浅论森林公安体制问题与思考_森林公安思考
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浅论森林公安体制问题与思考
摘要：森林公安机关担负着保护国家森林安全，维护辖区社会治安秩序的任务。尤其是在我国林业进入改革发展阶段的新时期，森林公安队伍的正规化建设面临着众多的机遇与挑战，同时在面临着诸多的制约因素。如何保证森林公安队伍的稳定性，成为建设森林公安的关键问题。在本文中，笔者根据自己在基层实习的所见所闻，举例说明为何森林公安需要稳定的发展体制，并针对森林公安中存在的实质性问题，提出自己的粗浅见解，为森林公安的未来建设提供一定的参考。
关键词：森林公安、体制、双重领导、编制
森林公安机关担负着保护国家森林安全，维护辖区社会治安秩序的任务。尤其是在我国林业进入改革发展阶段的新时期，森林公安队伍的正规化建设面临着众多的机遇与挑战，同时在面临着诸多的制约因素。如何保证森林公安队伍的稳定性，成为建设森林公安的关键问题。
目前森林公安在各地方形成的体制大同小异，但体现在不同地方的重点林区又存在着一定的差异性。现就森林公安一些特别体制与制约其建设的弊端进行浅析，从重点林区基层森林公安的现状出发，对一些非重点林区森林公安中存在的一些普遍问题做出分析，并针对某些问题提出自己的一些粗浅的认识；同时根据笔者本人在基层实习的所见所闻进行举例论证，说明为何森林公安急需稳定的体制。针对基层森林公安系统中存在的实质性问题，提出一定的见解，为未来的森林公安建设提供一定的参考。
一、编制复杂多样，双重管理限制发展；
森林公安目前体制的特点之一就是“双重领导”，这种体制是在1984年5月经国务院批准的，即在林业部设公安局，列入公安部序列，接受林业部、公安部的双重领导。各级林业公安机关也都列入公安序列，实行“条块结合、一块为主”的管理体制。森林公安作为林业部门的职能机构、公安机关的派出机构，林业部门是其主要的管理部门，同时接受公安部门的业务性指导。人员编制则在林业部行政编制内调剂解决。可以看出，双重管制体制是计划经济时代的产物，是
与当时的政治、经济体制相适应的。计划经济时代的体制特点是小而全，大而全，政企、政事不分，部门办社会就是对其真实的写照。如体制改革前的民航、铁路公安以及林业部门，同属一个系统，其中包含了行政、事业、企业等职能。在这种体制下，形成了部门办公安，公安依附于部门的局面。
随着市场经济的发展和政治、经济体制改革的不断深入，计划经济体制逐步瓦解，传统的政企不分的体制弊端已经逐步显现。
森林公安作为一个专业性的警种，其主要的职责是在国家林业局和公安部的授权下，按照《刑法》、《刑事诉讼法》、《森林法》等法律法规，负责对破坏森林和野生动物资源的刑事案件的侦查和林业行政案件的查处。由于森林公安不同于其他普通行政法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权，因此在打击破坏森林及野生动物资源的违法行为方面发挥了不可替代的作用。
但森林公安在公安部门和林业部门的双重管制下，其林业主管部门往往掌握了其财政权和人事权。在部分重点林区，涉案较多的地区，地方森林公安已拥有独立的财政权，但仍摆脱不了当地林业部门对其人事权的掌控。森林公安属于公安系统中重要的警种，受国家编制制约，调出容易调入难，每增加一名警员都需要事先报经主管部门和领导同意，并要通过很多招聘考试程序，这些繁琐的程序在一定程度上造成了警员不足的现象。事实上，虽然已经有警员编制，但由于当地林业部门主管人事大权，森林公安人员即便已经由警方招入，其正式工作还需要林业部门的认可和落实。这从侧面造成了森林公安系统人员整体更新慢，缺少专业人才，浮现出警编偏少的局面。另外因为林业地方政企认可森林公安的人民警察以及企事业员工的双重身份，所以也使得他们能够将一些林业员工安插进森林公安的队伍，使得森林公安专业性不断下降，损坏了森林公安的形象。
虽然有些地方的森林公安掌握了独立的财政权，但是其专业能力越强，林业主管部门对其人事编制的控制就越严格。而且“靠山吃山，靠水吃水”，当地森林公安为了自保，也不得不驱就于地方林业部门的势力之下。
二、森林公安的执法权限及执行问题
执法权问题:
《森林法》第20条规定“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院主管部门授权的范围内，代行本法第39条，第42条，第43条，第44条规定的行政处罚权。”森林公安的职责除了维护辖区社会秩序，保护辖区内的森林资源外，还包括在国务院林业主管部门的授权范围内代行森林法的行政法权和处罚权，这就界定了森林公安机关与林业管理部门在行政执法方面的法律关系。
《林业行政处罚程序规定》第6条规定:“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门依法委托的组织。其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚。”据此，《森林法》就是林业主管部门拥有林业行政执法权的法律依据，而行使行政执法权的主体就是县级以上林业行政主管部门。
由此可知，森林公安拥有《森林法》里规定的林业行政执法和林业行政主管部门授权的林业行政执法权。这也就划定了森林公安在其林业行政执法和林业行政执法权中与林业主管部门的执法界限。《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政安检有关问题的通知》（林安发【2001】146号）（以下简称通知）第一条规定：“森林公安机关可以以其归属的林业行政主管部门的名义查处各类林业行政案件，在《林业行政处罚决定书》上盖林业主管部门的印章。”“森林公安局，森林公安分局所属的派出所应以森林公安局、森林分居的名义做出林业行政处罚，在《林业行政处罚决定书》上盖森林公安局，森林公安分局的印章。”也就是说，森林公安派出所的行政执法权限是有限的，在办理林业行政案件时，没有独立的林业行政执法权，具体的行政执法活动是以其归属的林业行政主管部门或其上一级森林公安机关的名义进行的。
这里应注意的是，有些地市级有森林公安局或森林公安分局，这就对林业行政执法提供可便性。但有些地市级林区虽有森林公安局所属派出所机构，其林业行政执法活动和行政执法是以其归属的林业行政主管部门或其上一级公安机关的名义进行的，这就对森林公安机关直接打击惩治犯罪行为造成了间接不可便性。不可不提的是有些重点林区像东三省、内蒙古、秦岭一带以及川滇一些的重点林区，其林业部门在当地的可发挥性直接关系着当地地市级一些单位的发展，乃至制约着当地经济的发展。这就在一定程度上阻碍了其森林公安分局的派出所对违法犯罪活动的打击，黑龙江省某市级地区的林业部门非法利用国家土地，改
造林地用途，私设公墓，称为皇陵，并为公墓的出售打造了一系列价格单。黑龙江的林业在其地区经济中的重要性可想而知，但就在此重点林区都会发生这样的事件，那么全国非重点林区的森林公安机构的可作为性就更为微小。回到上面谈到的黑龙江某市的例子，在此重点森林保护区发生这样的事情，并非森林公安不作为，当地森林公安局的执法权、刑事侦查权、治安管理权属省级森林公安直接授权执法，这使得当地森林公安的执法性和可发挥性得到加强。而其人事管理权仍然归当地林业主管部门管理，因此可以得知，此类事件的发生，非当地森林公安不作为，实在是其森林公安人员不得作为而导致。
若追究以上事例的真正原因，只能从森林公安的编制等一些问题中进行深入探究，或许能够发现根源性的因素。
三、森林公安执法活动的本身及对象问题
关于森林公安民警在执法活动中的身份问题。首先阐明森林公安的自身性质。森林公安机关既有治安处罚权，又具有行政处罚权。很多森林公安在警务活动中，对自己的身份问题不太注意，随意亮证，以警察证作为办理所有案件的通用证件，这是一种错误的做法，应予以节制。《林业行政处罚程序》第14条规定：“林业行政执法人员调查处理林业行政案件时，应当向当事人或者有关人员出示国家林业局统一核发的林业行政执法证件。”森林公安民警在办理林业行政案件时出示的合法证件应当是林业行政执法证而不是警察证，警察证是在从事林区治安案件或除林业行政案件以外的其他警务活动时应出示的合法证件。
森林公安民警的执法对象问题。首先上述提到森林公安身份有两重性。一是林区执法人员，二是警察。两种身份既有互相包容性，也有区别性。林区执法人员主要针对的是涉及林业方面的犯罪对象，但往往在涉林犯罪率较高的地区，同样涉林经济水平也相对较高。当涉林犯罪人员是当地林业部门的人员时，森林公安应该如何面对？因为当地林业主管部门的主管范围下设有林业检查站、林场、森林消防等多个内设机构，都属于企业单位，其工作人员和森林公安一样都属于当地的林业主管部门，并掌管人事大权，与当地政府共同承担领导权力。可想而知，当林业人员涉林犯案时，森林公安的作为的可发挥性能有多大。
四、专项经费少，森林公安“生存”与执法技术问题
森林公安专项经费来源不稳定，且渠道并不通畅。无专项经费就导致森林公安基层建设严重滞后，欠账过多。
目前森林公安的基础经费主要来源有两种；一种是靠当地林业主管部门养活。当然这就更直接制约了森林公安的生存问题。二是自己创收，自力更生。在东北重点林区，有些森林公安机关仍依靠当地林业主管部门养活，形成了“林业兴、森公旺”的局面。另外一些森林公安机关虽然已脱离了当地林业部门“养活”的钳制性，但其形成自己创收的生存方式并不容易，即使相对容易其稳定性也很不乐观。
据基层森林公安民警介绍，若是大案要案，没收的费用上缴之后，省林业厅会通过财政部门下发给办案的森林公安机关百分之几的办案经费。虽然这能大大促进森林公安打击犯罪及破案的速度及能力，但其这一经费来源很不稳定。
专项经费少，直接制约着森林公安人员素质与森林公安办案的技术手段。在这方面与地方公安相比，有着天壤之别。除了正常的警衔晋升培训外，真正组织专业刑侦培训的机会是少之又少。虽有刑事侦查权，但是使用的途径和手段大部分还是依附当地公安协助，也就导致了案件侦查的不便。
另外，日常业务的指导、业务的交流、经费的保障、执法规范、权益保护等，这些都是基层森林公安系统中亟待解决的问题。
国家林业局、公安部关于加强森林公安队伍建设的意见中指出：“各级领导要认真落实好‘从优待警’的政策，要加大工作力度，广开经费渠道，积极筹措资金，确保中央规定的公安民警生活待遇高于地方，略低于军队的工资待遇在森林公安机关得到落实，兑现并根据国家经济和社会发展水平不断提高森林公安民警岗位，警衔等有关津贴，落实民警年休假和体检制度，妥善解决民警的奖励，职级抚恤，医疗保险等政治、经济待遇”。
无经费，无专业性人才，即使有专业的技术手段和途径，也无技术人员，这是制约森林公安发展的致命问题。
五、森林公安得到的授权问题
森林公安作为公安机关的组成部分，森林公安的职责是有明确规定的，包括19类刑事案件的刑事侦查，4类案件的林业行政处罚，对尚不构成刑事处罚的森林治安案件的治安处罚，另外就是《人民警察法》规定的警察职责。根据依法行
政的原理，森林公安机关不应该再享有其他职权。
但是现实生活中，除以上执法权限，森林公安机关往往还承担大量的其他执法职责，比如野生动物行政执法，森林火灾案件行政执法，林地行政执法等等。这类行政执法活动，往往以林业行政部门的“口头委托授权”、甚至是口头指令形式产生，有的是以森林公安民警参与林业行政主管部门的名义查处《陆生野生动物保护实施条件》、珍稀野生植物保护条例》、《自然保护区管理条例》、《森林防火条例》等法律法规中需要进行行政处罚的各类林业行政案件。
以上执法的权力来源都是受当地林业主管部门的委托。但据悉，林业部门内部有自己的内设机构和林政科（林政查缉大队）。在森林公安口头被授权的执法与林业内设机构林政查缉大队的执法相制约时，森林公安应当衡量轻重而定夺。
六、森林公安的发展与未来建设问题
目前来讲，东三省、内蒙古、川滇等地区为国内首要林区。综合比较，我国目前木材大部分靠进口木材，但国内的木材消耗量却日益剧增，我国人均森林蓄积量不足10立方米。为保护国内有限的木材资源，减少外汇支出，寻找合适的木材精优品成为当务之急。
综上所述，要改善林业危机就要保护林业资源，森林公安作为森林的保护卫士，如未得到好的保障，必然导致其不能有效地保护我国的森林资源。
七、对森林公安体制发展提出的一些浅析与对策
（一）理顺森林公安的管理机制和保障机制，将“双重领导”改为森林公安机构自行体系的管理，使管事和管人相统一。
2009年11月5日，迪庆州森林公安局更名生态安全警察局，成为我省首个
【1】 州市政府主管生态环境安全的行政执法和刑事执法职能部门。其目的是有效发挥森林公安机关保护生态环境安全的行政和刑事执法作用，着力提升迪庆高原各族人民的居住和生存环境。
以上述迪庆州为榜样，协调“双重领导”制度，是森林公安正规化建设的首要问题。
（二）落实经费，解决森林公安发展经费渠道等“瓶颈”问题，尽可能满足森林公安现代化建设所需的经费。
完善森林公安警务化正规装备，由省级统一添置，统一配发到基层所队。同时落实完善警务网络技术与专业设施，使之能够有效及时地防护与打击犯罪。
（三）增加编制，解决警力不足问题。
增加森林公安系统招录编制，强化森林公安队伍，为其招揽专业人才。目前，我国为森林公安培育的专业人才大多外流到了其他警种，这大都是森林公安体制与民警保障的问题导致。所以要解决警力不足，首先要解决其体制建设与经费来源问题。同时增加警务正规化培训与考核，规范森林公安队伍的建设。
（四）出台专业的森林公安奖惩制度。
尽快出台专业化的森林公安奖惩体系，为正规的警务管理综合体系提供服务。
参考文献：
[1] 迪庆州［J］.维西森林公安简报，2000 [2] 摘自《国家林业局、公安部关于加强森林公安队伍建设的意见》
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