第十五章 城市规划现状及展望_城市规划现状分析

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第十五章 城市规划现状及展望

从现在到21世纪中叶，是我国国民经济建设和城市化发展的重要历史阶段。我们既要着眼于城镇体系布局，更需要作好全国每个城镇的建设规划，特别是沿海开放地区的大、中城市。我们要考虑2050年我国国民经济的发展水平，吸取我国建国以来及经济发达国家城市规划与建设的经验教训，运用先进的城市规划理论，把我国的城镇规划建设得更合理，促进我国国民经济更快增长。使我国城镇在新的世纪能够健康地、有秩序地发展，实现城镇现代化，使我们的后代生活得更美好。

一、城市布局

城市布局必须考虑城市各项用地的继续扩展，特别是商品经济高度发展以后对城市建设的影响。80年代我国编制的总体规划大多数只考虑城市2000年发展目标，较少考虑跨入21世纪以后城市发展的形态问题。21世纪是我国实现社会主义工业化和现代化建设的关键时期，也是进入高度城市化的时期。城市总体规划所确定的2000年城市发展人口与用地规模不是静止不变的，而是还将继续扩大。西方经济发达国家工业化和城市化的过程已经清楚表明，工业的发展和交通技术的进步，将导致大城市的进一步发展，城市结构和形式也将起巨大的变化。城市结构的变化表现在用地性质和组织的改变，如城市兴建了大量工厂、仓库、工人住房及现代交通运输设施。旧市区逐步发展成为企业办事、金融贸易、行政管理、商业零售、公共服务和文化娱乐中心。城市在原有较小的用地基础上圈层式地向外扩展，打破了历史上形成的城市格局及尺度。一些城市城墙被拆，由封闭型变为开放型，城市逐渐向郊区扩大。1949年以后我国工业建设引起的城市发展，虽然时间不长，但获得了同西方国家一样的经验和教训，所不同的只是程度上的差异。为适应我国到21世纪中叶经济建设发展的目标，城市、特别是大中城市的布局，必须具有开敞性和灵活性的特点。西方城市规划理论家提出的沿交通轴线发展带形城市和有机分散布置的城市，体现了这两个特点。分散发展城市的原始概念来自英国霍华德（E.Howard）倡导的田园城市，霍华德分析了当时英国伦敦发展为大城市以后产生的弊病，例如：城市拥挤、工厂和住房混杂，卫生条件恶化，空气污染，城市与自然隔离等现象，提出了建设田园城市的理论，企图从大城市的困境中解脱出来。建筑师沙里宁（E.Saarinen）受到田园城市思想的影响，考察了当时欧洲大陆上城市发展中的问题，提出了有机分散发展城市的理论，对现代城市规划的影响很大。德国著名的城市规划家赫里布瑞希特（R.Hillebrecht）提出的城市发展模式，充分体现了沿交通轴线与分区分散发展的原则，他还主持编制了汉诺威的城市规划。城市采取有机分散的布局方式有利于城市分散发展和相对独立的社区的形成，它打破了城市呈同心圆向外蔓延和无秩序发展的形式，城市分区间有绿地分隔，可以保持城市良好的自然环境。50年代以后，国外许多城市在规划中都运用了带形城市和有机分散布局的原则。著名的城市规划实例有堪培拉、斯德哥尔摩等城市。

结合我国国情，人多耕地少以及城市用地短缺，城市分区的规模应该大一些，这样更有利于形成相对独立的、规模较大的社区，也便于增加多种就业机会和配备较完善的生活设施。同时，城市分区与布局还应该加强社会学的观念，即不仅要为城市居民创造良好的工作、居住与生活环境，而且要有利于人们的公共生活、社会交往、文化素质以及精神文明的提高，以满足不同群体的价值观、生活方式、信仰、习俗以及交往模式的需要。

城市布局与土地利用应该加强经济观点，考虑土地价值及有偿使用，这样不仅可以获得最大的经济效益，而且有利于节约用地。

总之，城市布局和分区必须考虑人的活动特征。雅典宪章提出了功能城市，强调分区清楚，却牺牲了城市的有机组成。不应当把城市作为若干个孤立的部分拼凑在一起，必须努力创造一个综合的、多功能的环境。对功能分区概念的运用应该避免绝对化，而更多考虑人的活动要求。城市用地分类应该结合土地使用特征，分得更细一些。剖析城市用地现状可以看出，用地有多种多样。住宅区就有高级、中级及较低级的区别，上海有高级公寓及花园住宅区，中级新式里弄住宅区，低级旧式里弄和简屋住宅区。例如日本规定城市居住专用地分为一类和二类。一类居住专用地是高标准的低层住宅区；二类居住专用地是一般标准的中高层住宅区。德国根据住宅类型和居住区用地建设特征将居住用地划分为纯居住区、一般居住区及混合建设区。历史上逐步发展形成的城市旧区多数是混合建设区，它反映了多种功能的需要和居民活动的交织。城市用地布局的社会效益，要体现在为城市居民创造理想的社会生产和生活环境，除去大型及有严重污染的工厂应该布置在工业区外，一般无害小工厂和第三产业应该靠近居住地点。这样不仅方便居民工作与生活，而且容易形成良好的社区环境。

不论新区开发或旧区改建，土地利用都应该因地制宜，考虑多样化。我国城市居住区规划，50年代学习苏联的居住小区，沿用至今，很少改变。一个完善的居住区规划设计应该深入居民居住和社会生活之中，为不同的居住对象创造有利于建立邻里关系和社会交往的社区环境。我国城市居住区的建设，有优良传统和多种形式。北京和苏州的街坊，上海的里弄，街道系统明确，环境安宁，有良好的居住气氛，都是十分优秀的居住组织形式。城市居住区规划必须因地制宜，从固定的模式中解脱出来。

（一）商品经济发展对城市布局的影响

城市布局必须考虑商品经济发展的需要，为各种类型的商业活动提供充足的用地。1980年以来蓬勃发展的城乡物资交流，使全国城镇的贸易市场如雨后春笋地发展起来。不少城市占用道路开辟贸易市场，严重地妨碍了城市交通。例如上海市小菜场及贸易市场占用城市道路用地达7％以上，使城市道路不足的矛盾更加突出。面向21世纪的城市用地布局不仅要为集市贸易安排固定用地，而且应该大大增加商业用地面积，规划商业区用地。商业区规划及解决商业用地的不足已经成为当务之急。例如重庆市1983年仅有农民商贩5万多人，1986年工商个体户增加到24万多人，其中从事商品贩卖的有13万人，市中心区批购零销商贩达到2万多人，市场建设成为重庆市的一个突出问题。1987年重庆市区范围共有集市136处，摊贩市场75处。

将汽车交通频繁的交通干道布置成商业大街，致使汽车、自行车与行人相互干扰。为避免汽车对行人的威胁，保证安全，创造良好的购物环境，应该规划步行商业街和步行商业区。旧城的步行商业街也应该恢复，它既是功能的需要，又能保持富有特色的建筑传统和城市风貌。国外在60年代后普遍采用的手法是结合城市交通枢纽，如火车站和大型公共建筑，布置多层地下购物中心。这种办法不仅方便居民，又可以充分利用土地。

（二）大、中城市的发展

建国以来，国城市发展的情况表明，由于在经济建设中强调考虑经济效益，因而工业大多集中在大、中城市，使大、中城市人口增长迅猛。在中国，大城市增长极核的作用十分明显。到2050年，我国大、中城市将会有较大的发展，尤其是在城市化水平较低，社会经济发展缓慢的区域。进入21世纪以后，人口向大、中城市集聚的趋势仍将不会减弱。过去，我国采用控制户口的办法来限制大、中城市人口的增长。随着社会主义商品经济的发展，以及鼓励农民进城经商，控制户口已失去了实际意义。1984年以来，大、中城市自理口粮“落户”的人口日益增多。例如无锡市1987年外来工人就超过12万，流动人口5.5万。1987年上海市流动人口已达165万人，北京流动人口超过100万人。大、中城市流动人口中有很大数量是长期临时工和个体商贩。流动人口占城市总人口的比重达到15～25％，有的地方甚至更高。流动人口给城市供应、交通、住房造成很大压力。而城市建设不考虑流动人口和自理口粮人口的吃、住、交通等生活问题是不现实的。自理口粮人口流入城市和大量流动人口滞留城区，使得人口密度已经很高的大、中城市更加拥挤。要防止大城市发展中产生的各种弊病，必须严格实行有控制的发展，控制城市建筑密度和容积率，并且积极疏散市区过密的人口。城市人口的正常增长、疏散市区人口和城市流动人口的增加，3种因素都势必引起城市继续向郊区扩展。在相当长的时期内，我国大、中城市向郊区扩展是城市工业化过程中的向心郊区化，它不同于一些西方国家在经济高度发展以后产生的离心郊区化，即城市向远郊扩散。

1980年前后编制的不少城市的总体规划，在确定人口发展规模时，为了避免与控制大城市规模的城市发展方针抵触，采取了压低城市人口发展规模的办法，因而，不少城市的人口规模很快就突破了原来预测的数字。例如四川成都规划预测1990年城市人口为132万人，2000年为145万人。但实际人口增长比预测快得多。1980年时成都的城市人口为117.5万人，1986年时已增加到138.7万人，超过了1990年的规划人口，平均每年增长3.53万人。城市人口的机械增长率上升更快，1982年时为11.41‰，1986年时竟达24.75‰。江苏无锡规划1985年的城市人口为64万人，2O00年为75万人，但实际上1985年市区常住人口已增加到69.6万人，超出预测的城市人口5.6万人，如果加上农业人口和自理口粮人口，市区总人口已经达到101万人。大、中城市的人口发展规模突破城市总体规划预测数的情况是比较普遍的，决不是只有成都、无锡两个城市。相对而言，小城镇及大城市周围的卫星城镇人口的增长则比较缓慢。其根本原因是缺乏城市基础设施和社会生活设施，教育、文化、信息、购物、娱乐及休息的条件落后，同高一个层次中心城市的交通与通讯联系不便，又缺少政策上的优惠，因此吸引力不大。

二、城市交通运输

城市对外交通运输和市内交通运输与城市居民生活、工业生产和商业贸易有着密切的关系。目前我国城市的对外和市内交通运输落后于工业生产和其他事业的发展。为促进我国城市化和在21世纪中叶实现城市现代化，交通运输设施的建设需要紧紧赶上。包括铁路、公路、水路和航空运输在内的综合运输网络，比较保守的发展目标是，2050年应该达到今天欧美发达国家的水平。70年代以来，我国城镇汽车和自行车的增长速度加快，城市道路建设跟不上交通工具的增长。交通拥挤，道路阻塞，事故增加，在许多大、中城市已经成为十分突出的矛盾。80年代期间城乡商品流通的发展，使得已经十分紧张的市际和市内交通运输进一步加剧。交通运输已经成为制约城市发展的重要因素之一。以上海市对外运输为例，铁路、公路、水路和航空运输都存在运力不足的问题。沪杭铁路和沪宁铁路的客货运输长期超负荷运转。上海铁路运输要承担陆上客运量的70％和货运量的30％，运输任务十分繁重，但上海仅有两条引入铁路，两个客站。与世界其他特大城市比较，差距极大，例如巴黎有11条引入铁路，8个客站；伦敦有26条引入铁路，10个客站；东京有13条引入铁路，10个客站；莫斯科有11条引入铁路，9个客站；纽约有26条引入铁路，10个客站。1987年上海北站超负荷50％，由上海站始发旅客列车超员严重，最高达70％。我国大城市引入铁路最多的是北京，有8条，但旅客站也只有3个，不能满足客运量的要求。我国其他大城市铁路运输设施和运量的需求也普遍存在较大的差距。

铁路运输是大城市客货运输的重要手段之一，早在19世纪70年代，伦敦已经有十分发达的铁路网。1870年，伦敦市区人口230万人，市区范围直径达到12公里，由于有方便的通勤火车，居民可以住在郊区到市区工作。国外许多大城市的铁路不仅承担长途运输业务，同时还分担大城市郊区客运，采用电力机车，高速运行，为大城市向远郊发展创造了条件。有轨交通工具客运量大，铁路和地铁客运每小时双向可运送4万人，电车每小时双向可运送2.5万人，是大城市客运理想的交通工具。铁路、城市地铁、有轨电车、无轨电车及公共汽车的良好衔接，可以形成完善的公共客运交通网络。大城市沿着有轨客运轴线和城市放射道路向郊区发展，可以获得最大的经济效益、社会效益和环境效益。

公路运输是大、中城市短中距离客货运输的重要手段。目前我国城镇虽然都有公路连通，但多数公路的技术等级低，已经不能适应汽车运输迅速增长的需求。高速公路、公路是城市高速道路及交通干道的伸延，从大、中城市外围向外辐射，与地区公路网衔接，联系城镇与农村。我国公路和汽车交通的发展还处于初级阶段，公路穿越乡村、集镇、县城的情况很普遍。城镇、乡镇跨越公路两侧发展，眼前可以节省投资，但过境汽车对居民活动干扰极大，容易引起车祸。今后随着公路运输交通量的增长，矛盾会更加严重。解决的方法只能是另建绕越城市的公路，如果城镇外围地区已经发展，就很难找到理想的过境公路选线，而造成公路系统的不合理。欧洲一些国家公路与城镇的关系也走过一段弯路，最早也是公路穿过城镇，第二步是在城镇近郊修建绕越公路，最后在远郊修筑主干公路。今后几十年，我国大、中城市的交通将有更大的发展，将会出现更严峻的局面，其中有3个重要问题必须考虑。

1.汽车交通

1978年以后，城市机动车增长迅速。1987年北京机动车已达到25万辆，上海接近14万辆，深圳汽车发展的速度比其他城市更快。近几年，城市摩托车发展也十分迅猛，广东自70年代仅有摩托车1万辆，到1987年6月底已经超过35万辆，其中广州地区有摩托车10万多辆。摩托车迅速增长是私人小汽车即将出现的信号，这一动态必须引起重视。根据1987年国家统计局对全国193个市县城乡家庭关于私人购买小汽车及微型车的抽样调查表明，在“七五”期间有28％的居民需要购买小汽车和面包车。北京一个研究所对283个城市家庭调查结果表明，有37.6％的家庭打算在2000年购买小汽车。从国外一些城市小汽车发展的情况来看，当人均国民收入达到750美元时，购买小汽车的家庭将明显增加。到2000年我国人均国民收入可望达到800美元，城市私人小汽车的出现将不可避免。如果“七五”期间我国城乡有28％的居民买上汽车，将会出现农村汽车冲击城市的局面。因此城市交通运输必须考虑汽车大发展的前景。

2.自行车交通

全国城市自行车年平均增长率60年代为7.38％，70年代为9.33％，80年代初达到13.68％，有的城市自行车增长率甚至高达21％。例如江苏无锡市1981年拥有自行车 249645辆，到1985年已增至480848辆；同期，常州市由167500辆增加到333600辆，两个城市在5年内自行车均增加了一倍。这些城市中自行车已经成为市民工作、生活出行的主要交通工具。不仅中、小城市如此，大城市的居民以自行车为出行工具的比重亦日益增加。例如北京市公共交通与自行车交通客运量比例是4∶6，天津为2∶8。大、中城市自行车大量增加使自行车与汽车争用城市道路的现象加剧。早晚交通高峰时间，汽车及公共交通车辆运行速度严重下降，甚至引起道路阻塞，造成交通事故。公共交通的落后导致自行车交通猛增，自行车交通的增长又抑制了公共交通的发展，造成城市交通运输系统的恶性循环。大、中城市客运交通应该以公共交通为主，自行车交通为辅。习惯于以自行车作为交通工具的人，当他们的收入增加，消费水平提高以后，更易于转向购买摩托车乃至小汽车。压缩城市自行车交通的出路在于加速发展服务高质量的公共交通。上海市公共交通的客运量占70％，自行车交通占30％。近几年由于公共交通的发展落后于人口增长，乘车难的现状有增无减，很多居民被迫转向使用自行车交通。大、中城市公共交通与自行车交通的客运量比例宜控制在8∶2或7.5∶2.5。解决目前城市中已经存在的自行车与汽车争用道路矛盾的办法是加强交通管理。在现有道路条件下，组织自行车交通系统，尽量使汽车与自行车分离行驶。但这只是权宜之计，不能解决根本问题。

3.公共交通 优先发展公共客运交通是解决大、中城市现在已经十分严重的客运交通的根本出路。国外有许多大城市在解决客运交通问题上有很成功的经验，值得我们学习。德国是以发展公共客运交通解决大城市客运交通的典范。汉堡是沿交通轴线向外发展的大城市，1981年城市人口约170万人，市域面积750平方公里，由于经济活动和社会联系已经超出汉堡市界，汉堡市公共交通服务的范围扩大到3000平方公里，人口244万。从远郊到市区乘用公共交通车辆不超过45分钟。以城市中心向外辐射的电气化铁路、地铁为骨架与快速公共汽车、一般公共汽车及轮渡线联成客运网络，各种公共交通车辆都严格按照运行时刻表行驶，保证了服务的高质量。郊区的电气火车和地铁车站还设置免费停车场，吸引小汽车出行者换乘公共交通，以减轻大量小汽车拥入市中心区。

公共交通的多样化可以满足不同使用对象的要求，这方面香港有良好的经验。香港市区面积86.2平方公里，人口约400万，加上大量旅游者，客运交通量特别大。由于香港政府重视交通建设，70年代以后，公共交通逐步完善，能够适应客运量不断增加的需要。香港公共交通的特点是交通工具多样化，运营管理良好，有地下铁道、公共汽车、小型公共汽车、有轨电车及轮渡，它们各具特点，并已形成公共交通网络。此外，出租小汽车超过1万辆，是客运交通的重要组成部分。总之，出行乘车，选择性多，十分方便。

城市对外交通除需大力发展铁路及公路运输外，沿海及内河城市应该开发水运和水陆联运。我国国土辽阔，人口众多，远距离客运必须依靠航空运输。大、中城市都应该规划机场用地，特大城市须保留更多机场备用地。

三、旧城改建

旧城改建是城市建设与城市规划设计的重要组成部分。我国旧城（1949年以前已经发展的城区）普遍存在人口密度高，房屋密集陈旧，街道狭窄，交通拥挤及基础设施落后等问题。为适应城市经济和社会的发展以及改善城市生活环境，实现现代化，必需进行旧城改造。大、中城市旧城改建的主要任务是疏散旧城区过密人口，调整用地布局，拓宽街道，改善交通，旧房更新改建，美化城市，增加绿地，改善旧城自然环境和工程基础设施等。旧城改建不仅难度大，而且需要大量资金。在城市建设资金不足的情况下，不可能也不应该进行大规模的旧城改建。

大城市旧市区房屋密集，人口密度高，居住拥挤，缺少城市基础设施，居住环境质量差的情况特别突出。1982年上海市区149平方公里内居住610万人，人口密度每平方公里超过4万人，上海市核心地区黄浦区的人口密度每平方公里达到10万人，最高达到16万人。如果把流动人口统计在内，市区人口密度每平方公里达到5万人。天津市区1985年人口密度每平方公里超过1万人，其中和平区每平方公里达到 5万人，人口与建筑已经超饱和。杭州1980年上、下城区平均人口密度每平方公里达到3.7万人，最高地区达到8.55万人。常州是中等城市，旧城区平均人口密度也达到每平方公里3.4万人，最高5.4万人。城市人口密度过高是造成居住环境恶化的主要原因。与世界上一些大城市相比较（表7），我国大城市的人口密度要高得多。因此，疏散市区过密的人口成为我国大城市的一个突出问题。上海、杭州等城市在城市总体规划中都制定了人口疏散目标，但是在实行经济体制改革和对外开放的政策，以及城市发展高层建筑以后，市区人口不仅未得到疏散，反而增加，使城市住房、交通的困难更加突出。

旧城用地的调整必须适应城市功能变化的需要。在发展商品经济的形势下，需要在市中心区扩大商业、服务业等用地。市中心区应该转变为经济贸易、商业零售、信息服务及文化娱乐中心。市

表7世界大城市人口密度比较*

*本表系最近几年统计的资料，但年份不一。

区有污染的工业、仓库以及与市民社会生活没有密切联系的用地都应该考虑调整。用地调整还必须同改善城市交通、拓宽道路和增加停车场地相结合。旧城区道路一般比较狭窄，系统混乱，不能适应汽车交通的发展。有些城市把原有商业街拓宽成为城市干道，这种做法必然造成大量汽车穿越市中心区，对行人威胁极大。欧洲一些城市在旧城改建中，重视保留市中心的步行区，城市干道在步行区边缘通过，人车分离效果很好。旧城用地调整还应该尽可能扩大一些公共绿地，以改善市区生态环境。

四、发展趋势

根据1989年全国市、县镇人口统计资料表明，全国市、县非农业人口占全国总人口的20.89％，说明我国城市化水平还很低。但大城市市域内城市化水平相对高得多，如北京为61.57％，天津55.83％，上海67.05％。从全国看各省、区的城市化水平也相差较多，如1982年城市化水平达到30～35％的有辽宁、吉林、黑龙江；达到 20～25％的有内蒙古、新疆；达到15～20％的有青海、宁夏；达到10～15％的有江苏、山西、湖北、广东、陕西、浙江、福建、江西、甘肃；而山东、四川、河北、安徽、河南、湖南、广西、贵州、云南、西藏等省区仅为5～10％。

根据有关部门预测，我国2000年城市化水平可能达到38％，其中100万人以上的城市占人口总数的44.5％，50～100万人的城市为12.9％，10～50万人的城市为19.8％，10万人以下的城镇为22.8％。这一预测表明，大、中城市人口的增长比重仍然大于小城镇。今后我国城市发展的趋势有下列几点：（1）100万人口以上的城市将继续增加。1986年城市非农业人口 70万以上的中等城市有16座，到1989年其中已有7座超过百万，它们是：齐齐哈尔、唐山、石家庄、乌鲁木齐、南昌、吉林和淄博。1989年70万人以上的中等城市减少为12座，目前人口规模为70万左右的城市如合肥（71.2万）、南宁（70.9万），也有可能发展为100万人口的城市。1989年百万人口以上城市为30个，2000年将增至35个。

（2）省以下经济区中心城市（人口 30～70万）的人口规模将继续扩大。现有63座非农业人口20～30万的城市，2000年将发展为30～100万人口的城市。这样2000年时30～100万人的城市将达到116座。

（3）小城市、县镇及县辖镇的发展仍慢于省以下经济区的中心城市。（4）乡镇工业引起的乡镇发展，人口规模将不会太大，仍属乡镇型居民点。（5）以特大城市和大城市为中心的城市集聚区将进一步发展。主要的有北京、天津、唐山城市集聚区，上海及长江三角洲城市集聚区，沈阳、鞍山、本溪、抚顺及辽阳城市集聚区，广州及珠江三角洲城市集聚区等。

随着我国现代工业建设，商品经济和第三产业的发展，大城市和城市集聚区的发展将不以人的意愿为转移。对待大城市的发展应该因势利导，防患于未然，而不是违背客观经济发展规律。区域及省以下经济区的城镇体系必须以大城市为核心，才能促进城乡经济更迅速地发展，实现我国社会主义现代化建设。当然，应该同样重视小城镇及乡镇的发展，但必须清醒地意识到，大城市的发展和建设远比小城镇复杂，本世纪及21世纪我国城市建设最重要的任务将是大城市的规划。我国大、中城市主要分布在东部沿海地带和中部地带。如果以贯穿我国版图中心的东经105度线为界限，大、中城市在线东的占86.3％，在线西的占13.7％。城镇分布最密集地区在沿海一带。沿海地区人口稠密和土地匮乏是发展城市的最大困难，如何解决好我国大城市建设问题和健康地实现中国城市化，是21世纪我们面临的最大挑战。