国外洪泛区管理_国外管理方法
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编者按 “保障防洪安全，依然是治江工作的首要任务。”在2006年度长江委工作会议上，长江委主任蔡其华在提到处理好五个关系的时候，将确保防洪安全放在了第一位。随着经济社会的不断发展，长江防洪要求更高、任务更重、责任更大。所以，如何在人与自然和谐相处的前提下，处理好长江洪水管理工作，已成为当前治江工作的重中之重。
《江河世界》版拟从本期开始，推出洪水管理、蓄滞洪区建设、江湖关系等专题版面，多层次、多角度地介绍国外防洪保安的经验或措施，以飨读者。
推行洪水保险
美国幅员辽阔，河流众多，雨量充沛但分布不均匀。尽管美国的水资源开发利用程度相当高，但仍不能阻止洪水成灾。美国遭受洪灾威胁的地区约占美国面积的7％，主要灾区人口逾1000万，相邻地区受洪水威胁的人口近3000万。洪灾损失占美国全部自然灾害损失的90％，平均每年的洪灾经济损失达数十亿美元，其中密西西比河流域洪灾损失最大。
美国早期防洪仅靠堤防、水库、防洪墙、河流整治、分蓄洪等工程措施。但自20世纪30年代起，有关方面逐步认识到，防洪工程投资年年增加而洪灾损失有增无减的主要原因是洪泛平原土地利用不合理、集居人口不断增加等。因此，自50年代后期起，美国开始注重非工程防洪措施，主要措施包括：加强洪患意识教育；制定防洪法规和相关管理政策；推行洪水保险；加强洪水预报和警报工作等。非工程防洪措施的核心是加强对洪泛平原的管理。
1956年国会通过《联邦洪水保险法》，这是美国洪水保险法的最初形式。同时国会认定民间保险业应得到联邦政府支持，否则不能提供洪水保险。1968年又通过《全国洪水保险法》，开始推行自愿洪水保险，并提出具体的洪水保险计划。但在实际推行过程中，自愿投保者甚少，而洪泛区的不合理开发利用仍在继续，联邦政府每年支付的洪灾救济费也不断增加。1973年联邦政府又颁布了《洪水灾害防御法》，该法令强制性地推进了洪水保险，促进了洪泛区的管理。迄今为止，在易遭洪灾的2万多个乡镇中参加洪水保险的已达90％左右，财产保险值迅速增加，现在保险的财产价值是上世纪70年代初的200倍。
■ 成立独立办事机构直接对总统负责
目前联邦政府紧急事务管理局(FEMA)是负责国家洪水保险计划的唯一行政和财政代理人。FEMA创建于1979年，是联邦政府的一个独立机构，直接对总统负责。“911”事件后，FEMA划入新成立的国土安全部，根据总统特许，目前仍保留了FEMA名称。其职责是通过采取必要的措施，减免各类灾害造成的生命财产损失，并保护国家重点基础设施。FEMA现有正式工作人员2600多人(包括华盛顿DC总部、各分区及专门的应急救援、培训中心等机构人员在内)。如遇重大灾害时，还有4000多临时雇员和志愿者参加救灾抢险。
FEMA通过采取鼓励措施以减免洪灾损失，与保险业合作开展洪水保险单的销售及售后服务，与国家的助贫机构合作保护个人抵押，增强洪水保险效益意识以及为方便洪水保险的购买途径提供帮助。
FEMA下属的联邦保险管理局(简称FIA)原属住房建设与城市发展部管辖。该局一直承担着国家洪水保险计划的具体管理工作，并负责对参加了洪水保险的居民提供联邦资助的洪水保险费。1978年以前，FIA与120多家私营保险公司通力合作管理国家洪水保险计划。这些私营公司组成了国家洪水保险协会，其中，加入该协会并承担风险的公司，不仅提供风险资本和分享联营所获得的好处，还需承担所遭受的损失；加入该协会而不承担风险的公司，则只起联营公司财经代理人的作用。在此，联邦政府通过保险费平衡支付的方式补贴私营公司，一旦发生重大损失，则提供超额损失再保险。但1977年底起，由于工作中矛盾增多难以协调，FIA解除了与国家洪水保险协会的合作关系。1979年成立FEMA后，FIA归属FEMA管辖。目前私营保险公司根据国家洪水保险计划的指导出售洪水保险，FIA仅负责有关管理工作，并代表政府拨付保险赔偿费的补助款。但这种资助是有限度的，如对房产赔偿费的补助最高不得超高25万美元，超出部分费用的风险由保险公司承担。
■ 防洪的受益者应支付防洪保险费用
《全国洪水保险计划》（以下简称NFIP）所依据的理论是：防洪的受益者应支付防洪费用。强制性洪水保险计划更有效地把防洪效益同防洪费用联系起来，从而促进更有效地利用易受洪水侵害的地区。每个新的洪泛区的占有者必须支付与防洪费用有关的洪水保险费，这一要求将迫使洪泛区的占有者不得不对利用洪泛区所能取得的效益同所需支付的总费用进行比较。NFIP有两个目的：一是通过补贴保险费来发放联邦紧急援助基金；二是鼓励在全美实行洪泛区管理法规。因此，NFIP实际上是个具有双重作用的计划。它既是经济补偿计划，又是土地利用的管理计划。实施NFIP既有利于控制洪泛区的土地利用，减少洪水损失，又可通过征收保险费，分担政府一部分救灾费用。
NFIP的内容包括：土地管理和利用准则；保险费及费率；保险的出售及购买保险所需限制条件的调整；淹没洪水危险区的识别及其边界图和洪水保险费率图的编制；对管理人员确定的洪水位发生争议时提出上诉及洪水保险费率图的修订程序；有关图纸的变更引起争议时的起诉程序及其费用；调查洪灾损失的组织机构；对有关法规条款的补充说明；对加入保险计划的州有关财产的免税规定等。
■ 行政和经济手段推行洪水保险计划
以实施洪泛区管理措施作为参加NFIP的条件。为了加强对洪泛区的管理，执行NFIP的原则是，洪水保险只售给已采取了特定的洪泛区管理措施的地区。其中最基本的管理措施要求包括：实行建设许可制度；在易受洪灾的地区兴建建筑物必须采取防洪措施；对小片土地的建设计划也必须进行审查，务使洪灾损失减至最小；兴建的供排水系统以及公用管道，必须保证其不受洪水侵害；在泄洪道上严禁一切开发活动。当投保的财产受洪水严重毁坏或频繁侵袭情况下，由FEMA按NFIP的规定收购或拆毁。对沿海岸的洪泛区管理还有额外要求。另外，联邦政府鼓励各乡镇采取更为严格的管理措施。只有按
规定采取了洪泛区管理措施的地区，才能参加NFIP。这种有条件地参加NFIP的办法，为有效地促进乡镇实施洪泛区管理条例奠定了基础。
采取行政和经济手段强制推行NFIP。1973年联邦政府为有效地推行NFIP，通过立法将洪水保险由自愿改为强制性。法令规定凡经FEMA认定的易遭洪灾的地区，就必须参加NFIP，否则将会受到某种制裁。如联邦机构对未按规定参加NFIP的乡镇，禁止其在100年一遇洪泛区内兴建建筑物；不为其添置财产提供贷款；万一发生洪灾，也不为其提供洪灾救济等。另外，联邦政府对按规定要求参加了NFIP的，还将给予洪水保险补贴。
总之，美国联邦政府通过采取上述政策推行NFIP取得了显著成效，不仅使洪水保险起到帮助人们从洪灾损失中恢复生活和生产的作用，还将其融合于更广泛的洪泛区管理战略之中，有效地加强了对洪泛区的管理。
制定风险计划
在欧洲，洪水风险管理的目标是减少洪水发生的可能性及其带来的影响。经验表明，最有效的途径是制定洪水风险管理计划，计划包括以下要素：
预防：通过避免当前和未来在易发生洪水地区建设房屋和工业设施，通过让未来的发展适合洪涝风险，通过促进土地合理利用，采取农业和林业措施，来预防洪水带来的危害。
保护措施：包括工程和非工程措施，减少某一具体地区洪水发生可能性和发生后可能带来的影响。
备汛：告知人们面对洪水风险，以及洪水发生时该如何去做。
紧急应对：制定洪水发生时紧急应对计划。
恢复及经验总结：尽快恢复到正常状态，缓解洪水造成的社会、经济影响；总结每次抵御洪水的经验，为进一步防洪做好准备。
欧洲许多重要流域都是跨境的，因此，需要欧盟成员国和欧盟委员会一道努力，制定和实施协调一致的防洪、保安和减灾行动计划。
这一计划的基本特征包括：在洪水对人类健康、环境和经济活动或生活质量产生负面影响的各个流域和沿海地区，通过制定洪水风险管理计划并实施来提高合作水平；制定并实施洪水风险图，把它作为规划和交流的工具；改进信息交流，分享最佳措施和推广方面的经验；加强研究团体和水资源管理、防洪主管部门之间的联系；改进欧共体有关政策之间的协调；通过更多利益相关者的参与和更有效的交流，提高洪水风险意识。
欧洲洪水风险管理计划，对河流来说，要跟流域管理计划以及根据《欧盟水框架法令》制定的措施、计划完全结合在一起，在相同的期限内制定沿海洪水风险管理计划。
计划发展期限为长期，预期在50年至100年之间。计划跨越有水资源管理、自然规划、土地利用、农业、运输和城市发展、自然保护等相关方面的多个学科。
在计划中，防洪措施不应危及其他方面的能力，不应危及上下游地区（成员国），要达到适当防护级别。适当战略包括挡水、蓄水和排水共三步方案。
欧洲洪水风险管理计划的总体目标为，减少洪水的不利影响，减少洪水发生的可能性；促进可持续洪水风险管理措施；寻求机会，让自然过程发挥作用，发挥洪水风险管理的多重效益；告诉公众和主管部门如何应对洪水风险。
欧洲洪水风险管理计划的主要成果包括，洞察和理解洪水风险的规模、特性和分布以及未来洪水风险的情况；理解洪涝过程及其变化的敏感性；做出将要采取的具有成效的洪水风险管理措施；绘制出洪水风险图；制定符合流域目标的长期洪水风险管理政策；能进一步开展的流域行动和研究活动。
绘制洪水风险图。洪水风险管理计划的一个主要突出成果，即流域级别上的洪水风险图。其一，洪水风险图的目标是，提高受洪涝威胁地区公众的意识，通过划分洪水风险区向受到威胁的地区提供信息，为空间规划服务；支持“优化投资、证明投资正当、选取投资目标”等过程，以减少人们的财产及环境承担的风险。其二洪水风险图应在流域级别上通过协作制定；应包括河流洪水和山洪暴发，如果必要还要包括沿海洪水；应对三级风险进行区分；经常发生洪水的地区，发生洪水频率小的地区，很少发生洪水的地区，关注水、洪水的深度和潜在破坏；关注目前形势和未来洪水风险设定，并把流域的其他目标也考虑其中。
健全法律体系
日本是洪水频发的国度，防洪堤防的修建始于公元4世纪。为有效地开展河流管理，日本河流治理的根本法律《河川法》于1896年颁布施行，目前其洪水管理法律体系已相对健全。
1962年，建设省大臣提议修订《河川法》，1964年新《河川法》颁布施行。新《河川法》按水系的重要性，将日本水系划分为一级水系、二级水系和其他水系，分别由建设大臣、都道府县知事和市长村长进行分级管理，明确了管理的责权。新《河川法》规定对所有水系需进行综合的以流域为单元的开发与治理。
1964年以后，依据变化的形势，《河川法》经历了5次修订和完善。第一次修订（1972年），建立了一级水系和二级水系以外的小河流的开发治理许可制度；第二次修订（1987年）要求市町村长在进行市镇建设，实施河道工程时，应充分考虑治河工程与其他事业的协调一致性，并采取措施，避免对整个水系产生不利影响；第三次修订（1991年）设置了超级堤防（可保证超标准洪水发生时漫而不溃）特别区域制度；随着流域开发和城市化进程，为防御洪涝需进行诸如分洪道、调节池等建设，由于当地土地高度利用，权利关系复杂，获取工程所需的土地以及工程的实施十分困难。为推进城市治水事业的开展，1995年对《河川法》进行了第四次修订，建立了河川立体区域制度；1997年，经第五次修订的《河川法》中加入了环境治理与保护、在《河川治理计划》中反映
专家、当地居民及公共团体意见（公众参与）、完善缺水期用水许可制度、建设库区周边、堤后防护林带等条文。
第二次世界大战及其后十几年，由于战争和战后经济实力薄弱，日本治水事业处于停滞阶段，其间，发生了日本历史上罕见的几次特大洪水灾害。这一时期的防洪法规建设的重点是抗灾和灾后恢复。1949年为强化抗洪活动而制定的《水防法》（抗洪法）和1951年制定的《公共土木设施灾害复旧事业费用国库负担法》反映了这一特点。在上世纪40年代下半叶和50年代上半叶，灾后恢复费用与治水投入额不相上下，甚至在有些年份超过治水投入。
随着日本经济的复苏，为缓解严重的洪水灾害态势，保障社会经济的稳定发展，1960年颁布施行了《治山治水紧急措置法》和《治水特别会计法》，并据此制定了《治水十年计划》。自此日本防洪事业进入一个新的快速稳定发展时期，治水投入稳步增长，第一次治水计划的第一年（1960年）投入约为5000亿日元，到1992年，即第8次治水计划的第一年，治水投入达30,000亿日元（约2100亿人民币），可见其投资力度之大。
从1960年至今，日本治水计划已历9次，经过40年的规范、持续的治理，洪水灾害损失由1950年约占全国GDP的10%减少为现在的0.2%左右。
日本的洪水管理法规和治水计划及其实施为日本经济高速发展提供了安全保障，总体上是成功的。
1960年以前的日本的治水计划多由于计划过于庞大、资金难以保证等原因半途而废，1960年的《治山治水紧急措置法》和《治水特别会计法》的颁布施行是日本治水事业和治水计划制定的重要转折点。自此治水计划有了法律依据和资金保障，从而使日本的治水事业进入稳定顺利的发展时期。
日本的治水计划重点是五年期计划，基本上可保证根据变化的形势作出及时的调整。从总体上看，日本的洪水管理的主体是工程措施，这与其自然地理和社会经济发展特征密不可分，随着工程措施为社会经济发展提供了基本的安全保障，近来，风险管理、风险选择等观念开始在洪水管理实践中得到体现，防洪的环境问题也得到高度重视，在日本新《河川法》和近期的治水计划中也体现了这一趋势。治水计划中不仅包括河道治理、大坝建设、水资源开发等传统项目，同时纳入了诸如水域周边环境保护和治理、形成多自然（生态）河川，减少混凝土暴露等内容。
