宝鸡突破西山为集中连片特困地区扶贫开发探索新路子_宝鸡突破西山
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宝鸡突破西山
为集中连片特困地区扶贫开发探索新路子
近年来，宝鸡市创新扶贫开发工作模式，把贫困面积最大、贫困程度最深、贫困人口最多、生存环境最差的陈仓区西部山区（简称西山）作为“扶贫特区”，按照“大板块、拔穷根、全市抓、新机制”的思路，举全市之力，实施突破西山战略，经过五年多的实践，西山经济社会显著变化，突破西山已成为宝鸡改善农村民生的起点、统筹城乡发展的亮点和社会各界关注的焦点。宝鸡市突破西山的做法为开展集中连片特困区域的扶贫开发积累了经验。
一、突破西山扶贫模式及其成效
西山位于陕甘交界、陈仓区境内，共有8个乡镇、132个行政村，总面积1707平方公里，占全市总面积近十分之一，总人口13.7万，比国家扶贫开发重点县麟游县和太白县贫困人口的总和还多。2005年，农民人均纯收入仅为1300元，贫困人口7.4万，贫困面高达54%，占全市贫困人口的六分之一，28个村不通路，93个村未解决人畜饮水，120个村组不通电和电话、广播、电视，渭河上没有一座过大车的公路桥梁，资源匮乏，产业效益较低，农民增收困难，自然环境对人口的承载能力脆弱。社会事业严重滞后，校舍大多是窑洞和简易房，复式教学现象比较普遍，群众看病就医难、科技文化素质不高。作为贫困现象集中连片的特殊区域，由于体制原因不能享受国家扶贫开发的政策扶持，陈仓区受自身力量所限，想解决而无力解决西山的贫困问题。加之围绕宝鸡市城区，与城市形成了巨大反差，制约着全市的发展。2005年10月，宝鸡市委、市政府站在全面贯彻落实科学发展观、统筹城乡协调发展的战略高度，经过充分调研，提出以突破西山为标志，凤县率先脱贫为示范，整村推进为重点，带动全市扶贫开发工作实现新突破的总体思路，在市十次党代会上将突破西山作为大力实施的“三大战略”之一，出台了《关于加快西部山区扶贫开发工作的决定》，制定了《宝鸡市突破西山扶贫开发实施规划(2006－2010年)》，在西山建设扶贫特区，实行特有的工作体制、特有的投入机制、特有的政策扶持、特有的人才支持、特有的社会包扶，促进各类项目资金人才和优惠政策向西山聚集。五年来，累计完成各类项目投资8.85亿元，6.38万人实现脱贫，西山经济社会面貌焕然一新，进入了科学发展的快车道、社会和谐的新阶段。
一是特色产业布局初步形成，农民收入稳定增长。花椒、核桃、苹果三大主导产业和秦川肉牛等特色产业初具规模，新栽经济林果15万亩，总面积比2005年增长50%，人均3亩以上。存栏肉牛5.6万头、土鸡50万只，分别增长55.6%和177.8%，人均畜果收入1400元。年劳务输出3万人次，人均增收1200元。2009年西山农民人均纯收入是2005年的2.6倍。
二是移民搬迁成效巨大，基础设施显著改善。启动实施移民搬迁53个村5070户22251人，完成了18个村的整村组搬迁，4160户地震灾后重建任务全面完成，告别了茅草房、土坯房、破窑洞。累计实施各类基础设施项目146个，总投资7.92亿元，年均投资额是2005年的20倍。建成通村公路1005.5公里、中小桥梁59座，8.9万名群众告别了行路难、过河难的历史；34个村实施了农网改造，实现了户户通电；建成农村安全饮水工程106处，解决了5.7万多群众的吃水难问题。
三是社会事业全面发展，农村民生优先保障。建成了53所寄宿制学校，彻底消除了复式教学点;投资1200万元对校舍进行抗震提标加固。建成公寓化管理的西山中心敬老院，对110名孤寡老人集中供养。在全市率先推行新型农村养老保险，参保率95%，新农合参合率97%以上。
二、基本做法
一是加快路桥水电建设，在基础设施上突破。针对西山存在的基本条件过差、基础设施缺乏等突出问题，按照总体规划，把问题编成项目，用项目争取资金，靠工程措施加强基础建设，整合资源加快开发步伐。从群众的实际需要出发，捆绑项目资金，掀起镇村道路、公路桥梁、人畜饮水、电网改造等工程项目建设热潮，逐村落实年度建设计划，市财政每年安排2000万元专项资金配套中省项目和路桥建设，多方争取、整合各类项目2.8亿元资金用于基础设施建设。贯通大关中经济区的宝天高速基本建成，千北公路全线升级改造，通乡通村道路全部硬化，初步形成了西山交通大环道，极大地改善了群众的生产生活条件，许多贫困村基础设施状况已经明显好于川塬县区水平。
二是壮大畜果规模，在优势产业发展上突破。以农民专业合作组织壮大产业规模，以龙头企业推进产业经营，以科技示范园区提升产业发展。落实《西部山区优势产业发展规划》，北部重点发展肉牛、苹果产业带，南部重点发展花椒、核桃产业带，贫困户增收工程做到了村有主导产业、户有致富项目。组织秦宝牧业、华龙肉鸡、红果集团、陕西大红袍花椒公司等有品牌、有实力的龙头企业进西山、送信息、设网点、建基地，参与、发展农业产业化经营。秦宝牧业采取“公司+协会+农户”的模式，在西山建立了12个秦川肉牛养殖重点村，统一供种、统一防疫、统一技术指导，提升了肉牛养殖水平，增加了农民收入，秦川肉牛年饲养量达6.2万头。积极扶持培育农产品加工和流通型企业网点，完善市场体系，发展农民专业合作社，支持农村社会化服务组织和农产品经纪人，切实解决统分结合双层经营体制中分不到位、农户难以成为市场主体，统不起来、农民组织化程度过低的问题。通过政策扶持、提供服务，先后建成了57个规模化农业科技示范基地，优化了产业结构和区域布局。
三是关注贫困对象，在移民搬迁上突破。按照“政府引导、农户自愿、分步实施、有土安置”的原则，制定了《宝鸡市西部山区移民搬迁工作管理办法》，大举实施移民搬迁，在陈仓区范围内整合资源，将居住高寒山区、地方病区和不适宜人居地区的贫困群众全部纳入移民搬迁范围。采取本镇村内安置、国有农场安置、企业异地安置、空闲校址安置、跨区域川塬安置的“五种形式”，实现零星户移民向整村组移民，村内安置向大跨度安置，分散盖新房搬迁向统一建新村搬迁的“三个转变”。一些特殊情况特殊对待，对能在本村、本镇范围内安置的，除按标准享受“5+1”补助政策外，减免各种规费，优先安排小额信贷资金。对跨乡镇整村搬迁的，市财政每人增加1000元补助，主要用于迁入村的基础设施建设。对生活特别困难和丧失劳动能力以及享受省市移民政策仍无力搬迁的特困群众，由政府全额补助，建设特困移民安居工程。陈仓区周塬镇杜赵村依托村办企业育才集团，接收150公里外的凤阁岭镇移民1500人，镇上协调邻村落实口粮田，并安排每户有一人在企业上班，努力实现搬得出、扎住根、能致富、不回流。
四是加强技能培训，在提高农民素质上突破。以提高农村劳动力综合素质和就业技能为目标，整合教育培训资源，建立农民科技教育培训体系，整体开发提升人力资源。依托8所职业技术院校，全面推行“9+1”教育培训模式，积极实施雨露计划，对2738人西山农村劳动力进行了技能培训。以培养致富能人、乡土人才为重点抓好农民实用技术培训，鼓励创业、支持干事，扩大农业内部就业容量。组织市聘农业科技专家深入西山为农民传授科技知识80场次，组织优秀农业科技特派员进村创业服务。市农业局在西山免费培训高级农民2300人次，陈仓区桑果站抽调16名专业技术人员常驻西山开展技术指导，提高种植业作务水平。巩固农业信息进村入户、网络延伸和乡村服务站点建设成果，加快农业信息化步伐，逐步改变西山信息闭塞、科技落后的状况，培养了一批新型农民。加强人人技能工程和返乡农民工就业创业培训，提高农村二、三产业就业和异地转移就业能力。加强农村基层组织建设，通过16名西山乡镇党政主要领导外出轮训、132名村级主要干部分批培训，培养建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。
五是强化社会保障，在社会事业发展上突破。出台了《关于加强西部山区社会保障工作的实施意见》，从农村低保、大病救助、农村生活困难家庭学生救助、新型农村养老保险等方面，优先制订了一系列有特色、高标准的保障措施，用制度支持、巩固扶贫开发成效。总投资4100多万元，调整中小学布局，建成的53所寄宿制学校确保了23900名学生接受义务教育。2009年暑期结合灾后重建又投资1200万元，对校舍进行提标加固。为了确保教育质量，陈仓区下工夫清退了540名西山代课教师，公开招考了200名优秀年轻教师，优化了教师队伍结构。对西山教师和乡镇卫生院一线技术人员工资上浮15%。从2009年秋季入学起，在全市义务教育阶段中小学寄宿生中实施学生奶蛋计划，给每名学生每天免费提供一袋牛奶和一个鸡蛋，对农村困难家庭学生实行救助扶持。优先对西山等地1.5万户贫困家庭发放科学储粮仓，实施贫困户科学储粮工程，减少贫困户储粮损失。实施基层卫生院建设项目，投资392万元完成了8所镇卫生院的扩建改造，提升了公共服务水平。
六是水林气综合开发，在生态文明建设上突破。结合创建国家森林城市、推进绿色宝鸡建设，把生态文明的要求落实到突破西山的工作环节。按照公路沿线林带景观、渭河两岸花果飘香的要求，对西山主干道、镇村道路和移民新村统一规划，全面绿化。积极推进农村集体林权制度改革，既注重公平合理，又便于承包经营，激发农民发展水果和干杂果经济林的积极性，促进农村增绿、农民增收。对已完成搬迁的区域全部实行封山育林，减轻人口对自然环境的压力。实施小流域综合治理项目，抓好水源保护和水路治理，有效控制水土流失。有序开发西山水电资源和风力资源，积极保护生态环境。对接大西山，加快渭滨后山生态建设，推进金台六川河农村生态文明示范区建设，开展改厨、改厕、改圈、改水等活动，推广农村沼气和太阳能等新型能源工程，逐步改善农村砍树烧柴的生活习惯，促进农村生态文明，实现水林气三位一体、天地人和谐相处。
三、经验和启示
突破西山扶贫的做法切合宝鸡市情实际，得到了西山干部群众的拥护和社会各界的赞誉，也为集中连片特困区域的财政扶贫工作提供了经验和启示：
（一）机制创新是关键
突破西山扶贫的首要特点是机制创新。一是在管理机制上创新，成立由市政府主要领导任组长的“宝鸡市西部山区扶贫开发领导小组”，常设正县级建制的“中共宝鸡市西部山区工作委员会”和“宝鸡市西部山区建设委员会”，作为市委、市政府直属工作机构，由市政府主管扶贫工作的副市长兼任工委书记，陈仓区区长兼任副书记，西山建委主任兼任陈仓区委副书记。在保持行政区划不变的情况下，赋于西山建委相对独立的人事、财政和社会经济管理权限，打破行政区域界限，将西山区域作为一个整体板块，统一规划，分步实施。二是在提升扶贫开发布局上创新，分析贫困根源，有针对性的制订措施，综合经济、文化、政治、社会等因素，作为一个整体布局来考虑、来建设，保持连续性、增强持续力。三是在保持扶贫开发系统性上创新，从救济解困扶贫、整村推进扶贫向板块开发扶贫转变，巩固成果、提升水平。突破西山的经验表明，机制创新是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的关键。
（二）加大投入是基础
突破西山扶贫的另一个显著特点是加大投入。一是着眼从根本上解决贫困问题，将市级部门的各类项目资金投入向西山倾斜，集中财力办大事。使一个滞后的区域变成了资源有效配置的平台，各部门在这一平台上按照职能分工配置项目，形成了整体合力。二是按照“渠道不乱、用途不变、整合使用、各记其功”的原则，建立西山项目、资金直通车制度，市级各部门给西山的项目、资金直接到西山建委、决算在陈仓区，减少了报批环节，提高了资金使用效率。三是以财政投入引导金融支持，调动社会资本，积极探索多元化扶贫开发投入新途径。突破西山的实践证明，加大投入是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的基础。
（三）落实责任是保证
突破西山扶贫的第三个显著特点是落实扶贫责任。市委市政府充分发挥了政治优势、组织优势，历届班子一届接着一届干，每任都有新发展。一是市委、市政府将市级领导的扶贫联系点调整到西山，并确定102个市级部门、企事业单位和47个区级部门在西山开展包村扶贫，一定五年不变，不脱贫不脱钩。二是把西山扶贫作为培养、锻炼干部的平台，市级部门新提拔的县处级干部一般应有西山扶贫工作的经历，连续四年开展市级机关百名优秀年轻干部驻村挂职扶贫，既扶持了贫困，又教育了干部。三是新闻媒体全程跟进各阶段工作，加大对各类先进典型事迹的宣传力度，在全社会形成了关注西山、突破西山的良好舆论氛围。四是严格考核奖惩，把西山扶贫工作纳入目标责任制考核，并实行单项表彰奖励。西山建委对西山8镇目标任务完成进行考核评比，并将结果纳入陈仓区目标考核，考核结果占陈仓区对西山8镇年度目标责任考核总分值的80%。这些措施的实施，保障了突破西山战略的实施，事实证明，落实责任是集中连片特困区域扶贫工作取得成效的保证。（宝鸡市扶贫办 供稿）
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