武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查_社区管理与服务创新

武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“社区管理与服务创新”。

武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查

省委政研室、省民政厅联合调研组

2010年第8期 ——社会建设

江汉区位于武汉市最繁华的中心城区，是典型的城市社区聚集区，辖13个街道、116个社区，43.3万余人。自2000年被民政部确定为“全国社区建设实验区”后，江汉区以创建全国示范城区、推进经济社会率先发展为目标，对社区管理体制和工作运行机制进行了一系列改革，取得显著成效。2002年、2009年，该区两次被民政部命名为“全国社区建设示范城区”。江汉区形成的城市基层社区管理体制和工作运行机制，被誉为“江汉模式”，并在全国推广。最近，我们对江汉区推进社区管理体制改革、创新社区工作机制的情况进行了调研。

一、敢破善立，社区管理体制改革创新不断深入

十年来，江汉区将社区建设作为促进经济发展、构建和谐社会的基础工程，加强党的建设、密切党与群众血肉联系、巩固党的执政基础的政治工程，服务群众、造福群众的民生工程和转变政府职能、扩大基层民主自治的关键工程，始终摆上全区改革发展稳定的重要工作日程，对社区管理体制进行了三轮改革创新。

1、第一轮改革创新：理清政府与社区工作关系。2000年—2002年，江汉区以转变政府职能、理顺政府与社区关系为突破口，明晰基层政府与社区居委会“指导与协助、服务与监督”的工作定位，划分基层政府与社区居委会的职能职责，广泛调动社区居民参与自治，探索推进社区建设，基本解决了基层政府行为失范和社区居委会职能错位的问题，尝试建立起基层政府依法行政和社区依法自治结合、基层政府行政管理职能和社区自治功能互补的城市基层社会管理体制，初步实现了行政资源与社会资源整合、行政调控机制与自治机制结合的目标。社区建设的“江汉模式”雏形初现。

2、第二轮改革创新：提升社区自治功能。2003年—2007年，江汉区将推行城市网络化管理与社区居委会工作减负、进一步理顺基层政府和社区居委会关系与建立社区协作机制结合起来，实施以“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”等“四进社区”为主要内容的社区建设“883行动计划”，健全社区事务分类管理和准入制度，有效减轻了居委会工作负担，极大地提升了社区的自治功能。社区建设的“江汉模式”基本形成。

3、第三轮改革创新：规范社区管理体系。2008年，江汉区在前两轮改革创新的基础上，以“三个归位”（政府职能归位，社会中介组织功能归位，社区自治功能归位）为目标，以“四个坚持”（坚持科学配置、效能优先，坚持因地制宜、着眼长远，坚持以人为本、服务居民，坚持政府主导、社会参与）为原则，以整合社区资源为抓手，着力推行“五个到社区”（人员配置到社区，工作重心到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费到社区），进一步分离社区居委会行政职能，在社区设立公共服务站（由街道社区服务中心管理），把政府购岗下派社区的专职工作人员分为服务员和协管员两类，承担基层政府延伸到社区的各项工作。此轮改革创新先在唐家墩、满春等街道试点，边试点边展开，2008年底在全区铺开。2009年9月，江汉区在对社区新管理体制运行情况进行全面检查验收后，又再次对其进行了修改完善。社区建设的“江汉模式”趋于成熟。

二、敢为人先，社区管理体制改革创新亮点纷呈

所谓“江汉模式”，简单地说，就是在社区建设中，转变政府职能，突出社区自治功能，建立新型的政府行政资源与社区资源整合、行政调控机制与社会自治机制结合、政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层社会管理体制。江汉区在“江汉模式”探索确立过程中，不拘泥于条条框框，敢开风气之先，呈现出四大亮点。

1、党建工作格局新颖。江汉区将党建放在社区管理体制改革创新的首位，充分发挥社区党组织的领导核心作用，将建设“地域性党组织”作为加强区域化党建工作的关键，着力建立城乡统筹、区域整合的党建工作新格局。一是党的组织领导体制新。推动社区党的领导体制由“垂直管理”向“区域整合”转型，由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变。在各社区设立区域性“大党委”，将辖区单位党组织负责人、流动党员与在职党员吸纳进来，在公推直选社区党委书记、专职副书记、专职委员的基础上，推选部分单位党组织负责人或党员干部兼任社区党委副书记或委员。在社区公共服务站单独建立党支部，其负责人还是所在社区党委、总支或支部委员，指定一名社区公共服务站服务员为社区党建联络员。社区推举产生的党组织书记、专职委员，一般通过选举进入社区居委会“交叉任职”。二是党建协调协作机制新。在街道设立区域化党建工作协调委员会，将辖区内各单位党组织资源整合起来，力量聚合起来，建立社区党建工作联席会制度，定期通报情况，协商解决重大问题。联合开展党组织活动，深入推进共驻共建工作。三是党内民主议事机制新。在居民党员和职工党员较多的社区，探索建立党员代表大会制度，借鉴党代表、人大代表、政协委员参政议政的方式，首创党员建议案制度，定期召开各类别党员代表参加的党员代表大会，开展居民自治和民主监督。

2、服务主体职能明晰。江汉区对政府及街道办事处和各类社区组织的功能进行了明晰定位。区政府是提供公共服务的责任主体，具体提出公共管理与公共服务的目标、任务，负责社区服务设施的规划建设、经费筹措，协调督促工作落实，对社区服务员、协管员进行业务指导和技能培训。街道办事处对社区公共服务和协管工作进行综合协调，依托街道社区服务中心提供公共服务，管理社区服务员、协管员，统一调拨工作经费、人员经费。社区党组织负责党建工作，强化对各类组织的领导，发挥核心作用。社区居委会作为社区自治主体，主要在基层政府、街道社区服务中心、社区公共服务站以及各类组织间发挥桥梁纽带作用，负责社区公共服务综合协调，组织开展社区民主自治活动，协助完成政府行政管理与公共服务工作。社区公共服务站在街道社区服务中心的指导下，具体实施基层政府在社区层面的各项公共服务。

3、基层服务平台健全。一是设立街道社区服务中心。江汉区将街道、社区公共管理服务人员集中到街道社区服务中心，设置综合服务部和综合协管部，设立“一站式”服务窗口，承担基层政府城市协管和公共服务工作。街道社区服务中心及下属综合服务部、综合协管部负责人，由街道办事处主任、副主任兼任，单位性质属社会服务组织。街道办事处采取向街道社区服务中心购买公共服务的方式，为社区提供公共服务。二是设立社区公共服务站。社区公共服务站全面承接政府延伸到社区的公共服务。服务站设立“一门式”服务大厅，为居民提供“一站式”服务。同时，按照“配置科学、效能优先”的原则，将街道办事处下派到社区的工作人员进行优化整合，根据工作性质划分为服务员和协管员两大类。服务员主要负责就业和社会保障、人口和房屋信息收集、房屋设施修理等工作，协管员主要负责社区保安、保洁、保绿、保秩序等工作。

4、工作机制构建完善。江汉区着力健全三个方面的工作机制。一是健全人员管理机制。对职责相近和重叠交叉的服务类、协管类工作进行合并归类，不能合并的确定为一个岗位多个职责，做到因事设岗、按岗定员，实现了社区工作人员由“一岗一责”向“一岗多责”的转变。社区公共服务站定岗后，服务员、协管员面向社会公开招聘，择优录用，按劳付酬，对服务员、协管员实行绩效工资制；对考核不称职的服务员、协管员依规进行调整或予以辞退，从而保持了社区工作队伍的生机与活力。二是健全考评监督机制。江汉区赋予社区居委会“人事建议、评议监督、事务协调、核实审定、经费把关”五大权力，监督社区公共服务站的工作，受理居民投诉，并上报街道社区服务中心督促处理和整改。对社区服务员、协管员实行月评议、半年考核和年度总评制度，评议、考核、总评结果直接与工资、奖金和留用、解聘挂钩。三是健全经费保障机制。区财政按每100户20平方米的标准，落实社区工作和居民活动用房，并根据社区地域、户数等指标，核定下拨工作经费和活动经费。此外，从2008年8月开始，提高了居委会成员和社区工作人员的工资标准。

三、敢闯勇试，社区管理体制改革创新成效显著

经过三轮的探索创新，江汉区建立起符合实际需要、职能职责明晰、具有鲜明特点、简便易于操作的社区管理体制和运行机制。“江汉模式”所取得的成效，受到各级领导以及各地专家学者关注。

1、创新了公共服务机制。“江汉模式”使全区建立起政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督、居民受益的社区公共服务机制。同时，在新体制运行中，通过建立健全工作目标量化考评机制、工作激励机制、竞争上岗机制和民意测评机制，打破了平均主义吃“大锅饭”的利益分配格局，充分调动了社区工作人员的积极性和主动性。通过改善工作条件，保障工作经费，最大限度地激发了社区党组织、居委会和公共服务站的工作潜能。新体制的运行，还促进了街道办事处科室之间、社区居委会与社区公共服务站之间、社区公共服务站内部工作小组和成员之间的互助协作关系，并逐渐形成长效机制。

2、整合了社区工作人力资源。过去，社区人力资源的使用没有充分考虑社区类型差异和工作量大小等因素，社区人员过多与人手不足并存，人员配置不均衡、不合理。在改革创新中，江汉区采取因事设岗、按需定员、一岗多责、竞争上岗等措施，以所在社区服务对象数量、地域大小等作为人员配置依据，对社区公共服务站工作人员进行了统一核定,精减128人，总人数由原来的2594人减至2466人（服务员1021人、协管员1445人），促进了人员素质和工作效率的提升。

3、提高了城市管理服务效能。由于体制上的原因，我国城市的管理、执法、服务三种职能多混为一体，以“条条运作”为主，职能缺乏合理分解，导致条块分割，各自为政，综合、联合执法难以开展，城市管理与公共服务效能不高。“江汉模式”以街道办事处为平台，对“条条”工作职责进行整合，将城市管理与公共服务工作划分为协管与服务两大类，由街道社区服务中心统一向社区公共服务站发包，服务类工作普遍以分组或分片包户方式进行，实现了政府行政事务与社区居委会的适度分离，使职责更加明晰，关系更加和顺，服务更加专业；协管类工作做到了职责、任务、要求“三明确”，并实现了由单一管理向综合管理、单一协助执法向综合协助执法的转变，使城市管理更加有序，居民办事更加便捷。

4、强化了居委会自治主体地位。在改革之前，由于基层政府在社区层面的公共服务组织缺失，居委会实际上成了基层政府的驻社区机构，承担的工作多达100多项，而且不乏一些专业性强、技术要求高、办理难度大的工作，比如经济普查、污染源调查、医疗保险扩面、工商税收协管等。此外，还要与基层政府签订包括就业再就业、安置“4050”人员、劳务输出等诸多的目标责任书，年底接受不同层次和类别的检查、评比、考核，基层政府与居委会的关系，成为“领导与被领导”的关系。通过三次改革创新，江汉区适度地分离了居委会的行政职能，理顺了基层政府与居委会的关系，改变了过去居委会既是“运动员”又当“裁判员”的双重角色，减轻了居委会的工作负担，淡化了居委会的行政色彩，还原了居委会作为基层群众性自治组织的性质。新管理体制运行以来，各社区居委会通过行使“五权”，履行了协助监督职能，起到了政府联系群众的桥梁纽带作用；通过培育发展社区志愿者服务等民间组织，使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变；通过开展老城区物业自助服务，拓展了社区服务空间，增强了管理社区事务、服务社区居民的能力，提升了社区自助互助服务的专业化水平。

5、增强了经济社会发展活力。社区是社会的基本单元，是构建和谐社会、实现经济社会健康持续发展的基础所在。社区和，社会安。“江汉模式”促使政府放权，居民自治得到规范，极大地增强了居民的主人翁意识，使居民对社区有了归属感。漫步在江汉区社区内，我们看到居民生活安定、感受到社会和谐，全区经济社会发展的内生活力大大增强。2009年，该区实现生产总值430.08亿元，位居全市第一（第三产业增加值也居第一），人均生产总值63822元、全口径财政收入67.18亿元、居民人均可支配收入19301元，均位居全市第一。

四、敢于挑战，推动社区管理体制创新再上新台阶

“江汉模式”使江汉区的社区建设走在了全国前列，成为全国社区建设的学习榜样，从一个侧面反映了我省社区建设的成果。但是，由于传统体制的惯性作用，在改革探索中，因受认识水平等方面的制约，我省社区建设包括“江汉模式”在内，仍存在居委会自治功能没有完全归位、社区工作人员素质需提高等问题。在总结推广“江汉模式”的同时，我省社区管理体制改革创新仍要面对现实，敢于挑战，力争再上新台阶。

1、制定社区建设地方性法规。20多年来，我国社会发生了翻天覆地的变化，社区工作面临的形势和任务与原先大相径庭。1990年1月实施的《城市居民委员会组织法》，已不能完全适应新时期社区工作的需要，一些地区社区工作不规范，甚至出现一些新问题。在国家对《城市居民委员会组织法》修订之前，建议我省制定出台关于社区建设的地方性法规，借鉴、推广“江汉模式”，理顺社区管理体制，构建社区工作新机制，为推进我省社区建设发展提供法规保障。

2、完善社区共驻共建机制。共驻共建是加强社区建设的一个有效途径，是社区管理体制的重要补充。全省各地社区应加强与驻社区单位的联系，使驻社区单位牢固树立共驻、共建、共管、共享理念，切实增强参与意识、自治意识。驻社区单位要与居委会建立帮带关系，结合单位职能，发挥优势，支持帮助社区建设。对社区在职党员应实行“双重管理”，建立“双重组织生活”制度。驻社区单位党组织要安排党员定期参加社区组织生活，社区党组织要通过有效的组织方式和活动形式，加强社区在职党员的管理，特别是8小时以外的管理。

3、加大社区建设投入力度。转变政府职能，改革社区管理体制，关键是要尽快把政府转移出来的部分社会管理和公共服务职能，有条件地移交社区和社会组织，加大投入力度，增强社区的承接能力和自我发展能力。一要调整财政支出结构。建议省里将社区基础设施建设纳入“十二五”发展规划，列入财政预算。二要设立社区建设发展基金。可以采取省财政拨一点、县（市、区）财政出一点、驻社区单位资助一点的办法筹集资金。三是出台鼓励政策，引导社会力量参与社区建设。四是强化城市规划引导作用，突出房地产企业的社会责任。在新建小区、老城区开发改造时，要将社区工作、活动用房同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。

4、加强社区工作队伍建设。一是大力实施“大学生社工计划”，把热爱社区工作、具有专业知识、素质较高的大学应届毕业生充实到社区工作队伍中来。二是健全社区工作人员教育培训制度，实行上岗培训、年度培训，适时组织学习考察，创造条件送出去或在职进行系统培训（包括学历教育），不断提高社区工作人员的综合素质和能力水平。三是研究制定社区工作人员管理办法。

5、妥善解决社区工作人员待遇。目前，社区工作人员待遇水平相对较低，没有解决“后顾之忧”，已经影响到社区工作队伍的稳定和工作积极性。建议社区工作人员工资由各级财政合理分配比例，全额保障，并统一办理养老、医疗等保险，建立健全工资增长机制，激发社区工作人员投身社区建设的积极性、主动性。■

（调研组成员：谢松保 张 晨 江国志 陈新祥 徐昌洪 桂进波 杨 莉）