监狱公务员补贴政策理性分析及政策_公务员津贴补贴标准表
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对监狱公务员津贴补贴政策的理性分析及政策出台后创新激励机制的思考
摘要：监狱公务员津贴补贴政策的出台，对改革收入分配制度和规范收入分配秩序、加强公务员队伍建设、促进监狱发展、构建和谐社会具有重要作用。但由于它是国家改革收入分配制度、规范收入分配秩序过程中的一项政策，在政策内容、政策程序、政策依据、政策保障等方面不可避免存在一
定缺陷。本文通过对监狱公务员津贴补贴政策的理性分析，从政策、政治文化、经济等方面就监狱公务员津贴补贴政策出台后，如何创新激励机制提出相应对策。
关键词：监狱公务员津贴补贴激励机制
今年初，xx监狱公务员津贴补贴政策在广大监狱公务员的期盼中出台了。政策出台之后、实施以来，得到了各监狱单位和广大公务员的拥护、支持，并在实践中充分显示出政策的执行效力。与此同时，由于津贴补贴政策涉及面广、原经济水平和发放水平差距较大，加之政策宣传力度不够、对政策理解不透等原因，部分监狱和公务员对津贴补贴政策意见较大，并由此产生了一定的负面影响。笔者经过深入调研，通过对监狱公务员津贴补贴政策的理性分析，就政策出台后如何创新激励机制提出相应对策。
一、监狱公务员津贴补贴政策出台的重要作用
监狱公务员津贴补贴政策的出台具有“四个作用”：
（一）对收入分配制度和收入分配秩序的规范作用
社会主义市场经济对我国的政治经济生活产生了两个直接后果：一是促使经济的高速发展；二是导致收入分配方面的巨大差距。第二个后果日益成为制约社会发展的瓶颈、影响安全稳定的隐患、构建和谐社会的障碍。
着力解决收入分配领域存在的突出矛盾和问题，成为中央和地方政府关切的重点课题、人民群众关注的焦点议题、公务员关心的热点问题。2006年5月26日，中央政治局召开专题会议研究改革收入分配制度、规范收入分配秩序问题，胡锦涛总书记在会上明确提出，“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，在经济发展的基础上，更加注重社会公平。要积极推进收入分配制度改革，进一步理顺分配关系，完善分配制度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。”2006年7月1日，新中国第四次大的工资制度改革尘埃落定，公务员开始实行新的工资制度。在公务员新的工资制度确定以后，解决公务员津贴补贴方面存在的问题迫在眉睫，要求规范公务员津贴补贴的呼声越来越高，公务员津贴补贴政策呼之欲出。
在这样的时代大背景、社会大背景下，作为国家改革收入分配制度、规范收入分配秩序重要举措的监狱公务员津贴补贴政策应运而生。
（二）对公务员队伍建设的促进作用
长期以来，我国公务员收入分配之间的差距没有充分体现在公务员的工作职责、工作能力、工作实绩、工作资历等方面，却更多地体现在地区和部门所拥有的资产、资源和区位优势等方面。拥有不同资产、资源和区位优势的公务员之间收入差距悬殊，有的公务员津贴补贴远远超过基本工资。这种“工作好不如区位好、成绩好不如部门好、干得好不如运气好”，与按劳分配原则相悖的现象，导致公务员之间相互攀比跳槽、片面追薪逐利，严重影响了公务员队伍的稳定、廉洁、高效。
以监狱系统公务员为例：同属监狱系统，沿海与内地监狱公务员之间收入差距很大；同属警察序列，监狱系统公务员与公安系统公务员之间收入差距很大；同属xx监狱公务员，经济效益好的单位部门公务员与经济效益差的单位部门公务员之间收入差距很大；即使在同一个监狱单位，“油水部门”与“清水部门”公务员之间收入差距也十分明显。
公务员收入分配制度、分配秩序方面的混乱状况，致使收益差的单位部门公务员流出不流入，导致人才枯竭；收益好的单位部门公务员流入不流出，导致人才浪费。有的单位部门因公务员受利益驱使形成一股“盲流”，有的单位部门因公务员长期滞留成为一潭“死水”。规范公务员津贴补贴，就是通过对公务员的利益调整和利益规范，促进公务员队伍既相对稳定又充满活力。
（三）对监狱发展的推动作用
纵观我国监狱五十多年发展史，可以得出两个基本结论：一是监狱工作取得的巨大成就举世公认；二是改造与生产、经济与执法的矛盾贯穿监狱发展过程的始终。由于国家对监狱所需经费长期以来未全额保障，确保监狱正常运转的经费很大部分需要监狱靠生产经营、创造经济效益来获得，监狱工作始终在改造质量与生产数量、执法效果与经济效益的矛盾中徘徊彷徨。由于国家财政保障不到位，监狱忙于抓生产、无力管改造，这种本末倒置的情况导致部分监狱“狱内发案率上升，改造质量下降；民警违纪率上升，执法水平下降；罪犯刑满释放后重新犯罪率上升，监狱执法形象下降”的“三升三降”现象，与“以改造人为宗旨”的监狱工作方针背道而驰。
为了从体制机制上根本解决制约监狱发展的深层次问题，以“全额保障、监企分开、收支分
开、规范运行”为目标的监狱体制改革被提上了议事日程。在监狱体制改革的四项目标中，“全额保障”是前提，离开了“全额保障”，“监企分开、收支分开、规范运行”都无法实现。规范监狱公务员津贴补贴，是实现监狱所需经费由国家全额保障的重要步骤，通过规范监狱公务员津贴补贴，就为进而实现监狱所需经费由国家全额保障、促使监狱职能纯化、促进改造质量提
高奠定了坚实的基础。
（四）对构建和谐社会的保障作用
由于公务员收入分配制度、收入分配秩序方面的混乱，部分单位私设小金库，巧立名目发放津贴补贴，公费旅游、公款吃喝、公车私用的现象比较普遍，在人民群众中造成了不良影响，损害了政府形象和公务员声誉，影响了社会的和谐稳定。
为了解决公务员收入分配制度、收入分配秩序方面的混乱状况，确保构建社会主义和谐社会目标的实现，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“要通过收入分配制度的完善，理顺利益关系，使全体社会成员共享改革和经济社会发展的成果，使全体社会成员各得其所、安居乐业、和谐相处。”《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，“要更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。”
社会矛盾归根结底是利益矛盾；在构建和谐社会的诸多要素中，利益和谐是关键。规范公务员收入分配制度就是调整公务员利益关系、促进利益和谐的重要举措。xx监狱公务员津贴补贴政策的出台，使监狱公务员津贴补贴由“暗补”改为“明补”，有效解决了监狱公务员津贴补贴发放秩序混乱、发放水平差距较大等问题，从而为依法治监、构建和谐社会提供了重要保障。
二、监狱公务员津贴补贴政策存在的缺陷
由于监狱公务员津贴补贴政策是规范监狱公务员津贴补贴过程中的一项政策，不可避免存在不成熟的地方，概括起来就是“四个缺陷”：
（一）政策内容缺陷
政策内容缺陷可以概括为“五同五不同”：
1、地区相同津贴补贴不同。同一职级公务员，同在xx监狱系统，各监狱单位公务员的津贴补贴额度却大不相同；即使在同一地市，各监狱单位公务员津贴补贴额度也不相同。以2007年起步时主任科员津贴补贴水平为例：同属xx监狱系统，津贴补贴起步水平最高的主任科员为29898元，最低为11311元，差额高达18587元，2.64倍。
2、艰苦程度不同津贴补贴相同。地处大中城市的监狱公务员与地处边远艰苦地区的公务员津贴补贴水平大致相同，甚至前者还高于后者。边远艰苦地区监狱公务员工作条件艰苦、收入水平低，津贴补贴理应向他们倾斜，但政策没有体现这种差异。
3、劳动付出不同津贴补贴相同。不同工作岗位的公务员所承担的风险、所付出的劳动差别较大。直接管理罪犯的基层公务员比在机关工作的公务员所承担的风险、责任和辛苦多；在高危、污染行业工作的公务员比在一般行业工作的公务员所承担的风险、责任和辛苦多，津贴补贴额度理应向他们倾斜，但政策没有体现这种差异。
4、风险责任不同津贴补贴相同。担任科（监区）、股（分监区）级实职的公务员是监狱的中坚力量，在很大程度上决定监狱的工作质量和工作水平。科（监区）、股（分监区）级实职公务员所承担的责任、所付出的辛劳、所承受的压力比一般公务员大得多，津贴补贴理应向他们倾斜，但政策没有体现这种差异。
5、工作表现不同津贴补贴相同。按劳分配是公务员津贴补贴政策应遵循的根本原则，但监狱公务员津贴补贴政策却没有把公务员的工作态度、工作表现、工作绩效作为确定公务员津贴补贴的标准。“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”的大锅饭现象，导致部分公务员对工作上推下卸、软磨硬抗、消极应付，单位部门对此忧心忡忡，广大公务员对此愤愤不平。
（二）政策程序缺陷
1、政策制定过程缺陷。监狱公务员津贴补贴政策在制定过程中虽征求了一些单位部门的意见，但政策在制定过程中仍然存在体察下情不够、切合实际不够、政策深度广度不够的缺陷，没有最大限度广纳民意、广集民智、广听民声；再加之全省监狱系统50个单位的具体情况差异较大，政策难以照顾到方方面面，从而导致这项本应上下叫好、皆大欢喜的政策，出台后却议论纷纷、褒贬不一。
2、政策出台过程缺陷。监狱公务员津贴补贴政策出台之时，也是“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”，公开度不够、透明度不够。作为利害关系主体的广大监狱公务员既没有看到文件，又吃不透政策精神。谣言止于真相，传言起于神秘，在“大道消息”不畅通的情况下，“小道消息”必然满天飞。
（三）政策依据缺陷
监狱公务员津贴补贴的标准，是按照《xx省规范公务员津贴补贴实施方案》和川纪发（2007）6号文来确定的，是以各监狱单位2005年实际发放水平作为规范后监狱公务员津贴补贴的起步水平。这一政策依据存在三个方面的缺陷：
一是各监狱单位上报2005年实际发放水平时，绝大多数监狱单位被蒙在鼓里，不明意图，不知何用，所以上报的数据不能体现真实情况。数据的不真实虽然有各监狱单位自己的责任，但也说明公务员津贴补贴数据的收集渠道欠规范性、真实性。
二是按“2005年实际发放水平作为规范后监狱公务员津贴补贴的起步水平”，这一政策规定缺乏科学性、合理性，其结果是以前津贴补贴发得多的公务员现在也拿得多，以前津贴补贴发得少的公务员现在也拿得少。政策没有有效解决收入分配矛盾，而是继续维持不合理现状。
三是按“2005年实际发放水平作为规范后监狱公务员津贴补贴的起步水平”，这一政策规定忽略了2005至2007年期间监狱外劳的收缩、资源的枯竭、高风险行业的退出对监狱经济造成的影响，忽略了物价上涨因素对公务员生活的冲击。
（四）政策保障缺陷
“此次津贴补贴水平调整属‘规范’水平，而不是政策性‘提高’水平，各单位原资金支付渠道仍然保留。”监狱公务员津贴补贴政策的这一规定表明，xx监狱公务员津贴补贴并非由国家财政全额保障，绝大部分仍靠各监狱单位自筹资金发放。在国家财政保障不到位的前提下，监狱公务员津贴补贴政策的执行力度和执行效果将大打折扣。
据统计，2007年xx监狱公务员津贴补贴大约28%由省财政拨款、72%由各监狱自筹资金发放。2007年xx监狱公务员津贴补贴发放约需资金4.2亿，而省财政只解决了1.2亿；2008年xx监狱公务员津补贴发放约需资金4.8亿，省财政目前同样只解决了约1.2亿元。从2008年各监狱公务员津贴补贴发放的情况来看也不尽人意，监狱公务员津贴补贴政策并没有给绝大多数监狱公务员带来明显的收入增长，一些监狱公务员的收入还有下降，再加之物价上涨等因素，监狱公务员的整体生活水平还略有下降。由于津贴补贴政策的财政保障不到位，各监狱单位普遍反映经济压力大、经费运转难、管理难度大。
三、对政策出台后创新激励机制的思考
按照现行的津贴补贴政策，各监狱单位在管理方面能够发挥作用的空间十分有限。在政策激励机制不完善的情况下，政治思想工作难以有效开展，而一些监狱单位采取的津贴补贴预留制、缓发制等经济激励手段又不符合现行政策规定，缺乏政策支持。为此，我们首先应从进一步完善现行监狱公务员津贴补贴政策入手，在政策激励机制、政治文化激励机制、经济激励机制等方面实现“三个创新”：
（一）政策激励机制创新
现行监狱公务员津贴补贴政策把监狱公务员津贴补贴分为“工作性津贴、生活性补贴两大类”，这个基本原则和基本思路无可厚非。但这项政策规定过于笼统原则，应当予以细化。科学、完善、合理的监狱公务员津贴补贴应由六大部分组成，即：基本津贴补贴、地区补贴、物价补贴、岗位津贴、职务津贴、综合绩效津贴。具体设计如下：
1、“基本津贴补贴”。由国务院按公务员的行政职务确定额度。在同一行政职务里，所有公务员的“基本津贴补贴”额度完全相同。此项设计可以避免“油水部门”和“清水部门”之间公务员津贴补贴迥异的现象。
2、“地区补贴”。由国务院按公务员所在地区边远艰苦程度确定各省公务员“地区补贴”的额度范围；省政府再根据各地市的边远艰苦程度确定所属公务员“地区补贴”额度。此项设计既可避免同一地区公务员津贴补贴相差大，又可避免边远艰苦地区公务员津贴补贴与非边远艰苦地区公务员津贴补贴等额，使津贴补贴向边远艰苦地区公务员倾斜。“艰苦地区津贴”国家已有政策规定，但需进一步完善。
3、“物价补贴”。由国务院按每年的消费者物价指数确定各省公务员次年“物价补贴”的额度范围；再由省政府根据各地市消费者物价指数，确定所属地市公务员次年“物价补贴”额度。公务员“物价补贴”额度应随消费者物价指数的涨落而作相应调整。此项设计可以避免因各地消费者物价指数的不同导致不同地区公务员收支不平衡的现象。
4、“岗位津贴”。由国务院根据不同工作岗位的责任大小、劳动付出、艰苦程度，把公务员岗位分成几大类型，根据岗位类型确定各类岗位的“岗位津贴”额度范围；再由省级主管部门确定各监狱不同岗位类型公务员的“岗位津贴”额度。此项设计可以避免公务员因“工作岗位不同、劳动付出不同、责任大小不同”，津贴补贴额度却相同的弊端，使“岗位津贴”向艰苦、特殊、高危、污染、基层岗位公务员倾斜。“岗位津贴”国家已有政策规定，但需进一步完善。
5、“职务津贴”。由国务院按照公务员所担任的行政实职（从副股级到总理级）统一确定不同行政实职公务员的“职务津贴”额度，没有担任行政实职的公务员不享受“职务津贴”。此项设计可以避免不同领导实职公务员由于所承担的风险责任、工作难易程度不同，与一般公务员津贴补贴等额的弊端。“职务津贴”国家虽有政策规定，但其中的差异太小，不能有效提高公务员对职务的竞争吸引力、充分调动工作积极性。
6、“综合绩效考评津贴”。由国务院统一确定公务员“综合绩效考评津贴”的额度范围；再由省政府确定各单位公务员的“综合绩效考评津贴”额度。各单位须根据实际情况制定出“科学、全面、切实、可行”的综合绩效考评办法，对公务员的综合绩效进行考评，根据考评结果确定每个公务员“综合绩效考评津贴”的实际发放额度。此项设计可以避免公务员“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”的弊端，最大限度体现按劳分配原则，激励和调动公务员的工作积极性。
（二）政治文化激励机制创新
政治文化激励机制创新包括职务晋升激励、政治思想激励、荣誉名誉激励、文化影响激励四个方面。
1、职务晋升激励。公务员的需求层次是多方面的，既体现在对利益追求的经济层面上，更多的却体现在对实现自我价值的高层面上。通过建立科学合理的用人机制，以业绩、能力、工作质量论英雄，真正做到“能者上、平者让、庸者下”，创造一个公正、公平的选拔任用机制和环境，以职务的晋升、才能的施展、事业的成功、抱负的实现来激励公务员对实现自我价值的需求。
2、政治思想激励。通过深入细致的政治思想工作，在公务员队伍中大力倡导爱岗敬业、勤奋上进的思想意识；通过思想政治工作的人文关怀，传递真挚情感，让公务员在关爱、关心、关怀的氛围中自觉自愿工作；各级领导干部通过人格魅力、领导艺术等“软权力”的施展，有效提高公务员的工作积极性和主动性。
3、荣誉名誉激励。任何人都有得到社会尊重和集体认同的需要，对在工作中做出显著成绩的公务员给予记功、授予荣誉称号等奖励，对其人生价值予以集体认同，可以有效激发公务员以荣誉感、名誉感不断鞭策和激励自己。
4、文化影响激励。通过打造一种积极向上、团结协作、开拓进取、勤政廉政、务实高效的监狱文化品牌，提升监狱公务员的文化品位，通过监狱文化潜移默化的感染力、影响力，不断提高监狱公务员的事业心和责任感。
（三）经济激励机制创新
经济激励机制创新是指在完善公务员津贴补贴政策、制定“科学、全面、切实、可行”的监狱公务员综合绩效考评办法的基础上，通过科学规范监狱公务员“综合绩效考评津贴”来实现经济激励的目的。
完善监狱公务员津贴补贴政策是经济激励机制创新的前提条件，没有政策规定和政策支持，再好的办法各监狱单位都不敢、也不能施行，否则就是违反政策。制定“科学、全面、切实、可行”的监狱公务员综合绩效考评办法是经济激励机制创新的基础，没有好的综合绩效考评制度和办法，再好的政策也会在执行中大打折扣、达不到激励的目的。如前所述的监狱公务员六项津贴补贴中，前五项虽然额度不同但都不能扣发，相对稳定；只有第六项“综合绩效考评津贴”是动态、可变的。前五项津贴补贴是在公平、公正中体现激励，第六项“综合绩效考评津贴”是在激励中体现公平、公正。具体操作如下：
1、“综合绩效考评津贴”的基本分类。应把公务员的“综合绩效考评津贴”分为两部分：对单位的综合绩效考评津贴、对个人的综合绩效考评津贴。二者各占公务员“综合绩效考评津贴”总额度的50%。如此分类，既可以充分调动公务员个人的工作积极性，又可以因势利导，把公务员的个人努力引导到组织目标上来，使个人目标同组织目标有机结合，促进工作质量的整体提升。
2、“综合绩效考评津贴”的操作办法。对单位的综合绩效考评应根据公务员所在单位“队伍建设、监管执法、生产经济”等方面的工作开展情况进行定性定量考评，根据考评结果确定单位“综合绩效考评津贴”的发放额度；对公务员个人的综合绩效考评应根据公务员在“德、能、勤、绩、廉、学”等方面的表现情况进行定性定量考评，根据考评结果确定个人“综合绩效考评津贴”的发放额度。两项额度之和就是一个公务员“综合绩效考评津贴”的实际发放额度。
3、“综合绩效考评津贴”的幅度比例。为了既能充分调动公务员的积极性、主动性和创造性，又使公务员之间的收入差距控制在合理的范围内，“综合绩效考评津贴”额度应占监狱公务员津贴补贴总额度的20%—30%为宜。各监狱单位依据公务员综合绩效考评的结果，对不同综合绩效公务员的“综合绩效考评津贴”，在0%—100%之间确定实际发放的额度。
4、“综合绩效考评津贴”的考评时段。各监狱部门根据实际情况，既可以对公务员和所在单位的“综合绩效考评津贴”实行“月考核制”，也可以实行“月、季、年结合考核制”。
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