《闲置土地处置办法》修订解读与思考（版）_闲置土地处置的思考

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土地法规政策解读

致：集团各中心、各区域

日期：2012年7月24日 由：投资拓展中心

签发：莫斌 事由：《闲置土地处置办法》修订解读与思考 页数（含本页）：共7页

编号：ZCB编2012072402

《闲置土地处置办法》修订解读与思考

国土资源部于6月7日正式发布了修订通过的《闲置土地处置办法》，新办法已从2012年7月1日起开始施行。我集团作为一家年销售达数百亿元的知名房企，充足、优质的土地储备是集团能持续发展的保障。持续数年的土地储备量可能带来的土地闲置风险，需引起我们的重视。我们应在认真研究新办法的基础上，采取相应的应对措施。

一、本次修订的特点

修订后的办法分五章共32条，分别对闲置土地的定义、调查、认定、处置、预防以及监管等方面做了详细规定，与修订前的《闲置土地处置办法》（1999年4月28日发布）相比，新办法对闲置土地的认定和处理都更加清楚、明确、更具有可操作性：

（一）完善了闲置土地的认定程序

新办法详细规定了闲置土地的调查和认定程序：国土部门发现涉嫌闲置土地的，在三十日内开展调查、核实，并发出《闲置土地调查 通知书》；要求土地使用权人在三十日内提供相关说明材料；国土部门通过询问当事人和证人、现场勘测、查阅土地资料及要求当事人作出说明等措施进行调查；调查核实后，下达《闲置土地认定书》并在国土部门门户网站公布闲置土地的相关信息。上述规定进一步完善、细化了闲置土地的认定程序。

（二）明确了政府原因造成的土地闲置的具体情形

土地闲置本就不是什么新的话题，原办法在1999年4月就公布，但由于存在大量政府原因造成的土地闲置现象，导致作为行政执法主体的地方政府在处理土地闲置时底气不足，不知将“板子”打向谁。所以，新办法对“政府造成的闲置土地”作了详细的规定，以分清责任，避免“错杀无辜”。

针对上述问题，新办法明确规定了六种“政府造成的闲置土地”具体情形：政府未按出让合同约定或者划拨决定书规定的期限、条件向土地使用权人交付土地，致使不具备动工条件的；因土规或城规调整导致无法按原规划、建设条件开发的；因国家出台相关政策需对原规划和建设条件进行修改的；因处置土地上相关群众信访事件导致无法动工的；因军事管制、文物保护等无法动工的；因政府、政府有关部门的其他行为。在分清责任后，政府贯彻土地闲置处置措施的力度必将加大。

（三）详细规定了闲置土地处置的方式

闲置土地的处置方式，与原办法相比更为严格，突出表现在：

1、缩小了闲置处置的弹性空间。原办法规定，在认定构成闲置 土地后，可拟定“延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用、土地置换、重新出让并给予原土地使用权人补偿、交还土地”等处置方案，而根据新办法，仅仅是在处理“政府造成的闲置土地”时，才可采用类似的处置方式。新办法明确规定，除“政府造成的闲置土地”情形之外，闲置土地的处理方式只有征收土地闲置费和无偿收回两种。原办法虽说也有规定这两种处置方式，但使用的是“可以征收”、“可以无偿收回”的任意性规定用语。故此前的实践中，国土部门不征收土地闲置费和无偿收回也并非不可。但随着新办法的实施，闲置土地的处置已无此弹性空间。

2、提高了土地闲置费的征收标准。新办法明确规定为土地出让价款的20%（原办法为20%以下），并且规定了土地闲置费不得列入生产成本。

（四）明确了闲置土地处置的程序

新办法对处置程序也区分了“政府原因造成的土地闲置”与“企业自身原因造成的土地闲置”，分别按不同程序处理：

1、“政府造成的闲置土地”的处置程序：协商——拟定方案——报批后实施。

由国土部门与土地使用权人协商，在“延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地及根据实际情况确定的其他方式”中选择处置方式；协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

2、“非政府造成的闲置土地”的处置程序：听证——作出处置 决定——报批后下达决定书。

国土部门作出征收土地闲置费或无偿收回的处置决定前，土地使用权人可要求依法举行听证。处置决定报经有权政府批准后，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。

（五）强化对闲置土地的预防和监管。

新办法要求的预付和监管措施有：政府应“净地”出让，出让时土地应具备动工开发所必需的基本条件；出让合同应明确约定开工和竣工时间，开发商在开发期间要及时向国土部门报告开发进度；闲置土地处理完毕前，国土部门不得受理土地使用权人新的用地申请；国土部门应将土地使用权人的闲置土地信息抄送金融监管等部门。

（六）厘清了一些与闲置土地有关的概念。

新办法对“动工开发”和“已投资额、总投资额”等影响闲置认定的因素做了概念上的界定，其中动工开发是指“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”，“已投资额、总投资额” 均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

二、可采取的防范、应对措施

针对本次《闲置土地处置办法》的修订以及国家加大对闲置土地处置力度的趋势，建议集团采取相关防范、应对措施。

（一）闲置土地出现前的预防措施

1、争取在出让合同中尽量宽松约定开、竣工时间。

闲置土地是指超过出让合同约定或者划拨决定书规定的动工时间满一年未动工的土地，已动工开发用地面积不足三分之一或者已投资总额不足总投资额的25%且中止开发满一年的土地也可认定为闲置土地。所以在认定闲置土地时，出让合同约定的动工时间很重要，尽量争取晚一点的开、竣工时间，以降低可能存在的闲置风险，实践中可以考虑约定在合同签署后的一年甚至更晚的时间动工。

竣工时间的逾期虽不作为判断是否构成闲置土地的标准，但政府往往要求约定竣工逾期时开发商的违约责任，所以竣工时间也要尽量约定延后。

2、出让合同中必须明确交地条件、交地时间和规划条件。新办法明确规定了“政府造成的闲置土地”的六种具体情形，其中大多与政府达不到交地条件、逾期交地、调整规划有关，所以为防范风险，必须在出让合同中明确约定政府的交地条件（如完成征拆、四通一平等）、交地时间和具体的规划条件。

3、合理控制开发进度。

对于暂不急需开发的土地，可以采取如下合理控制开发进度的措施预防闲置风险：动工先做很少一部分的基础，可以是动工面积不足三分之一或投资额低于25%，但不要停工满一年；或已动工面积达到三分之一且已投资额达到25%的，可以停工，其余未动工土地也可暂不开发。

4、收集好“政府造成的闲置土地”的材料。在项目开发过程中，如出现新办法明确规定的“政府造成的闲置土地”的六种具体情形，项目部应该收集齐全有关证明材料：如与政府、政府部门的往来函件、会议纪要等一切能反映客观事实的书面材料。对于出现该情形，平时与政府以书面往来函件形式多沟通。

5、尽量争取政府推迟土地交付。

由于市场等因素暂不考虑开发的土地，如土地尚有部分拆迁工作未完成的，协调政府适当放缓拆迁工作进度或保留部分房屋，推迟土地交付。

6、协调与地方政府的关系，密切关注地方政府对闲置土地的执行动向。

新办法颁布并实施后，贯彻执行是否到位有待观察。项目部要密切留意地方政府对闲置土地的处理方式与处理力度，并协调好与地方政府的关系。

7、在二手土地交易前认真核查闲置土地情况。

在二手地交易前，要做好尽职调查，特别核实清楚目标地块的闲置状况，即是否存在闲置、因何种原因闲置、是否已被处置等。如涉及可能会被认定为闲置土地的，需要求原土地权利人落实好闲置土地的处置方式：属于“政府造成的闲置土地”的，政府已批准的闲置土地处置方案须能满足我方收购条件；属于企业原因造成闲置土地的，政府国土部门已下达《征缴土地闲置费决定书》，且闲置费已缴清。

（二）出现闲置土地后的应对措施

1、积极查找闲置土地原因。在国土部门发出《闲置土地调查通知书》后，应查找造成土地闲置的原因，主要看是属于“因政府原因造成闲置土地”的情形，并及时提供土地利用开发情况、闲置原因以及相关说明等材料。争取国土部门在《闲置土地认定书》作出属于“政府原因造成的闲置土地”的认定结论。属于“政府原因造成的闲置土地”的，我们应积极与政府协商拟定“延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地及根据实际情况确定的其他方式”等处置方案。

2、合理利用听证、行政复议和行政诉讼等程序。

如被认定为“因政府原因造成闲置土地”以外情形的，如异议的，在政府部门作出征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的处罚（处置）决定前，我们可以依法要求举行听证，对“处罚”决定不服的，还可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

3、被征缴土地闲置费后，应采取动工措施避免更重的处罚。当被认定为企业自身原因造成的土地闲置并且被征缴土地闲置费的，要及时采取动工措施，避免闲置时间达两年而受到更重的处罚。

房地产开发的周期性与市场的起伏不定，决定了土地开发经常是一个较长期的过程，闲置土地是房地产企业无法完全回避的。我们应该在土地法规政策允许的前提下，通过各种途径、采取措施去防范、应对闲置土地的法律风险。