调整收入分配结构缩小收入差距_缩小收入分配差距

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调整收入分配结构 缩小收入差距 首都构建和谐社会首善之区研究课题组

一、分配公平与和谐社会首善之区

和谐社会最深厚的基础是公平，而收入分配领域里的公平是社会主义社会经济关系和谐的最突出、最典型的表现。无论是国民收入的初次分配还是再分配，只要分配政策科学、分配依据准确、分配形成的差距合理，就会激发劳动者的内在动力，从经济利益上调动、发挥和保护劳动者的积极性和主动性。反之，如果分配不公，比如分配尺度不统一，就会造成分配的机会和条件不平等，劳动所得与要素所得不相称，势必造成有的人得益、有的人受损，有的人满意、有的人失落，一旦超出了人民的心理承受能力，就易引发不同群体之间的矛盾冲突，影响经济和社会的稳定。

讲公平必然涉及效率，公平与效率有矛盾，但是并不完全对立。当前，收入分配不公平引起收入差距过大的问题愈来愈突出，已经给构建和谐社会带来挑战。实现收入分配公平与效率的统一，需要在深化改革中进一步完善国民收入的分配体制和机制。根据目前我市收入差距的状况，政府可以运用多种手段，对分配进行调节，从社会各个方面兼顾公平，将北京建设成为和谐社会的首善之区。

二、北京市城乡居民收入基本情况及存在的问题

（一）国民经济快速发展为提高城乡居民收入奠定了物质基础 1．国民经济持续快速发展，社会财富日益丰富。2004年，北京市地区生产总值达到6060.3亿元，经济发展达到上中等收入国家（地区）水平。社会财富日益丰富，城市设施和公共服务水平和能力大幅度提高，为稳步提高城乡居民收入奠定了良好的基础，较好地满足了人民群众日益增长的物质文化需要。

2．国民收入分配格局向居民收入分配倾斜。改革开放以前，我国长期实施“低工资，高积累”政策，国家、集体在国民收入与分配中占据重要地位。

改革开放以后，特别是1984年经济体制改革转移到城市以后，国民收入分配比例呈现国家、集体比重下降，个人比重上升的态势。到1994年，劳动者报酬占初次分配总收入的比例由1978年的26.4％提高到46.2％，而营业盈余的比例由1978年的48.5％下降到22.9％。1994年以后，国家、集体、个人的分配在15∶40∶45的比例间上下浮动。加上近几年来社会保障体系逐步完善，财政用于保障支出比例也逐步增加，居民收入保持稳步提高。1999年，城镇居民储蓄存款余额2429亿元，到了2004年，增加到5692.8亿元，是1999年的1.3倍。1999年，农村居民储蓄存款余额251.7亿元，到2004年增加到429.6亿元，是1999年的1.7倍。

3．城乡居民收入整体与经济发展趋于协调。随着近年来经济的持续快速增长，本市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入不断增加，2004年分别达到15637.8元和7172元，扣除价格因素的影响，分别是1978年的6.7倍和9.8倍。

整体上看，改革开放以来，城乡居民收入增长速度与首都综合经济实力相协调，都低于GDP增长速度，表明个人所得的增长基于财富积累，没有超过国民收入分配的现象。1978年到1985年，农民收入增长快于城市居民，1985年后，城市居民收入增长快于农民，都是基于劳动生产率的提高，特别是经济体制改革转入城市后，城市劳动生产率提高程度远高于农村。2003年，第一产业劳动生产率是14673元／人，比1985年增长了16.9倍。2003年第三产业的劳动生产率是57028元／人，比1985年增长了17.6倍。因此，目前的城乡居民收入水平与经济发展水平相适应，而收入差距的存在，是由劳动生产率差距明显而引起的，有其合理性。

4．各种生产要素参与分配格局基本形成。随着市场经济的逐步完善，传统的工资管理制度逐步调整、改革。资本、技术和管理等生产要素也参与了分配。北京市居民的投资意识不断增强，收入来源呈多元化趋势。2003年，居民全年平均的人均经营收入314.2元，占全年平均总收入的2.1％。转移性收入则占了28.8％。居民财产性收入增长迅速，从1994年的63.5元增加到2003年的174.7元，占全年平均总收入的1.1％。国资委确立了在国有企业推行董事长总经理等年薪制试点，一般规定其年薪不超过企业职工平均收入的5倍。据调查，从业人员约有25％在私营、个体企业就业，约有10％在外商投资企业就业。北京市劳动和社会保障局近年来发布的《部分职位工资指导价位》表明，财务总监、市场总监和人力资源总监等管理人员的平均年薪可以达到10万元以上，提供技术服务的人员，平均年薪从4万元到8万元不等。多元所有制形式并存，多种生产要素参与分配，分配制度逐步趋于多样化，表明各种生产要素参与分配的格局已经形成。

（二）城乡居民收入分配存在的问题

1．城乡居民收入差距扩大。从结构看，城镇居民人均可支配收入始终高于农民人均纯收入。2004年农民人均纯收入为7172元，低于1997年城镇居民人均可支配收入，农民收入比城市居民落后7年。同时，城乡收入差距呈加速扩大趋势，1985年以来，城镇居民人均可支配收入年均增加682.8元，农民人均纯收入年均增加301.1元。城乡收入差距从1985年的132.6元扩大到2004年的8465.8元，收入比从1.2∶1扩大到2.2∶1。国际经验表明，城乡收入比不宜超过2倍。目前本市综合经济实力大大提高，具备了城市反哺农村的基础和条件，因此缩小城乡差距，特别是城乡居民收入差距将逐步提上日程。

2．城镇居民收入差距逐年扩大。从1996年到2004年的统计数字来看，城镇居民高、低收入组差距呈现不断加大的趋势，高低收入之间的级差逐年上升。1996年，高、低收入组的年收入差距是7385.8元。2004年，这个数字扩大到22233.7元。高、低收入组之间的收入比值从1996年的2.7∶1扩大到2004年的4∶1。2004年，低收入户的年收入是1996年的1.7倍，而高收入户年收入则是1996年的2.5倍。2004年，被调查的居民家庭中，20％的高收入组恩格尔系数为25.5％，20％的低收入组为38.3％，高收入组比低收入组低13.3个百分点。

3．农村居民收入差距进一步拉大。从2001年到2003年，北京市农民人均纯收入增加了1394.5元。按照农村居民五分法分组收入分析，高低收入组之间的级差也逐年上升。高收入户与低收入户的收入级差从2001年的5324.9元增加到2003年的6770.6元。在平均收入增长了27.3％的同时，收入级差也增加了27.1％。从基尼系数分析，农民收入差距近年来也有逐步扩大的趋势，从1990年的0.25上升到2002年的0.35，在正常范围之内。这说明，伴随着北京市农民收入的不断增长，农民收入差距也在逐步扩大。

4．不同行业之间收入差距较大。北京市居民收入分配行业结构中，虽然各行业的平均工资都得到不同程度的增长，但是收入差距较大。平均工资较高的行业依次为金融业、电力燃气及水的生产和供应业等。金融业收入的年均增长率为28.4％，高于其他行业，而农林牧渔业、建筑业和采矿业则低于其他行业。2003年，金融业的平均收入为61713元，是全市平均工资的2.5倍。信息传输、计算机服务和软件业的平均收入为53010元，而农林牧渔业的平均收入为14981元，仅为金融业的24.2％。

5．低收入群体比重偏大，增收困难。据典型调查，目前全市城镇居民、农民中有60％左右的收入水平低于各自平均数，这显然不利于社会稳定。低收入群体主要集中在失业人员，部分企业退休人员，丧失劳动能力人员，失地农民和多种原因形成的困难家庭。

从享受城市最低生活保障的群体看，2004年有16万人，比2000年增长了33.7％。这部分人员收入低并且主要依靠社会救济，转移性收入占其总收入的80％以上。

从城镇居民20％低收入户调查资料分析，城市低收入家庭人均收入较低且增幅趋缓的主要原因：一是就业者负担系数上升，2004年我市20％低收入户平均每户无收入人员为1.1人，比上年增长10％，比高收入户高0.8人。二是文化程度偏低，竞争能力弱。2004年被调查的居民家庭中，未上过学的群体中，年人均可支配收入为9049.8元。三是从事不同的职业和行业对收入有较大影响，低收入群体一般从事技术含量较低的工作，而且工作流动性大，收入也不稳定。

从农村居民20％低收入群体情况分析，2004年，20％低收入农民人均纯收入为2614元，仅为全市平均收入的36.4％。农民低收入群体收入来源渠道较少，且由于劳动力素质相对较低而获得的收入较低，其在各项收入来源上均低于全市平均水平，部分收入来源甚至低于全市平均水平的20％，农民低收入群体贫困现象比较严重。

三、北京市居民收入分配存在问题的原因分析

（一）多种经济所有制并存，多种生产要素参与分配，打破了传统的平均主义

改革开放后，随着国民经济的快速增长，工资制度改革打破了以往高度集权型的分配管理体制、单一的按劳分配方式和传统的平均主义分配体制，初步形成了政、事、企分开的工资制度和以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配格局。

1．多种经济所有制共同发展。党的十五大对我国的非公有制经济作了新的社会定位，即“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”2002年，我市实现国内生产总值3212.7亿元，按照注册经济类型划分，公有制单位实现增加值1746.3亿元，非公有制单位实现增加值1466.4亿元，分别占总量的54.4％和45.6％，按可比价格计算，公有制单位总量比1996年增长了24.3％，非公有制单位增长了3.0倍，非公有制单位的增长速度明显快于公有制单位。从收入分配所有制结构分析，外资经济的工资水平高于内资经济的工资水平，同时外资经济工资水平的增长率也高于内资经济平均工资的增长率，从而使得外资经济与内资经济之间平均工资水平的差距逐步扩大。这种收入分配局面与长期的招商引资政策密切相关，随着加入世界贸易组织后国内市场的逐步放开和现代企业制度的逐步建立，内外资企业之间的工资差距将会缩小。

2．多种生产要素参与分配。党的十六大报告指出要确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则。对于居民收入分配而言，按要素分配通常包括按资本要素分配，按劳动力要素分配，按土地要素分配，按技术要素分配，按管理要素分配，按信息要素分配。

工薪收入仍是城市居民获得收入的主渠道，2003年，居民工薪收入为1万元，占居民人均可支配收入的73％。财产性收入增长较快，2003年比2002年增长1.1倍，其中利息收入、股息与红利收入、保险收益分别增长2.3倍、2.7倍和64.5％。

（二）市场经济发育程度差异导致行业之间的收入差距

1．垄断行业。由于我国的资本市场发育不完善，国家的政策确保优先发展国民经济重点行业，如对能源、通讯、电力、交通、金融、保险、航空等实行倾斜政策，在税收、信贷、增资政策上给予优惠，同时限制个人或其他部门的资本进入，使这些行业获取较高的收益，利润特别高，行业内的员工享受高工资、高福利。垄断造成不平等的竞争环境，形成了不同行业之间的收入差距。

2．竞争行业。竞争行业从业人员的收入要低于垄断行业。批发和零售业2003年的平均工资为23088元，远远低于金融业的61713元。由于竞争企业不具备垄断企业的优势地位，在市场经济下，企业要想在市场中站稳脚跟，要追求效益最大化，就要降低成本。企业员工的收入是企业成本的一个重要组成部分。由于我国目前保障企业职工的各种政策法规还不健全，对企业的监督管理还存在漏洞，导致一些竞争性企业压低员工的工资，以降低经营成本。

3．初级产品生产行业（农业和采掘业）。随着农产品逐步从短缺发展为相对过剩，以及国际市场的制约，价格上涨的空间逐渐消失，甚至呈现下降态势，农民来自农业的收入增幅放慢。农林牧渔业2003年的平均工资仅为14980元。

农业缺乏新型的市场组织和市场机制，是导致农民收入持续不前的原因。农产品结构不合理、质量水平不高，不能适应市场日益多样化、优质化和精细化的需求。农民进入市场的组织化程度不高，不能适应市场竞争，特别是参与国际竞争的要求。从长期看，不转移农民，难以解决农民收入低的问题。

采掘业是资源依赖性强的行业。目前，我国资源储备伴随高强度开发逐渐枯竭、开采成本不断上升、竞争力严重削弱。同时，采掘业的现代化水平不高，人工成本在企业成本中占的比重大约为33％。采掘业2003年的平均工资为18858元，比农业略高。在激烈的市场竞争中，由于下游加工业不发达，采掘业的初级产品附加值低，矿山大多依赖于大规模的开采。很多矿山用招收大量农民工，压低矿工工资的办法来降低成本，从而造成了矿工低收入的现状。

（三）税收调节机制不健全

1．地方无税收调节权。1994年的分税制改革，对税收管理权限没做合理的划分，例如在地方税种的设置、税收条例的立法方面，地方政府几乎没有什么权力，地方税管理权限高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。

2．征管漏洞，信用缺失。税收征管中存在着漏洞。例如，由于税务机关和工商机关之间缺乏有效的配合，导致税款大量流失。同时，企业和个人通过各种方法避税。例如，企业会计信息不实，通过多列支出、少列或者不列收入的方式偷逃税款。一些经营性企业对于销售出去的商品，不开或者少开发票。个人通过收入不入账或者物化收入等方式逃避税收征管。

（四）社会保障体系不完善

1．城乡社会保障二元制。中国的二元社会保障体系源于经济社会结构的二元化，长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，改革一直把重点放在城市，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而将农村放在次要位置，甚至有相当部分社会保障内容将整个农村人口排斥在外，从而导致我国农村社会保障事业发展严重落后于城镇，从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅15元，相差整整30倍。

与城市相比，农村社会保障具有社会化程度低、非制度性和保障模式改造相对滞后的特点，远远满足不了农村社会经济发展的需要。

2．覆盖范围小。2004年，城镇养老、医疗、失业保险参统人数分别达到460万、484万和308万人，23万人享受城乡最低生活保障。但是社会保障仍然不能满足城乡居民日益增长的需要，有效覆盖面较窄，部分人员被置于社会保障制度之外。如基本养老保险参保人数占同期城镇就业人数的64％左右，其余几项社会保险项目参保人数皆低于这一数字。农村社会保障种类少、覆盖面更小，农村养老保险参保率仅为25％。

另外，2004年，北京共有外来常住人口320万人，农民工286.5万人，比1999年增长90.4％。由于来京务工人员的流动性大，给社会保障工作带来了一定困难。

四、完善北京市居民收入分配制度的政策措施

针对现阶段我市居民收入差距扩大的特征，要加快推进收入分配制度改革，在坚持“效率优先、兼顾公平”的原则下，理顺分配关系，规范分配秩序，采取有效措施，逐步缩小过大的收入差距。

（一）进一步做强做大首都经济，在发展中逐步缩小城乡收入分配差距

做强做大首都经济要坚持以科学发展观统领全局。实现首都经济全面协调可持续发展，既要抓住机遇、加快发展，又要充分考虑资源和环境的承载能力，妥善处理好经济建设、资源利用和生态环境保护的关系。以提高自主创新能力为中心，积极推动经济增长方式的转变，增强首都经济的整体竞争力。大力发展循环经济，充分发挥首都优势，发展高端、高效、高辐射产业，走新型工业化道路。

做强做大首都经济要加快推进产业结构调整。大力发展符合首都经济发展方向的现代服务业、高新技术产业和现代制造业。一是现代服务业重点发展文化产业、金融保险业、科技服务业、信息服务业、软件业、现代流通业和旅游会展业，构筑“高增值、强辐射、广就业”的服务业新体系，实现服务业规模扩大和水平同步提升，提高首都城市的综合服务能力。二是高新技术产业要以中关村科技园区等高新技术产业基地为依托，加快发展基因工程、生物芯片、超大规模集成电路、纳米技术、航天技术以及资源节约利用等方面的高新技术，着力开发一批拥有自主知识产权的名牌产品，参与国际高新技术产业的分工和竞争。三是现代制造业重点发展电子信息产业、汽车产业、石化新材料产业、装备制造业、生物工程新医药产业，实现制造业全面升级。抓住产业链关键环节，延长产业链，促进生产制造与服务市场开发的有效互动，推动产业集群发展。

做强做大首都经济要统筹城乡发展。建立城市反哺农村的长效机制，加强政策和资金对“三农”的支持，加强农村硬件建设，推动投资、资源和功能转移，加快城乡一体化管理，促进农村经济社会加快发展，农民生活水平逐步提升。

同时，在做强做大首都经济的基础上，通过初次分配和再分配，使居民收入水平不断提高，收入差距趋于缩小。

（二）深化经济体制改革，完善收入分配调节制度

建立适应社会主义市场经济体制的收入分配政策体系，一是强化公共财政职能，加大转移支付力度。积极探索收入分配的城乡转移支付机制，提高社会保障支出、抚恤和社会福利救济费在财政支出中的比重。二是积极推进税制改革，完善个人所得税制度。三是合理调整国有部门的分配关系和分配秩序。加快垄断行业改革，加强对国有垄断部门和国有垄断行业的收入分配监管，积极探索超额垄断所得向全民所有者的转移机制。进一步完善和规范国家公务员的工资制度，既要加快福利待遇货币化进程，促进公务员群体成为稳定的中等收入阶层，又要防止在这一过程中出现过快和过大幅度提高公务员待遇的情况。对国有企业的收入分配行为进行有效监测和监控，在企业微观收入分配机制设计上审慎对待年薪制，使企业薪酬制度能够切实起到有效激励的作用。实行以岗位工资为主体的多元化分配机制，激发国有事业单位及其从业人员的积极性和创造性。

（三）编制好就业和社会保障中长期发展规划，制定收入分配的调控目标

编制好就业和社会保障“十一五”规划对于逐步解决收入分配领域的突出问题，维护社会公平、稳定具有十分重要的意义。要从全面建设小康社会、率先基本实现现代化的战略高度，按照构建社会主义和谐社会首善之区的要求，全面落实科学发展观，针对居民收入分配差距不断扩大，收入分配在城乡、行业之间不平衡等问题，制定合理的收入分配调控目标，提出调整收入分配结构、逐步缩小收入差距的政策措施。

（四）积极促进充分就业

首先，将扩大就业作为政府宏观调控的首要目标。发挥经济增长对就业的带动作用，促进经济增长与扩大就业的良性互动。利用第三产业社会需求大和发展前景广阔的优势，将第三产业作为扩大就业的主攻方向。继续支持和引导非公有制经济发展，进一步贯彻落实鼓励中小企业和多种所有制经济发展的各项政策措施，支持其在促进就业和再就业方面发挥更大作用。

其次，不断完善劳动力市场，建立制度化、专业化、社会化的就业服务体系。加强培育和发展劳动力市场，建立起以劳动者自主就业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机制。逐步统一城乡劳动力市场，树立以人为本的服务理念，全面建立公共就业服务制度，向失业人员和进城求职的农民提供免费职业介绍服务，对就业转失业人员提供免费再就业培训。鼓励社会力量开展就业服务，加强职业中介管理，建立社会化就业服务体系。

第三，鼓励创业型就业。营造全社会支持和扶持创业的氛围，在审批与资金要求上降低创业门槛。采用各类政策，发挥北京人才优势，将大量的知识资本转化为生产力。在全社会营造良好的创业环境，继续推进就业倍增计划，以创业带动就业。加强对于个人创业带动就业光荣、企业分担社会就业责任光荣的舆论宣传。对创业人员提供更充足和更便利的贷款及贴息优惠政策。检查、修订和废止一些不利于创办小公司的规章制度。在第三产业的新兴行业中促进自由职业者自营性就业或自主创业。鼓励和支持各种形式的灵活非正规就业。

第四，重点解决困难地区、特殊群体的就业问题。加强对困难地区就业工作的指导，建立区域间就业岗位对口援助和输出机制，积极引导困难地区失业人员跨地区就业。在资金上、政策上给予倾斜，帮助困难地区制定符合本区县实际的促进就业措施，解决本地区的就业矛盾。实现就业援助制度化，依托街道社区劳动保障工作平台，开发适合困难群体特点的就业岗位，特别是公益性就业岗位，通过优惠政策鼓励企业招用、免费就业服务等政策措施，使困难群体实现再就业。

（五）建立本市农民转移就业机制

缩小城乡差距关键是打破二元结构，把农村富余劳动力尽快从农村转移出来。转移区域从就地、就近转移，转向就近、就地与跨区域、城乡间的大范围转移相结合，转移渠道从单纯农村第二、三产业拓宽到整个城乡第二、三产业，转移方式从单纯自发的分散式转移转向有组织的集群式转移。逐步统一城乡劳动力市场，完善管理和服务措施，积极开展跨地区有组织的劳务输出。加大对农村转移劳动力的培训力度，建立健全农村劳动力转移前培训和农民工岗位培训制度，努力提高农村转移劳动力的就业能力。建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民合法权益的保护，进一步改善农民进城就业环境。

（六）加强税收对收入分配的调节

税收是政府调节收入差距的主要手段之一。加强税收对收入分配的调节，一是改革税种安排。开征资产税、遗产税和赠与税，从而形成以个人所得税为主体、多种财产税为辅的税收调节体系，同时对个人收入的流量、存量和转让进行调节。二是完善个人所得税。实行综合与分类相结合的个人所得税制，并规范地方税收减免政策，从而使得个人所得税在调节居民收入分配中发挥积极作用。通过个人所得税将收入从高收入者向低收入者转移，在实现社会公平的同时缩小收入差距。同时，个人所得税中应该合理区分税基。要善待工薪高收入群体，同时加强对资产高收入和劳务高收入群体的管理。三是加强税收征管力度。应该尽量缩小税收制度的政策空间，建立和健全对居民收入的监控体系，尽快建立科学严密的征管体制，实现依法合理征税并提高税收征缴率。加强税收征管力度的有力措施就是加重对偷税漏税现象的处罚力度，从个人动机上避免偷税漏税的可能性。

（七）进一步健全社会保障制度

我市应逐步建立起与首都经济发展相适应的多层次的社会保险体系，实现资金有渠道、保障方式多层次、管理服务社会化、保险关系可接续。将非公有制企业、有条件参保的灵活就业人员、被征地农民纳入社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。逐步做实养老保险个人账户，形成基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度体系。继续完善城镇职工基本医疗、工伤、生育保险制度，健全社会医疗救助和多层次医疗保障体系。逐步健全农村养老保险和新型农村合作医疗体系建设，提高农民的保障水平。大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活。

课题负责人：市委副秘书长、市委研究室主任 王力丁

市哲学社会科学规划办公室主任 陈之昌

课题组长：首都社会经济发展研究所所长 王鸿春

市社科联正局级研究员 马仲良

执笔人：市发展和改革委员会王景山 刘宁