三大调解_三大系统调节
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论人民调解与司法调解的有机结合嵩明县人民法院 朱晓军
如何妥善处理发展中的社会矛盾，是构建和谐社会、推进平安建设必须解决的问题。中国人向来奉行“和为贵”的处世哲学，“和为贵”是和谐社会、平安建设的题中应有之意，也是我们构建和谐社会、推进平安建设值得借鉴的传统东方智慧。“和为贵”式的调解在中国有着源远流长的历史。目前，在我们的生活中仍然发挥着作用的调解主要有人民调解、诉前调解和司法调解。实践证明，强化调解在矛盾纠纷解决机制中的作用，可以将矛盾纠纷消灭在萌芽状态、化解在基层，对于构建和谐社会、推进平安建设具有重大意义。但遗憾的是，我们在推进法治化的进程中，一味地强调借鉴西方法治的经验，却忽略了本土法律资源的开发和利用。在诉讼成为法律界人士竭力推崇的主流法律意识形态，调解被视为法治进程的桎梏的背景下，调解制度受到了相当大的冲击，调解工作也逐渐被边缘化，且二大调解手段存在单兵作战、各自为政的格局，相互之间缺乏有效的衔接机制，没有形成合力。与此同时，诉讼的激增和程序的日趋复杂使得不能随之同步适应的司法资源不堪重负。而通过强调形式正义的诉讼得到的判决结果与民众基于传统道德、伦理而形成的价值取向严重脱节，导致法院大量的判决得不到当事人的理解，其不但不能平息社会纠纷，反而加剧和扩大了社会关系的对抗性和紧张性，法院自身也卷入了纠纷的漩涡，同时也使当事人对法院、法官的公信度有所减弱。因此，在构建和谐社会、推进平安建设日渐深入人心的背景下，崇尚并综合运用二大调解手段化解矛盾，促进人际关系的和谐，显得尤为必要和紧迫。
一、意义
从目标追求上看，这一工作机制符合构建社会主义和谐社会的价值追求，符合案结事了、定分止争、高效便民的司法工作目标；从工作思路上看，这一工作机制符合宪法法律赋予的人民法院指导人民调解工作的法定职责，符合中央政法委和最高法院提出的建立多元纠纷解决机制的司法改革方向。对于这项机制创新，各级法院在实践中总结了“六个有利于”，即有利于司法权功能更加充分有效发挥；有利于减少当事人的诉累，节约诉讼资源；有利于和谐社会的建设；有利于人民调解等非诉调解与司法活动的衔接；有利于人民法庭对人民调解工作的指导；有利于充分发挥人民调解组织的作用。具体说明了这项机制创新符合党和国家的工作大局，充分体现了“为大局服务，为人民司法”的时代要求，是一项具有强大生命力的改革。实践证明，人民调解与司法调解的有机结合，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，激活了人民调解的生机和活力，促进了多元纠纷解决机制的不断完善，体现了司法工作服务大局的司法理念。同时，我们也看到，改革是一个不断完善的过程，只要方向正确，只要措施和方法符合实际，我们就要坚持下去，推进改革，促进社会和谐稳定，力求实现司法工作的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
二、人民调解与司法调解的优势与不足
调解作为民事诉讼中最富有特色的一项制度，是建立在当事人合意基础之上的一种灵活的解决争议的方式，在当今和谐社会创建的形势下，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性和制度本身的缺陷而不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，探索的目光转而投向构筑多元化的纠纷解决机制，人民调解，行业性调解、陪审员调解等社会化调解方式纷纷进入实践并发挥积极作用，诉前调解作为多元化纠纷解决机制之一，从程序上进一步建立和完善显得尤为重要。
1．人民调解。人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性司法活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。
2．司法调解。司法调解又称法院调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。在民事诉讼中，司法调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式，对民事案件的审理发挥着重要作用；在刑事诉讼和行政诉讼中，司法调解是有条件适用的，但适用范围有望逐步扩大。二种调解的优势与不足
1．人民调解的优势与不足（1）人民调解的优势①具有主动性，有利于矛盾纠纷及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级。②具有简捷、及时和经济的特点，它着重在调解委员会的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，能降低纠纷解决的成本，减轻人民群众和国家财政的负担。③具有广泛性，有利于方便广大人民群众。就我国人民调解组织的设臵情况来看，调解机构星罗棋布，只要是有城镇社区的地方就有调解组织。④人民调解能实现情与法的融合。合法不合情，合情不合法，是行政和司法中经常遇到的情况，也给行政官员和司法人员工作带来很大的困惑。人民调解的性质可以使调解避免这方面的困惑，可以将法与情融合在调解过程中实现法与情的统一，使法的实施更易于被广大人民群众所接受。
（2）人民调解的不足
①调解方式随意性大, 缺乏严格的程序规范。②资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了人民调解工作的发展。③调解员文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，影响调解质量与效率。④调解人员队伍不稳定，人员调整频繁，不能专职专用。2．司法调解的优势与不足（1）司法调解的优势
①调解人员的法律素质高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验。②调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。③调解的法律效力高，当事人对司法调解的认同度高。
（2）司法调解的不足
①调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率，规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,容易导致以压促调、以判促调、久调不决，从而损害了当事人的合法权益。②现行民诉法中规定司法调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使处分权、根据双方合意达成的一种诉讼契约，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。但现行民诉法却将调解与裁判一样设臵了同样的前提条件，这为法官根据具体案情选择不同的诉讼阶段进行调解设臵了障碍，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。三、二大调解手段有机衔接的对策
二大调解有着本质的区别，各自有各自的调解领域，但是二大调解又存在各自的优点与不足。从整合资源，实现优势互补的角度讲，研究二大调解手段有机衔接的对策，综合运用二大调解手段构筑维护社会稳定的防线，促进社会的和谐是十分必要和有益的。
（一）人民调解与司法调解的衔接。1．程序衔接
（1）建立庭前调解机制。首先，应在法院设立庭前调解窗口，选择具有较强调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构，负责庭前调解。同时，在法院设立“人民调解窗口”既有利于开展诉前调解、审前调解，也有利于人民调解员参与审中调解，从而为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。其次，对未经人民调解委员会调解的家事案件、小额的债务纠纷以及小额损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件，当事人到法院起诉的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的，法院可将案件转移至纠纷所在街道（镇）的调委会进行调解。最后，对于不符合起诉条件，法院不予受理的民间纠纷，也应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在地的调委会，由调解窗口和调委会做好调解息诉工作。
（2）建立经人民调解程序的诉讼绿色通道
①实行就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解员应当将当事人要求诉讼的请求记入笔录，并由当事人签字确认。人民调解员委员会应当及时与所在地的法院联系，法院应当派出工作人员到人民调解委员会，或者由人民法院在人民调解委员会立案。
②实行先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件应当首先进行调解；对于就近立案的案件，具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。
③实行优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的，法院应当优先安排，对此类案件应当优先审理与执行，巩固人民调解委员会的工作成果。
人民调解灵活便民、低成本(调解申请人不花钱，调解工作的成本当然也远低于司法审判成本)，工作方法主要是讲情说理，具有亲和力，但不具备司法审判的公信力和权威。而司法审判则主要依靠弄清事实、运用法律、分清责任，它有国家法律作为后盾，因而其威信和公信力人民调解都无法相比。但司法审判也有成本高、时间长的缺点，而其判决的强制性，也容易造成当事双方感情上的对立，形成一件官司几代仇，案结事难了。诉前人民调解把人民调解的亲和力和人民法院的公信力有效地结合起来，这一结合，就打开了解决部分普通民事纠纷案件的新路。
四、机构整合模式
由法院与司法局联合成立对接机构，如“联合调解室”、“人民调解室”等等。首先，由法院立案庭工作人员对纠纷进行审查，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室；其次由调解室的值班法官和人民调解员召集双方当事人进行调解，调解成功的，人民调解工作室以区人民调委会名义出具民事调解书或根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的，调解员将原因及调解经过移交立案庭，这也为法院的诉讼调解和审判提供了帮助。
要实现真正意义上的“多元调解衔接配合”，就必须实现法院诉讼制度与人民调解制度的对接。法院与司法局联合成立对接机构，通过法院将部分来院起诉的纠纷分流到调解室先进行诉前人民调解，实现诉前人民调解与法院诉讼的有机衔接，能从根本上发挥司法诉讼与社会大调解机制的优势，提高社会纠纷解决效率。
（一）多元化诉前调解程序的运行体系。
1、多元化诉前调解机制的受案原则。
一是简繁分流原则。调解室作为调解机构，缺乏专业性、程序性和强制性，解决纠纷的能力有限，故法院在分流案件时，应注意把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到调解室进行诉前人民调解。对于案情复杂、专业性强、争议很大的纠纷，则应由法院直接受理，通过诉讼途径予以解决。二是自愿调解原则。强调法官应当在充分释明诉讼风险的前提下，引导当事人完全自愿地选择多元化诉前调解，切实尊重当事人的诉讼权利。三是调解便宜原则。尽可能降低当事人解决纠纷的成本，提高调解效率，促进和谐解纷。四是调排结合原则。“多元化诉前调解程序”模式可以在诉讼程序前及时发现矛盾纠纷和社会不稳定因素，如发现重大纠纷苗头，可以及时上报，采取措施，防止事态恶化。五是法院指导的原则。如前所述，采取机构整合的多元化诉前调解程序机制，法官与人民调解员零距离接触，可以对人民调解的专业指导，提高多元化诉前调解的质量。
2、合理确定多元化诉前调解程序的受案范围
根据以上分流原则，适宜“多元化诉前调解程序”纠纷解决机制的案件主要包括以下五类纠纷。一是婚姻家庭纠纷。包括离婚纠纷、分析家产纠纷、继承纠纷、赡养纠纷、抚养纠纷等等，这类纠纷由于当事人间关系亲密，适用多元化诉前调解更能达到良好的效果，可以修复因纠纷而遭到破坏的双方关系；二是邻里纠纷。邻里纠纷关系到社会的和谐和邻里关系的和睦，不宜直接进入诉讼程序解决。诉前人民调解可以充分发挥自身掌握社情、气氛融洽等独特优势，促使当事人双方互谅互让，握手言和；三是小额债务纠纷。此类纠纷的诉讼收益甚至会小于司法资源耗费的价值，故直接进入诉讼程序，不符合诉讼经济原则；四是情节轻微的损害赔偿纠纷。这类纠纷往往因小事而起，双方争议不大，通过多元化诉前调解完全可以定纷止争，故没有必要直接进入诉讼程序；五是土地及房地产纠纷。此类纠纷主要由于政府的行政行为引发，政策性因素强，有些问题处于法律规定的空白，完全依靠法院诉讼手段无法彻底解决纠纷。启动多元化诉前调解，可以最大限度地在政府拆迁大局和公民合理诉求之间寻求平衡，有利于动态地、和谐地化解纠纷；六是超出法院受理范围的纠纷。司法实践中经常发生当事人到法院起诉，而法院依法不能受理的这种情况。对这类纠纷，完全可以启动“多元化诉前调解程序”机制，将这种求告无门的纠纷妥善予以处理。
（二）多元化诉前调解程序机制的运作流程。
“多元化诉前调解程序”的流程设臵应当体现简便、自愿、灵活的特点，应坚持以下基本原则。一是调解免费原则。多元化诉前调解不具有诉讼性质，故不需交纳任何调解费用。当事人参加多元化诉前调解，除支付自身的交通费和餐费等外，不需要支出任何其他的费用。二是有限调解原则。调解室只能在有限的调解时间内，对法院有选择地分流出来的7 类纠纷进行调解。三是效力确认原则。多元化诉前调解达成协议的，除具有合同效力可以向法院起诉外，因“多元化诉前调解程序”的特殊性，当事人应还可直接向法院提出司法确认的请求，通过国家强制力来保障自愿合法的调解协议得到切实遵行。“多元化诉前调解程序”纠纷解决机制的流程应做如下工作：首先，法院立案接待人员对前来法院诉讼的事实清楚、证据充分、争议不大的民商事案件，可以根据情况征询当事人意见，告知可以进行多元化诉前调解，当事人同意的，引导至人民调解工作室进行诉前人民调解。第二，人民调解室对前来要求多元化诉前调解的当事人，应即刻审查相关证据材料，进行调解工作。第三，调解室的多元化诉前调解工作应在规定的期限内完成，未能调解成功或当事人不愿继续进行调解的，当事人可通过诉讼方式解决争议。第四，是对多元化诉前调解达成协议的，双方当事人可以申请人民法院出具调解书对双方调解协议加以确认。第五，法院对申请司法确认的人民调解协议依法进行审查，符合法律的，出具调解书，调解书具有强制执行力。
（三）构建多元化诉前调解程序的制度平台。
1、机构对接。机构整合式的多元化诉前调解程序模式比其他模式更能便利人民群众的一点就是有专门的多元化诉前调解程序机构。因此，有条件的法院应与司法局联合，为联合调解机构配备必要的办公用房及物质装备，该调解机构或调解室最好设在法院内部，使法院诉讼与人民调解在法院内实现零距离衔接或近距离衔接，使分流出来的纠纷当事人，不出法院或在法院近旁就可到调解室进入人民调解程序。
2、程序对接。民间纠纷未经人民调解组织调解直接到法庭起诉的，法院可以引导当事人先申请人民调解组织调解或委托人民调解组织进行调解，人民调解组织调解程序终结后纠纷未解决，当事人向法院起诉的，法院及时予以审理，实现调解与诉讼的无缝衔接。
3、人员对接。法院与司法局及其下辖的民调组织应成立联合多元化诉前调解机构。在多元化诉前调解机构的人员构成上，法院与司法局建立长期协作机制，由司法局负责选派业务能力强，经验丰富的人员担任调解员，奠定多元化诉前调解程序的人才基础。法院可与司法局商定，在调解室设专职联调员若干名，最好从热心人民调解工作的退休法官、村、居委会人员、律师、妇联会人员中选任，也可由司法局在有经验的人民调解员中选聘，专职联调员由司法局统一管理。
4、信息对接。首先，人民法院强化民调人员的业务培训工作，如举办观摩庭、举办法律专业培训、编发法律知识读本等等。其次，法院与司法局定期召开联席会议，针对多元化诉前调解工作通报情况、分析问题，改进工作；第三，法官与人民调解员对调解工作中掌握的案件事实、当事人信息等情况实行资源共享，提高调解及审判的质量和效率。
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