之间的投资决策权分配相对均衡；政府投资调节以计划为主，企业投资调节以市场为主，但政府对市场机制有相对较大的调节能力；信息传递是水平与垂直相结合；组织结构也是水平与垂直方式相重叠等等。①在以上投融资体制不同模式中，实践表明，混合投融资体制更适合现在中国经济发展状况。‘
三、城市基础设施投融资体制 城市基础设施投融资体制是一国或地区组织、领导和管理城市基础设施投融资活动的基本制度和主要方式，由投资主体、投融资方式和政府用以扶持、引导、限制和管理的投融资调控体系三项要素组成。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。城市基础设施作为国民经济发展中的一个特殊行业，是其他一切生产部门从事生产经营活动和人民生活的基础性条件，具有适度的超前性。基础设施投资规模较大，建设周期较长，社会效益显著，并需要社会各方面协调行动，需要政府适度的干涉，并在其融资上提供种种帮助。因此城市基础设施投融资体制除了具有一般投融资体制所具有的内容和特点外，又具有不完全相同于一般投融资体制的特点。
(一)需要政府主导。政府以及各行政主管部门在规划、投资决策以及项目
①杨文进．《投资经济学》．中国财政经济出版社，2004年10月．第433页．19建设和运营中的政策指导、行政管理、技术标准制定和监管方面，要发挥主要的、决定性的作用。由于基础设施的投资具有较强的外部性，同时需要的资本非常大，投资周期长，本身具有的自然垄断性质，尤其是基础设施目前和在今后相当一段时间内仍会处于短缺状态，使得基础设施的产品价格不能完全由市场自发调节，而必须由政府对基础设施的供应数量和价格进行调解或直接控制。这种情况决定了在今后相当长的一个时期内，计划投资成分在整个投资体制中仍会占有较大的比重。虽然这方面的投资也可以由企业投资和经营，但为了保证这些活动不对国民经济产生不良影响，其活动必须在国家严格的监督和控制之下进行。
(二)需要社会资金广泛参与。城市基础设施建设项目投资资金需求巨大，必须广泛吸收社会各种资本的参与。要明确鼓励各类投资者，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目的建设，凡能对外开放的项目，加快对国内民间资本的开放。同时要为社会资本界定明确的投资领域，建立高效的投资促进服务体系。∞①鲍清杰．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》：[硕士学位论文]．成都：西南财经大学，2006年．第13页． 第二章包头市城市基础设施投融资体制的发展及存在的问题 第一节加快包头市城市基础设施建设的必要性
城市基础设施在城市发展进程中的作用是非常重要的，它既是城市经济社会生活和城市稳定的保障，又是城市经济社会发展的基础，同时还是体现城市综合实力的标志。但相对城市基础设施巨大的建设成本和较长的投资回收期，包头市的财政实力还远远落后，很难有积累资金专项用于城市基础设施建设，甚至对城市基础设施维护资金不能全部保证。因此，加快包头市城市基础设施投融资体系建设已成为实施基础设施建设的重要前提和保障。
一、加快包头市城市基础设施建设是城市发展的需要
包头是国务院首批确定的十三个较大城市之一，是内蒙古自治区最大的工业城市，是国家重要的基础工业基地，先后被评为“中国优秀旅游城市”、“联合国人居奖““全国文明城市”、“国家园林城市”、“国家森林城市“。总人口270万，其中城市人口180万，是全国23个市区人口超百万的大城市之一。按照今年中央经济工作会议“以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展’’的总体要求和包头市城乡统筹、“十二五”规划的发展思路，包头到2015年，城市化率要达到90％，城市人口要超过300万，也就是说城市人口要净增120力．左右。包头市目前人均住房近30平方米，人均绿地11．2平方米，人均道路面积10平方米测算，近五年内包头市要新建住房3600万平方米，绿地1344万平方米、道路1200万平方米，这还仅仅是笔者查到的-d,部分主要基础设施，仅这几方面的投资也是非常巨大的。这对于包头市财政的压力也是可以想象的。因此，只有做好包头市城市基础设施投融资，才能实现包头市城市发展的目标，才能使包头步入先大投入后大发展的良性轨道。
二、加快包头市城市基础设施建设是经济发展的需要
根据国内外关于基础设施投资与经济增长关系研究结果，基础设施与经济产出同步增长，即基础设施增长1％，GDP就增长1％。伊斯特里和雷波罗(1993)收集了28个发达国家的数据，研究基础设施对GDP的影响，结果表明运输和通信投资对经济增长的作用更明显。与此同时，坎宁和费伊以104个国家和地区为研究对象，以5年为间距对1960一1980年这些国家的增长情况进行了研究，同样得出了相同的理论。国内也有一些学者对该领域进行了研究，例如赵坚(1995)、杨凤林(1996)、马树才(2001)、王延中(2002)、娄洪(2003)等。研究结果充分表明，基础设施投资对原材料工业有很显著的正向影响，基础设施投资每增加1亿元，将影响化工、冶金和建材工业的销售额分别增加0．105亿元、0．215亿元、0．236亿元；我国经济增长各要素中，资本贡献率最大，劳动贡献率最小；基础设施投资贡献率大于一般固定资产投资贡献率。近年来，包头市作为内蒙古自治区最大的工业城市，紧紧抓住国家实施西部大开发和自治区加快呼包鄂区域经济发展的战略机遇，积极推动科学发展、率先发展，国民经济的成长性、持续性和稳定性进一步增强，主要经济指标实现了重大突破。地区生产总值成为自治区第一个进入全国千亿元级行列的城市，2009年更是达到了2000亿元以上。也因此获得“2008年中国制造业名城”、“中国城市信息化50强’’、“2008年度最具影响力的品牌城市“和“中国优秀创新型城市”荣誉。但是，包头市是一个典型的内陆城市，经济发展也属于典型的投资拉动型。实践充分证明，包头市没有大规模的固定资产投资特别是基础设施投资，就不会有今天的发展成就。‘
三、加快包头市城市基础设施建设是社会发展的需要
现代社会的显著特征是城市在经济社会发展扮演极其重要的角色。城市化水平的高低与城市发展的状况已成为衡量国家和地区综合发展水平的标志，城市发展速度更是国家与地区发展速度与质量的重要依据。基础设施是城市生存与发展的基础性条件，既是城市生活的前提，也是城市生产、再生产的必要条件，它的各个系统纵向延伸、横向扩展，和城市社会发展相互连接。城市基础设施作为城
22市运行的承载体，直接关系到城市居民的正常生活，关系到提供更好的生产生活条件，关系到民生，关系到社会和谐与稳定。． 第二节包头市城市基础设施投融资体制的发展历程
一、政府为主体的投融资模式 上世纪90年代起，包头和全国其他城市一样，一直实行以计划为主的经济模式，经济也是以投资的管理为核心的，因此，形成了集中统一的计划经济投融资体制。
(一)政府是唯一的投资主体，包揽了所有城市基础设施建设。城市基础设施部门不是独立的投资主体，只是政府的附属和投资的实施者，不承担经济责任，导致了城市基础设施建设的投资、建设、管理、经营与还贷相互脱节，资金使用效率非常低下，抢项目、争贷款现象十分严重。
(二)在资金来源上，主要靠财政投入单一方式。城市基础设施建设完全靠财政预算内拨款，按部门按地区无偿分配使用。建设资金不足，继续申请追加财政投资。因此，城市基础设施建设项目的资金流动性较差，即使是同一部门、同一地区基本上不流动。另外，由于城市基础设施建设资金是无偿使用的，所以城市基础设施部门很少使用国内银行信贷资金或国外贷款，民间资本或外商投资城市基础设施更是没有。
(三)在投资计划管理上，城市基础设施建设项目靠单一的指令性计划和行政性命令控制，完全按政府指令性计划运行，用行政手段分配任务，完全排斥市场调节。这就决定了城市基础设施运行投资基本上没有风险责任，无论是城市基础设施建设的投资总量、结构、布局等决策发生失误，还是某个具体项目的决策、设计、施工发生纰漏，均难以追究责任。
(四)在投资决策上，城市基础设施投资决策权高度集中于政府。市政府对全市各区、旗(县)的基础设施项目投资总量和投资结构有完全的决策权，同时以指令性计划方式贯彻实施，城市基础设施部门只是计划执行者，没有决策权。另外，项目审批权高度集中于政府，从提出项目建议、设计任务，到初步设计、开工报告都要报市政府部门审查核准。归纳起来，就是以政府的直接命令、包揽一切、绝对权威为基础，构成了以政府为主体，操纵城市基础设施投融资活动全过程的体系。
二、城投公司为平台的投融资模式
1988年，国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》，针对投融资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投融资改革的任务和改革的措施。对重大建设投资实行分层管理，初步划分了中央和地方政府的投资范围，加重地方的重点建设任务。涉及全国和跨地区的重大项目由中央承担，区域性地方项目由地方承担，具体划分了中央投资的具体范围，实行“谁投资，谁受益”原则，调动了地方投资的积极性。随之，各地政府纷纷成立自己的城投公司，由政府授权城投公司对城建资金进行筹措、使用和管理，从而使基础设施建设由政府直接投资转向间接投资。1987年，沈阳市首家创办城投公司，继之，上海、广州以及越来越多的城市也陆续成立了城投公司，从内蒙古自治区内看，周边一些盟市的经济发展不断加快，如呼和浩特市，2001年正在规划建设30平方公里的金桥新市区，并要在三年内建设成为“内蒙古的浦东“，呼市城投公司每年可为城市建设融资1卜20亿元。鄂尔多斯市，也划出31平方公里的开发区，每年也融资10亿多元进行城市建设，并要把城区面积扩大到100平方公里。
面对这些兄弟盟市“你追我赶”的“逼人态势”，包头市大胆构筑，打造包头市经营城市的运作平台，2001年4月由市委、市政府批准成立了包头市城市基础设施投资开发有限公司(以下简称城投公司)。城投公司运营期间主要承担着为包头市基础设施建设投融资、国有资产运营管理、城建项目开发及带动相关企业深化改革等四项职能。城投公司在经过前三年的积极运营，充分发挥了城市基础设施建设投融资主渠道的作用，共计融资6．88亿元，其中积极落实了国家开发银行支持我市基础设施建设4个打捆项目的2．25亿元资金；采用BT合作方式与河北建设集团合作改造了巴彦塔拉大街；以特许经营权招商引资的方式，与山东讯通电信工程公司、内蒙古地利管网开发公司合作开发建设了弱电信息讯通管网工程，总投资2．4亿元；通过股权转让方式，公司所属市燃气总公司出售国有资产，盘活存量资产的资金1．2亿元。各项融资的及时落实，有效地确保了市政府交由城投公司承担的“十大工程“的顺利实施，即：巴彦塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水输配水管网扩容工程、供热系统节能改造工程、成吉思汗草原生态园工程、东河区旧城二期改造工程、火车站站前道路工程、火车站站前广场工程、劳动路建设工程及站北路道路桥梁工程等。同时，积极稳妥地推进了所属公用企业的改制工作，特别是对市燃气公司进行了市场化改革，揭开了我市公用企业改革的先河。使全公司经济运行始终保持了良好的发展势头。随着包头市工业化、市场化、城市化相互促动、整体推进、重点突破的强劲发展态势的到来，2003年底，市委、市政府在充分调研分析的基础上，决定将原市城投公司更加做大做强，进一步扩大资产总量，扩展运营职能，从体制上和机制上进行全面改组，以达到扩张提质的目标，应势改组成立了包头市发展投资有限公司。包头市发展投资有限公司具有雄厚的资金实力和偿贷能力，其资本构成为：由全市现有的城建国有资产(受市国有资产管理部门委托)、全市每年的土地出让收益资金、市政府每年列入财政预算资金用于基本建设和城市基础设施的投入和还债资金以及争取到的国家和自治区用于非经营性重点项目及城市基础建设的国债和补助资金等组成。
包头市发展投资有限公司的主要职能和作用是：作为市政府进行经济建设的融资主体，担负着为城市建设和经济快速发展进行融资的职责。包头市发展投资有限公司将利用全部资本，采用集中使用、资本化管理、市场化运作的方式，按照市政府的决策，进行有效地经济发展投资。包头市有着雄厚的财政实力，2003年实现财政收入50．2亿元，比上年增长42％，到2008年起已突破200亿元，年均增长超过20％。所以该公司的成立为包头市经济社会的全面协调发展提供了高规格的投融资平台。包头市发展投资有限公司将充分发挥其巨大的融资功能作用，为包头市“努力实建设经济强市的新跨越”的奋斗目标做出应有的贡献。包头市发展投资有限公司从成立到2009年，公司总资产为117亿元，总负债为90亿元，共为包头市基础设施建设融资97亿元，在很大程度上缓解了城市基础设施建设资金的不足。具体运作过程中，主要采取了以下几种融资方式。
(一)是以回购方式积极争取贷款。由市政府授权发投公司对贷款项目进行建设，市政府对发投公司给予定额补助，对授权融资建设的项目签订回购的协议，市人大、市财政出具列入预算的文件。以此类方式完成了石拐棚户区搬迁项目18．33亿元的贷款，市建委道路改造项目3．4亿元、九原区哈德门沟防洪工程项目1．3亿元、达茂旗生态移民小区建设工程项目0．6亿元、青山区大青山绿化工程0．65亿元4个项目5．95亿元的贷款等一系列贷款。
(--)是以政府承诺和第三方担保方式争取银团贷款。目前招商、浦发、中信和包商四家银行已初步同意与开发银行一同组建银团。以市政府承诺、市人大批准，第三方担保的形式进行贷款，已完成贷款32．35亿元。其中：供热干线项目贷款2．5亿元；北部基础设施项目贷款3．9亿元；昆河二期改造项目3．9亿元；东河东污水处理项目1-6亿元；体育中心项目4．2亿元；会展中心项目3亿元；桥梁加固项目1．4亿元；新都市区基础设施建设8．55亿元，哈德门防洪项目1．亿元；达茂移民生态小区项目0．6亿元，重点高中校扩建项目1．4亿元。(三)是以教育收费权作为质押争取贷款。为加快教育事业发展，以大中专和高中学校部分收费权作为质押，积极申请轻工职业技术学院新校区建设项目贷款9，000万元。
第三节包头市城市基础设施投融资存在的主要问题
我国各地在城市基础设施投融资方面所面临的难题，也是包头市当前所面临的问题。但相对而言，包头市作为一个西部欠发达城市，面临的问题相对更多、更为复杂。
一、资金严重短缺与体制性浪费并存
包头市作为一个欠发达城市，根本问题就是经济发展落后，很难有足够的资金专项用于兴建基础设施，资金短缺一直是城市基础设施建设与发展的瓶颈。特别是在当前国际国内竞争日趋激烈、国际金融危机影响不断深入和城市化进程不断加快的情况下，由资金短缺而导致的城市基础设施的供求矛盾也越来越突出。同时，由于管理和运行机制的不科学而导致城市基础设施投资低效率和低水平服’务现象非常突出，重复建设和建设项目质量低劣，突出表现在基础设施投资缺乏 科学规划；“拉锁工程“、“豆腐渣工程”比较常见；经营城市水平低，政府信用出现危机；等等，这些彼此影响又相互叠加，形成恶性循环，使本来有限的资金又被大量浪费了，也更加剧了本来就短缺的资金矛盾。
二、投资主体单一与决策责任不明并存
包头市的基础设施投资基本上仍是单一的政府财政拨款。投资主体多元化的改革在城市基础设施建设领域尚未大规模的展开，政府仍承担城市基础设施建设投资的主要责任。但因为政府投资主体责任虚化，至今城市基础设施建设项目仍存在投资者明确而业主不明确的问题。同时，城市基础设施建设项目的选择、投融资方式的选用、项目开发建设队伍确定等方面都存在缺乏明确的责任约束机制、民主监督制约等一系列问题。这种决策体制虽然表面上是集体决策、集体负责，而事实上均是首长决策和无人负责，没有明确的追究投资决策失误责任的制。①
三、建设管理落后与运行管理粗放并存
包头市所有的基础设施投资项目基本上都实现了市场化运作，从项目提出、设施施工、工程监理、到设备采购、技术引进、安装调试等普遍采用招投标和第三者中介服务等市场竞争的管理办法。但是城市基础设施项目的建设管理，仍然是以政府的投资预算管理为主。由于政府预算约束软化，建设中造价管理的失控使这类项目投资的“三超“问题十分严重，即概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算。并且工程的质量和工期也存在不少问题。这种项目的管理体制和不仅难以实现对投资总量的严格控制，还会滋生出各种腐败现象，甚至出现类似“重由于此类项目大多是直接经济效益差而社会效益和宏观效益好，投资大、回收期长，有的投资根本谈不上回收。政府投资城市基础设施建设形成的这部分国有资产一般没有明确的业主去经营和管理。结果是项目开工建设时热火朝天，项目建成后资产无人问津，或者出现多头管理、各取所需的局面，导致了国有资产的闲置、浪费和流失。比如，道路路牌、路灯、天桥等市政设施上的广告收入，本应①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第26-27页．全部纳入投资的回收渠道，形成新的城建维护资金，而现实是缺乏统一管理，大多各自为政，成为部门甚至个人的收益来源。
四、经营主体模糊和法制建设滞后并存
城投公司市场主体地位缺失。包头市发展投资公司，实际上就是政府成立的政策性投资公司，是以国有独资公司存在，注册资本来源于政府注入资金，在这种体制下，政府是实实在在的投融资主体，直接承担者基础设施建设的任务，既是投资者，又是经营者。但是，基础设施建设项目的决策、融资、建设、经营和管理由政府的不同部门来完成，所以没有形成真正意义上的风险与收益一体化的投融资主体。代表政府作为投融资主体的城投公司，实际上担当了“出纳”的角色，只负责筹集资金和支付资金，根本不能全方位的参加基础设施的建设和管理。“管钱’’和“管事”相分离，形成机制上的相脱节，使得基础设施建设责任难以真正落实。每年城投公司贷多少款，不是由城投公司承担债务的能力来决定，而是由政府基础建设资金的需求量和财政能力来决定的。城投公司的领导由政府部门官员兼任，政企不分，没有按照现代企业制度的要求建立法人结构。城投公司的主要职责本来应该是投融资，但事实上是按照政府部门的意图来展开工作，不是从盘活存量资产、资本运作来考虑融资，而是停留在单一的贷款上，背上了沉重的债务负担，这样很难满足城市可持续发展的需要。同时，长期以来对城市建设的投融资领域，在理论上缺乏研究，在法律上仍是空白。特别是对投融资体制、对所有者、投资者、经营者的权利和义务，对资金来源、归集、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确的法律规定，影响了社会力量和社会资金对城市基础设施建设投资的积极性。
五、债务风险较大与运营方式守1日并存
当前，包头市基础设施建设融资渠道基本上均采用政府信用贷款，以财政作担保，以城投公司为平台，渠道非常单一。城投公司从成立至2009年底，已累计贷款97亿元，还款压力巨大。已形成的基础设施资产中，很大比例是准公益性和公益性资产，变现可能性和流动性较小。目前，城投公司没有建立还款约束机制及还款保障机制，没有形成在一定财政资金补贴下自借、自用、自还的自我平衡体系，单纯依靠财政拨款来偿还贷款，财政压力很大。①①城市基础设施投融资体制改革课题组．《中国城市基础设施投融资改革研究报告》，2002年8月．第32-35页．
第三章包头市城市基础设施投融资模式的选择和对策建议 第一节国内外基础设施投融资体制的借鉴
一、西方国家投融资体制
20世纪70年代以来，西方各国开始对基础设施领域进行大刀阔斧的改革，采取了一系列新举措。回顾国外的城市基础设施投融资体制改革的历程可以分为以下几个阶段：(一)国有化阶段、在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理，因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要的地位。(二)私有化改革阶段
20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础领域进行改革，改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。私有化改革最早是从英国开始的，1979年，撒切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只出售英国宇航公司、英国联合港口公司等几家少数公司的股票。1984年以后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入急剧增加。90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门，同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。美国的私有化于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货物运输公司，1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1988—1992年，出售联邦资产及减少补助金额共计达24亿美元。这样不仅大大的减少了政府工作人员的数量及财政预算，而且每年可以增加50亿美元的财政收入。法国政府也进行了达规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规，按照法律规定，将65家企业和银行以及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。，日本政府从20世纪80年代开始私有化改革。1985年政府国营的电信电话公社和专卖公社实现了私有化，1987年和1988年，国营铁路、日本航空和冲绳电力等也完全实现了私有化。(三)市场化改革阶段
城市基础设施投融资市场化，概括的讲就是要打破垄断，引进竞争，通过培育市场经营主体，将原来依靠行政方式进行建设经营城市基础设施项目，交由市场主体按照市场化的方式进行组织经营，引入竞争机制，加快政府职能转变，实现经营主体多元化，最后达到减少财政负担进行基础设施建设的目的。这种以市场为基础的改革开始于80年代中后期，很多政府开始向私有部门寻求新的资金支持。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列新的举措，如合同出租、公私合作、用者付费等。美国城市基础设施的投融资模式。∞美国的城市基础设施建设以市场竞争为主，其基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是19世纪民问资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，甚至许多‘学校、医院也是私立或私人捐赠。唯一例外的公路全部由政府建设，因为免费公路只有投入没有产出。
日本城市基础设施的投融资模式。日本基础设施建设中由许多实体参与，主要为中央政府、地政府、私营公司等。每个实体虽没有法律上的明确划分，但一般而言，中央政府负责核心的基本的建设项目，这些项目的覆盖范围要跨越地方，地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目，而私营公司运作那些收①丁芸．《我国城市基础设施投融资体制改革研究》．中央财经大学学报，2004年，第8期：第25页．31取使用费和能够自给自足的基建项目。法国和德国城市基础设施建设模式。法国和德国两国，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常重要的作用。两国的做法相同，把基础设施分为两类，一类是经营性的或社会效应非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果政府财政预算不能满足需求，则政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市场融资。此外，对于经营性的城市基础设施项目，法、德两国也广泛采取银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众自由选择服务机构的权力，对公共机构形成一种外在的竞争压力，这必然使公共机构竭力改善服务质量、提高效率。①
二、我国部分城市基础设施投融资体制改革(一)北京基础设施投融资体制改革
1996年以来，北京市城市基础设施的投资建设和经营管理已逐步引人市场机制，使城市基础设施建设从单一的政府投资行为转向政府、企业(公司、集团)、外商共同投资建设与经营管理的新型投融资体制。其总体思路是城市基础设施的建设与运营主要由企业运作，政府不再直接具体运作城市基础设施项目，政府主要通过产业政策、城市发展规划、法律法规等宏观调控手段，从宏观上引导、促进城市基础设施的发展。其总体目标是投资主体多元化，融资方式多样化。北京市经过几年来的运作，取得了较大的成绩，改变了原来单一的由财政拨款的落后局面，形成了多种融资方式并存的格局，主要有以下几种融资方式：
1．中外合资、合作。1999年2月14日加拿大埃森一兰万灵公司出资巧亿元人民币参与北京地铁五号线建设的协议在京签字。采用商业投资，以中外合资的模式运作地铁工程，这在北京还是第一次。更重要的是，北京地铁五号线投资有限公司与兰万灵公司的合资，是中外双方资金、人才、经营理念及管理模式在地铁建设及经营管理上的一次创新，为北京城市轨道交通建设引人了全新的概①王秀云．《城市基础设施投融资体制改革的国际经验及对我国的启示》．中国城市经济《城市．金融》，第80页．32念。引进外资，既在一定程度上解决了建设中的资金瓶颈问题，又能引进先进技术及现代化的设计经营理念，实现了国际接轨，可以说，这是城市轨道交通建设在投融资体制上的一次突破。今后，仍应本着平等互利的原则，加快海外投资者参与北京市城市基础设施建设与经营的步伐。
2．对外借款。借用国际金融组织贷款、外国政府贷款等一直是北京市筹集城市基础设施资金的重要渠道，如总投资9亿元人民币的高碑店污水处理厂二期项目，使用瑞典贷款1．84亿元人民币，对外借款今后也仍然是北京市城市基础设施建设的重要资金来源渠道。
3．发行债券。通过证券市场发行债券是国际上通行的筹集城市基础设施建设资金的一种有效方式。到目前为止，已经利用这种方式为北京市基础设施项目筹集了一定数量的资金。
4．转让经营权。为了盘活现有资产，筹集城市基础设施项目的建设资金，1998年4月8日国家发展计划委员会批准了北京市将市公用局所属自来水公司经营管理的第九水厂一期20年的经营权以玖亿元人民币价格转让给北京控股有限公司，转让所得用于自来水公司第九水厂三期的建设。这是北京第一次运用转让经营权方式利用外资。今后，在符合条件的项目上应更多地采用这种方式筹集城市基础设施建设资金。此外北京市还对外商独资、发行股票和BOT、ABS等项目融资方式进行了探索和尝试，取得了一定的效果。①(二)上海市基础设施投融资模式
上海市从1991年到2000年的10年间，城市建设累计投入超过3000亿元，但市财力每年投资只有30亿元，90年代前期建立的一大批国有投资公司在基础设施的建设过程中发挥了巨大的作用。而上海市建设投资开发总公司在其中则最具代表性。上海市建设投资开发总公司成立于1992年，是上海市建设委员会设立的行业国有投资公司，其主要职能是受市政府委托，为上海城市基础设施建设筹措、管理和使用好资金，并承担偿还资金的责任。1-上海城投的性质和定位
上海城投的性质是接受政府委托、承担政府城市建设与管理任务的特殊国有企业。从其承担部分政府投资功能以及上海城市建设任务的现状来看，与其他国①黄抒雁．《加快北京城市基础设施投融资体制改革》．首都经济杂志，2001年，5月刊．33有企业相比，其特殊之处主要表现在以下几个方面：①上海城投是上海市政府国有资产投资的全资公司，隶属于国资委，其资本金来源于地方财政。以公司名义发行的建设债券及海外融资，是受政府委托或以财政为担保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建资金的筹集、使用、管理、高度职能，并以企业形式，进行市场融资。所以上海城投是具有部门政府职能的特殊法人，不同于一般意义上的企业。②上海城投公司主要投资基础设施领域。由于城市基础设施项目大部分是公益性项目，具有较高的社会效益，直接经济效益不明显。而且，由于我国长期以来实行的是计划经济体制，到目前市政、公用事业价格还未调整到位，所获项目收益尚达不到建设和运营成本，难以依靠项目自身的收益来偿还债务。这些特殊性决定了城投公司一定阶段中必须每年接受政府的财政投入，以实现财务平衡。由此，公司投资项目和额度控制绝大部分不是由公司本身意愿决定的，而是受政府委托，执行政府的城建投资计划。上海城投的性质决定了其公司功能定位为：投资管理功能、资产运作功能、资金服务功能、直接融资功能和海外融资功能，其中投资管理功能和资产运作功能是核心的两项功能。①投资管理功能。执行政府的建设计划，根据项目性质确定合适的投资方式，并代表政府控股与管理城建国有资产，城投公司对下属企业和所投资项目的管理以间接管理为主，主要是通过股权管理来实现，即通过制定各类规章、标准，加强对投资项目的管理，如强化财务监管；通过对董事和主要经营管理人员的任免、对企业发展方向及重大事项的决策权等方式，实现股权管理。这一功能成为总公司最重要的功能，并通过总公司管理层来实现。②资产运作功能。城投公司拥有的城建资产规模较大，且形态各异，资产经营方式很多，专业性较强。总公司通过专门部门进行操作，加强资产经营，筹措建设资金。使资产运作功能成为总公司的一项重要功能。③资金服务功能。城投公司通过统筹安排、调度和管理投资资金，对项目建设过程中用款总量和用款进度进行监督和控制，通过集团公司内部资金的结算，实现资金服务功能。④直接融资功能。即在国内证券市场上发行债券或资产挂牌上市。上海城投通过包装上市、注资和发行建设债券等手段来实现直接融资功能。其中，建设债券是主要融资方式之一，是代表政府发行的政策性债券。而股票市场的融资，主要通过上海城投总公司控股的上市公司实现。目前，到国际资本市场筹措城市基础设施建设资金在成为公司融资的一个新的重要渠道。2．上海城投的投资范围
受政府职能部门管理权限的制约，目前上海城投公司的投资范围只限于市建委系统内的市政、公用设施的建设与经营。由于上海城投是上海市政府所有的主要投资公司，其对基础设施领域的投资正从系统内扩大到全市范围。目前，除继续加强建委系统内的市政、公用设施建设以处，城投公司还参与一些回报率较高的基础设施的投资活动，如港口建设与经营，机场建设和经营，在城投公司参与建设的重大基础设施项目的沿线附近，划拨一部分土地，建立土地银行机制，开展与基础设施建设相关的土地储备与开发等等，并也投资某些利润较高且受政府控制的行业。目前，上海城投作为国有资产授权经营的国有资产投资公司，在体现政府和国有资本在城市基础设施方面的投资建设功能，提供社会公共产品，同时满足国有资产保值增值的愿望方面发挥了较好的作用。公司通过扩大投资范围和投资领域，不断开辟新的融资渠道，增加投资收益，逐步减少了财政建设资金的投入，使公司逐步走上自我平衡、资金良性循环的发展轨道。①(三)深圳基础设施投融资改革
深圳是由边垂打鱼的小镇发展起来的，在建市的初期，城市基础设施几乎为零。沧海桑田，经改革开放二十年，深圳城市面貌发生翻天覆地的变化。深圳市基础设施改革的主要经验是：开创了多渠道筹资搞建设的新体制，突破了单纯依靠财政积累的传统观念。深圳的沙角B电厂就是我国第一个利用BOT模式吸引外资的典型例子，开创了BOX融资方式的先河，为政府更好地指导能源产业运用BOX模式提供了可借鉴的经验。深圳也勇于创新，通过组建政府投资公司，大胆引入信贷资金。将基础设施建设由政府财政拨款行为转为企业的投资行为，先后开辟了“利用特区优惠政策、公共设施配套收费、土地拍卖和批租、基础设施经营权转让、上市公司融资”等新的融资渠道，为城市二十年基础设施建设提供充足的资金保证。如：深圳利用国家开发银行融资200个亿合作开发地铁一期工程、地铁二期工程、盐坝高速公路(B，C段)、宝松快速干道、盐田港三期等25个基础设施建设项目。它不仅仅①王启章．《大连市基础设施项目投融资模式研究》：[硕士学位论文】．大连：大连理工大学，2008年5月．第38—39页．
改变了单纯依靠财政积累有多少钱办多少事的传统城市基础设施投资方式，更重要的是带来融资方式的根本转变，使基础设施投资由政府财政性资金单一投入转变为财政资金、信贷资金、社会资金并重，为深圳完善城市基础设施、实现城市的跨越式发展奠定了资金基础。2．突破了土地资源无偿使用的思维定势。
深圳特区创办以来，在土地管理上进行了长期的探索。早在1981年，广东省五届人大十三次会议就通过了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，在特区的土地管理上主要实行“行政划拨、分片开发、分散经营、征收使用费“的办法，这虽比不收分毫就使用土地的办法好许多，仍存在一些弊端。面对困难，深圳决定大胆改革。至1987年5月，市委讨论通过了《深圳经济特区土地管理改革方案》，方案明确了土地实行商品化经营，全面推行土地的有偿使用，土地的一级市场由政府垄断，政府可采用公开招标、拍卖、协议的方式将土地的使用权转让给使用者，准许土地的流通、转让、买卖和抵押。为此，深圳还划出一块地搞公开拍卖的试点，为全国实施土地改革方案积累经验。同年9月，深圳分别以协标、招标的方式拍卖了---N土地，同年12月，由以公开拍卖的方式卖掉了第三副土地，至此，深圳的大胆尝试揭开了我国土地有偿使用的新一页，土地作为资源在配置上实现市场化，作为资产，成为政府重要的财源，根本上实现了从土地资源到资金的转化，为后来城市基础设施投融资机制打开新局面。二十年来，深圳的地价达4300多亿元，既从土地的有偿使用中获得了大量城市改造和建设资金，又通过土地的级差效应，使中心城区的布局得到合理调整。3．突破了基础设施由政府投资公司投资的单一模式。探索了基础设施投资的多元化路子。在深化城建投融资改革进程中，深圳始终把体制、机制创新放在重要位置，促成了财政拨款——城投资——组建项目公司——多元投资项目法人制，实行代建制等投资方式的转变。对于有一定收费机制的项目，逐步探索对社会资金、国内外资金开放，在高速公路、供水、燃气、污水处理等领域，通过转让、上市、合资、合作等形式，吸收国际资本、国内民营资本、社会资本。如：九十年代建成的梅观高速公路是中外合资投资的，1995年完工的深圳机荷高速公路是国有投资的，最典型的是龙岗第二通道水官高速公路的开通，1997年，深圳华星机构作为民营投资企业，首次用民营资金以BO丁融资方式进入高速公路类别的重大项目基础设施建设一水官高速公路，开创了民营资金投资城市基础设施项目的先例。① ．
三、国外及我国部分城市基础设施投融资体制改革的启示和借鉴 从以上国外以及我国部分城市的投融资经验可以看出，各国、各城市在不同时期的改革措施不同，做法不一样，为包头市城市基础设施投融资体制改革提供了有益的借鉴。我们应该有针对的借鉴外国及我国其他城市的先进经验为包头市投融资体制改革服务。纵观外国及我国其他城市的投融资体制的改革和实践，为包头市投融资体制改革带来如下启示：
(一)政府发挥积极的引导作用而非行政作用
从西方国家和我国其他城市的投融资模式可以看出，各国政府都很重视市场化融资在基础设施建设中的作用，积极倡导民间资本进入基础设施建设领域，并采取了多种吸引民间资本的政策和倡导新型的融资方式。而包头市的基础设施投融资改革，走“中国式”模式，改革总是由政府直接主导，主要围绕政府内部，中央与地方之间，政府各部门之间进行的“体内循环’’式的改革，且每一次改革大多是通过政府直接下达指令的方式来推动。属于行政主导型的融资体制。这种体制通常会导致行为效率低下。因此，应转变政府职能，从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段调节基础设施项目的融资，从而引导各类投资主体的行为。(二)形成多元化的投资主体，在基础设施建设中，政府不应该作为唯一投资主体，企业和个人才应该是最主要的投资主体，占社会投资的较大份额。政府应该制定各种措施鼓励个人储蓄、私有企业、外商等投资主体进入这一领域。本着“谁投资，谁受益，谁承担风险“的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。
(三)开拓多元化的融资渠道
除传统的贷款外，各国都大力开拓多元化的融资渠道，发行股票、发行外币证券、运用BT、BOT等多种方式进行融资。?(四)以城投公司为平台进行融资成立城投公司，以城投公司为投融资平台，成为各地政府在财力不足的情况①龚鸿雁．《深圳城市基础设施投融资制度的探寻》．深圳大学学报，2004年，第ll页．37下解决城市基础设施建设资金短缺的有效途径。
第二节包头市城市基础设施投融资体制发展模式的构想
城市基础设施投融资模式是一个国家、一个地区投融资体制的外在表现形式，由社会制度、经济发展水平、投资管理体制等诸多因素所决定。由于城市基础设施投融资模式的时空性特征，在不同的经济发展阶段，其模式是不同的。因此，包头要建立新型的基础设施投融资模式，就必须改革现行的投融资体制，建立适应包头经济发展要求的新的投融资体制，为新的基础设施投融资模式的实行提供体制机制保障。
一、包头市城市基础设施投融资体制发展模式的思路
(一)发挥政府在基础设施建设中的主导作用，但需转变政府职能基础设施投融资改革与政府职能转变密切相关。长期以来，政府一直在基础设施项目中承担着直接投资者、建设者和运营者等多重角色。“大政府”的管理模式导致基础设施投融资市场主体缺位，资金效率低下，政府财政风险不断积聚。基础设施投融资改革要以政府职能的重新定位为前提，政府应在基础设施领域发挥主导作用并不意味着政府要投资、建设、运营和管理“一肩挑’’，而是应当充分发挥政府在基础设施建设中的引导、服务、管理、监督职能。具体来说： 1．引导’
政府要切实转变行政思路，树立“政府引导、社会参与、市场运作”的观念，做好对社会资金进入基础设施领域的引导工作。一方面，政府要负责基础设施未来需求预测和总体布局规划，制订基础设施建设的中长期计划，通过向社会公布基础设施发展计划和政府的政策、重点战略，为外资和民间资本投资提供导向，消除市场盲目性，提高基础设施投资效率；另一方面，在民间投资基础设施的信息不充分情况下，政府要改进投资方式，通过运用财政贴息方式、支持政策性融资等方法和手段，提高政府投资效率，带动民间投资基础设施建设。2．服务
在基础设施市场化融资过程中，政府要加快职能转变，加强服务职能，为广大投资者创造一个公平竞争的投资环境。政府要向社会提供广泛的信息服务，通过增强政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息优势。利用这种信息优势，不仅可以改进政府的决策质量，而且可以向企业、其它机构和个人提供与基础设施项目投资预期相关的信息，从而降低投资者投资的不确定性。3．管理
政府对基础设施市场化融资的管理主要体现在运用经济、法律和必要的行政手段对其进行宏观调控，以弥补或纠正市场失效、调节资源配置。一是按照政府投资、投资管理和行业管理职能相分离的原则，对城市基础设施相关政府机构和城投公司进行配套改革，真正做到政企分开，政府退位为基础设施项目的监管人而不是主办人；二是积极培育社会中介服务体系，发挥咨询、设计、评估、担保、审计等中介机构在投融资中的作用，尽快建立中介机构的信誉保险和监督体系，为基础设施项目的市场化融资创造良好的外部条件。4．监督
国内外的实践都表明，监管是基础设施市场化融资改革成功的关键。政府应当加强对基础设施融资过程和融资资金使用的监管，以保证投融资过程的透明公开，防止违规使用资金。一是建立公开透明的决策程序，公开决策结果并为利益相关者提供发表意见的机会；二是联合司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构，发挥其对基础设施融资过程、融资资金的使用的监督作用。为了发挥政府职能，更好的为城市基础设施建设服务，成立城投公司，专门为城市基础设施投融资的运行机构，负责投融资活动。∞(二)完善法律法规，营造一个公平竞争的投资环境
市场经济是法制经济，基础设施项目的市场化融资要以相关的法律法规作保障，实行规范有序的运作。这是因为：一方面在基础设施项目的设计、筹资、建设、运营过程中，有关政府部门、企业和居民的责任、义务、权利要用法律的形式加以明确，以杜绝责权不清的现象；另一方面法律可以为合法的融资活动提供保护，对各种投机违法活动严加惩戒，营造一个公平竞争的投资环境。@改革开放20年来，我国在投融资方面颁布了多部法规，如《关于固定资产投资项目实行资本金制度》、《中华人民共和国招标投标法》、《证券法》等，为基础设施项目的融资活动提供了一定的法律依据。但是由于基础设施项目融资①孙荣庆．《城市环境投资症结和改革对策》．中国投资，2008年，第一期：第98—103页．@尹竹．《基础设施产业的市场化改革》．经济科学出版社，2004年．的复杂性和法律建设的落后，基础设施项目市场化融资的法律环境还不完备，现行的有关法规对新型融资方式还有限制之处。因此，必须破除法律及政策障碍，才能实现基础设施投融资对社会资金的全面开放，从而加快基础设施项目的市场化融资改革。①
二、包头市城市基础设施投融资体制发展的模式选择
城市基础设施投融资没有固定的模式，只有与本地情况的最相适应的模式。只有找到一种最适合自己发展的模式，才能加快本地区的城市基础设施建设。为此，需要对未来一段时期内包头市基础设施的需求做一分类，依据国内外’基础设施投融资已有经验和包头市的实际情况，归纳各类项目，寻求最适宜的投融资方式，实现包头市基础设施建设的超常规、跨越式发展。(一)项目分类
根据项目区分理论，对包头市近些年的基础设施建设项目进行分类，分出那些是经营性的项目，哪些是非经营性项目。(二)制定投资方式
根据对项目的分类，对不同的基础设施项目区别对待，不同类型的项目选择不同的投融资方式。’
如包头正在建设的项目如，包头市区道路建设项目，属于非经营性的，不易产生收益，一般选择政府直接投资，可以选择项目代建方式。包头城市生活垃圾建设项目工程，可以采用BOT等融资方式建设。‘包头市可以通过上述方法，依照项目分类，借鉴国内外基础设施投融资模式已有的经验，结合包头的实际情况，选择以包头市城投公司为平台，做大做强包头市城投公司这个投融资平台，完善政府的项目代建制度，通过多种渠道进行融资。
三、包头市城市基础设施投融资体制发展模式实施的途径(一)规范城市基础设施投资行为
1．重视项目可行性研究①王灏，李开需，高朋．《我国城市轨道交通主要投融资模式及创新思路》．中国投资，2008年，第3期：第101—03页．可行性研究广泛应用于新建、扩建和技术改造项目，在对工程项目做出资决策之前，通过做好可行性研究，使投资决策工作建立在科学性和可行性的基础
之上，从而达到工程项目在建设上可能，在技术上先进适宜可行，在商业上、经济上合理有利才予以投资建设，从而实现项目投资决策科学化、民主化，减少和避免投资决策失误，提高投资的经济效益。2．理顺城市基础设施的价格体制①
基础设施的使用和消费应该进行交换和补偿，实行有偿使用。在包头，特别是对于经营性基础设施，政府应该按照“谁受益、谁承担”的原则进行收费，使建设和经营企业排除在政府补贴之外；对于准经营性基础设施，政府应该在居民可以负担的范围内，采取论证、听证等方式，加大宣传和公开力度，适当提高其使用价格，既保持一定的福利性，又补偿一部分成本，从而减少政府的财政补贴，使财政资金更多地投入到基础设施建设中。3．加强基础设施的质量管理
质量低下是包头市现有基础设施的突出问题之一。群众对于城市基础设施建设过程中出现的“拉锁工程’’、“豆腐渣工程”等现象深恶痛决。造成了财政资金的浪费，因此，政府应该严把基础设施质量关，引进先进的技术，提高基础设施维修养护的水平，延长其使用寿命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分发挥城投公司职能作用 1．准确定位城投公司
从投资体制改革角度定位，城投公司具有政府出资人的身份，主要是从事增量投资的政府投资主体；从国有资产管理的角度定位，城投公司是国有资产经营的主体；从城市基础设施建设的角度定位，城投公司是政府用增量投资发挥投资导向作用的主体。城市基础设施的建设，本质是一项经营项目，市政府作为直接建设或直接控制的主体，是违反政府职能职责的。政府本质是为社会提供公共服务，不应该从事任何经营性项目，因此，只有充分发挥城投公司的作用，才可能从根本上解决城市基础设施建设资金的难题。城市基础设施的建设，买主是全市的居民，而全市的居民并不可能作为一个统一的整体来购买基础设施，因此，由市政府作为城市居民的代表来行使购买者或业主的权利是必然的，也是可行的。市政府必然要对城市基础设施发挥着巨大的影响，但这种影响不应该发展成传统①-J．芸．《城市基础设施资金来源研究》． 中国人民大学出版社，2007年5月．第71页．41计划经济时期完全由政府操办整个城市基础设施的局面，而应由城投公司来具体组织融资、实施建设和强化资产管理。@ ． 2．建立政企分开、产权明晰的企业法人治理结构
城投公司应采用“独立自主、自负盈亏、自主经营、自我发展”的纯企业动作模式。城投公司要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求建立法人治理结构。公司的管理层不应由政府官员兼任，城投公司应承担城建投融资的主角，政府各职能部门要支持并服务于城投公司。政府对城投公司的扶持必须到位，而不是停留在表面上。政府要打破行业间的限制，实现城建资产最大范围的优势互补，改变目前包头市城投公司仅仅充当政府职能部门的配角的现状。
3．发挥城投公司的四大职能
城投公司的职能设置应包括四大部分，即城市基础设施的投融资、项目储备、项目建设管理和资本运营。首先，要发挥城投公司的投融资职能。城投公司可将政府授权的资产按经济效益强弱划分为纯公益性产品、准公益性产品和非公益性产品。对纯公益性产品，要以政府扶持为主，城投公司作为政策性业务进行管理；对准公益性产品，在政府适当扶持下，城投公司按市场化手段运作；对非公益性产品，则由城投公司完全按市场化手段进行运作。
其次，发挥城投公司的项目储备职能。当前，包头市的城建项目普遍前期准备不足，项目前期工作大部分分散在政府各个职能部门，市本级项目基本上集中在包头市建委，旗、县、区项目都由各自的建设局进行收集。项目前期缺少一个统一的经济主体，将项目前期各项工作进行融合，一定程度上造成项目上马准备不足。因此，应当由城投公司牵头，各部门参与，站在城市发展规划和政府财力允许的前提下，做好城建项目立项、项目建议书、项目可行性报告、项目设计、项目投资估算等工作，做到统筹规划。再次，发挥城投公司的项目建设管理职能。从目前包头市城建项目的投融资和建设管理现状来看，城投公司只负责融资，具体建设和管理分散在政府各个职能部门和各旗县区，一定程度上造成了建设管理混乱、责权不明晰、投资浪费等诸多问题。因此，必须改革当前的运作模式，使城投公司担负起项目法人公司，①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第131—134页．4．2做好工程项目的招投标、施工管理、工程预决算和后续管理等工作，严把项目质量关，尽可能地降低建设成本，增加回收收益。第四，发挥城投公司的资本运营职能。按照经营城市的思路，盘活城市存量资产，实现国有资产的保值增值，负责城市建设资金筹措、信贷、融通、投入和偿还，用好管好资本金，为资本经营创造条件，实现城建资本或资金的集中营运和滚动发展。改变目前城投公司只负责项目建设前期融资贷款，而单靠财政还款的局面。
4．理顺市政设施的管理关系．
城投公司是集城市基础设施融资、建设和经营为一体的经济实体，政府与公司之间是委托投资建设、代理经营的关系。城投公司是代行部分政府职能的企业法人，应当按照现代企业制度的要求对市政设施进行管理和运作。城投公司对所有存量和增量城市基础设施资产应当具有法人财产权。一方面有助于城投公司利用这一巨额资产进行融资，加快城市建设步伐；另一方面也是明确和理顺城投公司与现有的市政设施维护和管理单位之间关系的基础。具体实施过程中，城投公司可以自营基础设施资产，也可以通过租赁、承包方式转让基础设施经营权，与现行的市政设施管理单位之间形成一种全资或控股关系，即城投公司是各经营管理单位的投资者，各经营管理单位要对投资者负责，保证资产的保值增值。
5．创造宽松的发展环境城市基础设施建设投资巨大，且具有极强的公益性，在赋予城投公司独立的投融资主体地位之后，市政府还应该在诸多方面给予必要的支持，如贴息贷款、担保贷款、划拔必要的土地、税收优惠、财政贴息等。在具体运作中，政府一方面可以设立城市基础设施建设基金，由市政府筹措，交由城投公司使用。在使用时，与城投公司签订资金使用合同，明确资金使用的责权利三者的关系。另一方面，鼓励城市土地的集中成片开发。政府通过规划调控、土地调控、政策调控、经营权调控等方式，为城投公司提供有力的支持。此外，允许城投公司在建设城市基础设施的同时，进行相关的经营活动，对这部分的经营在税收上给予必要的优惠。比如，对于城市道路建设项目，可以赋予城投公司对道路两侧土地的垄断经营权，使之或者进行综合开发，或者进行土地收益转让，来补偿道路建设资金。(三)努力开创多元化主体投资格局 1．加大财政性资金投入
(1)改革收费体制，使城市基础设施配套费成为城建资金的有益补充。目前，包头市已通过市人大立法开征了市政公用设施配套费，该项费用成为城市基础设施建设资金的重要来源。但也存在一些不容忽视的问题，如收费与设施配套不对称；收费标准较为混乱；减免情况较为普遍；等等。因此，需要继续对基础设施类项目的政府收费体制加以改革，一是理顺产品价格，使本应通过市场交换取得的成本费用补偿资金合理地还原价格中去；二是通过税收体制，增强财政对城市基础设施建设的投入能力：三是清理不合理收费项目，只保留必要的非营利性和公益性设施建设配套费①。
(2)逐步提高财政预算资金用于城市基础设施建设的比重，建立相对集中、稳步增长的财政投入制度。加大对公益性基础设施的投入，重点投向城市道路、环境治理、防洪工程等方面的重大项目。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。紧紧抓住国家扩大内需的政策机遇，积极争取国家投资的倾斜支持，对涉及跨区域的项目如城市道路枢纽、城市燃气转换、城市防洪工程等要尽快列入国家规划以获得相应的资金扶持，对属于国家鼓励发展的项目如城市集中供热、污水治理、垃圾发电等要努力争取贷款贴息补助。∞
(3)利用好土地资源，使土地方面收入成为城市基础设施投资的重要资金来源。@城市土地和城市存量资产是城市经营的重要内容，只有经营好城市土地和存量资产才能使整个城市纳入投入产出的良性循环。一是充分利用好土地资源。近年来，包头市大力推行土地收购储备制度，对于提高土地收益、强化政府对土地供应的主导作用发挥了重要作用。但是，政府的收储力度还不大，还没有最大限度地获得土地收益。因此，必须进一步强化政府掌控土地，采取市场化运作方式，加强对市场上土地供应量的控制，始终保持土地处于供不应求的状态，充分利用市场机制配置土地资源，确保土地增值，使更多地资金用于城市基础设施建设当中。二是要强化对土地的管理，节约用地、依法操作。对在规定时间未能按规划使用的土地，政府要依法无偿收回或征收土地闲置费。①丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第68页
@迟庆峰．《淄博市城市基础设施投融资体制的构建》：[硕士学位论文]．青岛：青岛大学，2008 年．@丁芸．《城市基础设施资金来源研究》．中国人民大学出版社，2007年5月．第69页．
2．加大社会资金参与的深度和广度
事实上，在加大财政性资金投入基础设施建设的同时，在经营性和准经营性基础设施领域，实施投资主体多元化，增加社会资金参与基础设施建设的深度和广度更加重要。作为一个欠发达城市，包头市要有效解决基础设施资金短缺、投入不足问题，仅利用政府资金是远远不够的，必须积极吸收民间资本，使民营资本尽快进入基础设施建设的各个领域。
