农村税费改革背景下的乡派式改革研究侯君廷_供给侧改革背景下的

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《社会调查与研究方法》课程考核论文

河南科技大学

农村税费改革背景下的乡派式改革研究

姓 名:赵家振

学 号:人文学院

班 级:社会工作

时 间：2012年5月17日

农村税费改革背景下的乡派式改革研究

摘 要：

从2000年以“三取消、两调整、一改革”的农村税费改革走至今日，历经十二载，在减轻农民负担，规范农村收费行为，缓解干群冲突方面起到了至关重要的作用，同时，作为农村税费改革的配套机制的乡派式改革也在或紧或慢地进行着。可以说，乡镇改革的成功与否直接关系着农村税费改革的成效，本文认为，乡派式改革作为乡镇改革的一种模式，在农村税费改革的背景下具有现实的可行性和前瞻性，本文将根据所学立足于农村税费改革，结合乡镇改革的实践，分析乡派式改革的原因、可行性、问题及前景，力争把握乡镇改革问题的实质。

关键词：农村税费改革

乡镇改革

乡派式改革 正 文：

一、农村税费改革的主要内容、作用及存在问题

从上世纪80年代后期开始，农民负担问题就日益显露，90年代以来，农民负担问题日益严重，中央虽三令五申，严加禁止，但收效甚微，农民负担问题成了久治不愈的顽症。与此同时，现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有准确和权威的数字。仅据农业部1997年对10个省的一项调查显示，乡镇平均负债规模已经达到400万元，并且近年来还有不断增长的趋势。面对这种情形，政府不得不把农村税费改革提上日程，于是2000年3月启动的农村税费改革作为一种被迫的自上而下的农业调整措施而产生了。

农村税费改革主要内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”，具体表现为：“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。农村税费改革的最终目标将是建立城乡统一的税收体制，在现阶段的作用主要表现为减轻农民负担，规范农村税收行为，缓解干群冲突，维持社会稳定等这些直接的针对问题的作用，正如农村税费改革的被动性一样，其作用也是被动的、外生的，一旦政策压力发生松动，政府公务人员有空可寻，农村税费改革将难以避免历史的老路陷入“积累莫返之害”的困局。

像所有的自上而下的改革一样，力度小了，大家一起应付差事劳财劳力，力度大了则必然使既得利益者受损，而受损者又总是不甘愿，于是，税费改革政策执行不到位，农民负担得不到彻底减轻；税费改革造成乡镇政府财政缺口扩大，乡镇财政运作难以维持；税费改革后农村公共事业资金匮乏，基础教育受到很大负面影响；政府部门过于庞大，财政供养的人口众多，乡镇机构精简困难重重等等问题就应运而生了„„

二、乡镇治理模式的变迁

乡镇作为人类生活的聚居形式由来已久,在这里我们主要从行政建制的角度进行考察。乡建制起源于周代，据《周礼》所载，西周时期王畿以城周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂；镇建制始于北魏，公元4至6世纪，北魏为统治其所占领土地上的各族人民，在军事要地遍设军政合一的镇。但是，“乡”和“镇”真正成为农村基层政权组织，开始于清末新政。1908年清朝政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县治厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡，地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。这期间大体上通过变法改革的措施，经历了井田、乡遂、乡亭、乡里、乡约、都图乃至保甲，使乡镇治理模式一步步趋于严密和完善。然而这种严密和完善对所治之下的公民来说更多的是一种政治和经济上的监控和索取，甚至于1949年新中国成立2000年税费改革之前，这种监控和索取也没有根本的改善不过是在形式上和名目上进行翻翻补补的修改。如1949年新中国成立以后，国家出于政权建设，经济建设和城市建设的现实需要，在特定时段内进行的“人民公社”、“撤社建乡”等对农民来说只是一种“掠夺经济人”的存在,通过高度的监控实现高度的索取使乡村的整体经济状况陷入困顿，农民的生活更是苦不堪言，从整体上来说，这种状况一直持续到2000年农村税费改革以前没有根本改变。从20世纪80年代末开始，随着国家对民生问题的高度关注，人民公民意识的逐步觉醒，在2000年农村税费改革以后的乡镇治理开始向着民主性和服务性的方向转变，具体表现为以下两个方面：一是县乡关系的重构，涉及财税体制、乡镇领导体制等的改革；二是政府与农村关系的调适，即构建新型的农村公共服务体制，涉及乡镇事业站所的改革。从板块上我们可以大致分为以下模式：机构改革、乡镇撤并、任职交叉、选举创新、站所转制、财政通关（乡财县管）和委托扩权等。前两者是比较普遍的做法，在这里我们将要论述的就是在前两者基础上面临乡财县管的压力而进行乡派式改革行的乡派式改革（委托扩权模式的一种表现形式）。

三、乡派式改革何以来维护农村税费改革取得的成效

前文我们已经提到乡派式改革是在机构改革和乡镇撤并的基础上面临乡财县管所造成的乡镇财政困境等问题而进行的一种委托扩权模式改革。具体来说，本文引用早先主导湖北咸安区乡派改革的区委书记的乡派改革思想：“改革农村现行管理体制,撤销乡镇一级政府,成立乡镇公所,作为县级政府的派出机构,主要任务是上传下达,协调监督本乡镇各个社区群体和社会中介机构依法依规运作,协助县直职能部门搞好计划生育和社会综合治理工作。如果目前条件不具备，则可以先大规模精简乡镇党政机构，采取党政干部交叉任职的办法，将“四大家”和为一家，压缩乡镇干部职数和人员编制，分流冗员。在农村，凡农民可以依法自立自主的事情和通过乡规民约可以协调的问题以及利用市场机制可以解决的矛盾，政府就不要去管。县级政府的涉农职能部门要适应联产承包制之后特别是市场经济条件下的农村新形势，转变领导方式，创新工作方法，通过有效服务区准确引导农民自觉接受管理。” 由此可见，乡派式改革一方面能够与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，另一方面也符合农村的现实，不失为一条实现乡镇政府职能转变，增加农民福利的良策。在这里我们将结合农村税费改革取得的成效和问题以湖北省咸安区的乡派式改革为例对乡派式改革展开论述。

正如前文我们在农村税费改革中所论述的那样，农村税费改革在减轻农民负担等方面的成效是不容置疑的，然而人们目前担心和诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响特别是由此导致的乡镇财政的拮据，势必最终会使农村税费改革变味。如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇财政将不得不再次向农民“伸手”，这样一来，农村税费改革免不了走历史的老路，就会像唐代杨炎两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条变法和清初的摊丁入亩一样初时“向来从弊为治以清”时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败。然而我们不难看出，这些担心和忧虑还是就事论事地局限于农村税费改革本身，对其所产生的影响及连带效应缺乏足够清晰、全面、深远的认识。实际上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对农村经济社会的发展乃至国家和社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。在这里针对农村税费改革的效果维护问题，本文试图湖北咸安政改为例，结合实际运用乡派式改革的框架加以解决。

从2002年开始，整个湖北省进行了农村税费改革。当年，横沟桥镇农民负担每亩减至68元，与改革前相比，农民负担大约减少了31%。农民负担虽然减少了，但是农民对耕作农业仍然没有多大兴趣。而另一方面，这项改革直接导致镇政府来自农业税费的收入减少近1/3。这种状况直接导致了区和乡镇的财政收入大幅降低，收支缺口越来越大，尤其是乡镇政府运行十分困难，不得不精简机构，压缩人员。在这种背景下，湖北“咸安政改”于2003年正式开始实施，它首先在该区的横沟桥、贺胜桥两镇试点，试点成功后，当年5-6月份开始在全区所有乡镇、办事处乡镇综合配套改革。改革后，横沟桥镇的农业税收和工商税收大致相等，全年财政收入为461万元。从2004年开始，咸安区取消农业税，横沟桥镇的财政收入减少一半。财政的压力推动了咸安区乡镇综合配套改革的深入发展。

从湖北“咸安政改”实施的过程来看，改革主要是在党政体制设置中进行机构的重组和人员竞争上岗，通过撤销直属站所，整体转变职能，实现从“养人”到“养事”的转变的。在这里我们可以看出，这次改革无论在方针政策还是实施措施上与其他乡镇改革并无异样，那么它何以取得成功呢？本文认为这次改革之所以能够取得成功，有两个关键点：一是内核领导层的自觉果敢，以身作则，使宣传动员工作做的十分到位到位；二是在具体实施裁减冗员策略上通过“内退减一批，外派调一批，全员竞争上岗分流一批，临时工辞退一批”使乡镇机构实现从“养人”到“养事”的转变具有了现实的可能性。

四、乡派式改革的前景和困境 本文认为乡派式改革是缩小城乡差距，实现城乡一体化建设的可行路径。从制度设置上讲，乡派式改革实现了从县-乡镇-村到县派出机构-村的转变，形成了县级可以像治理城区一样治理乡村的制度模式。如此，乡派式改革在制度设置上就有效地疏通了城乡二元格局，再无城乡之别。另一方面我国也有君权止于县的传统，我们再结合“咸安政改”的实践来看，在改革前，乡镇科室设立名目繁多，人员冗杂，乡镇财政“养人”已经吃力不已，遇事只能相互推诿，以完成任务为己任，根本顾不及效果如何，“养事”则只是空谈。改革后，通过“内退减一批，外派调一批，全员竞争上岗分流一批，临时工辞退一批”实现了从“养人”到“养事”的转变，这种转变为社会组织、企业团体等民间力量的介入提供了现实基础。这样，政府招标，各民间组织设计方案投标竞争，优胜者取得政府用于“养事”的项目资金和政策支持进行方案反感实施。如此，减轻了政府因机构人员精简而致的“养事”力不从心的困境，另一方面增强了政府与社会的融通程度，有助于实现政府和人民的双赢。

然而如同所有的改革一样，乡派式改革也无法做到民主和效率的双胜，只能在改革的过程中逐渐寻求均衡。

结 语

乡派改革说到底是基层政府职能的转变。再回头看农村税费制度的改革，我们不难看出只有将乡镇政府改造成为真正为提供公共服务的一级组织才是治本之道。这场乡镇机构改革作为税费改革的配套改革进行,达到了减员分流、精简机构和削减支出等改革的初级目的,也适应了税费改革后村级治理和普通百姓对乡级机构和工作人员的基本需求。但乡镇机构改革的最终目的是政府职能转型,更好地为农村社会服务。由于没有进行转变乡镇政府职能、理顺县乡村关系等深层次改革,重点在于分流人员和精简机构的乡镇机构改革已经在乡村社会的实践结构中引发不少问题,最严重的是上述“条块矛盾”———乡政府成为不具有完备政府功能的一级政府,却仍要承担与权力不相符的责任。这已经给乡村会的治理实践尤其是乡政府的正常运转产生严重的影响,需要进一步深化改革。乡派式”改革是适应当今农村发展的治理需求的。乡政府成为派出机构后,只需要完成县政府委托的任务,不用承担多于权力的责任,促使县政府相关职能部门更好地履行职责,也就解决了“条块矛盾”;乡政府成为派出机构后,不设立与县政府各部门对口的机构,从上自下的线中断后,乡政府不用为各种事务忙碌,各服务中心可以专门为农民提供服务,政府职能可以得到转变;乡政府成为派出机构后,可以消除农民负担增加、乡镇机构人员膨胀的隐忧;乡政府成为派出机构后,仍然指导村民自治工作,村级自治的治理体系可以得到充分成长。最重要的是,在改革的过程中要始终抓住“转变政府职能”这一改革的核心和最终目的,只有这样才能够保证乡村治理体系的良性发展,那种只在于精简机构、削减开支的乡镇机构改革是不可取的。

五、参考文献

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