低收入人群社会保障问题探究_社会保障低收入论文
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低收入人群社会保障问题探究
——以宁海为例
一、低收入人群现状
1、低收入人群的界定
中国的贫困群体主要集中在农村，按照人均年收入85美元（668元人民币）的标准，中国农村绝对贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2005年的2365万人，到2007年底进一步下降到1479万人，占农村总人口的比重由30.7%下降到1.6%。在农村，从2000年到2007年，温饱问题已解决但发展水平依然较低的低收入贫困人口的数量从6213万减少到2841万，占农村总人口的比重相应地从6.7%下降到3%。因此4.6%的农村贫困人口组成了农村的低收入人群。
在城市，低收入人群指的是人均月收入在本地城镇最低生活保障线标准150%以下的人员，此部分人群除了原有的城镇“三无人员”外，主要包括非垄断性企业的低层员工、下岗失业待业人员、进城农民、效益欠佳企业职工及部分离退休人员和他们的赡养人口，计有4000余万人，其中城市最低生活保障标准领取人数2200万人。城市低收入人群的认定，由于各个地区经济社会的发展水平不一样而不同，由各地根据当地情况自行确定，如北京，家庭人均收入330—600元的群体划入低收入人群范围内，加上22.9万低保人群，全市超过60万人享受社会补助；在上海，目前城镇居民最低生活保障标准为人均月收入300元，人均月收入低于450元的家庭人员为低收入人群；在南京，划定低收入人群的标准是人均月收入低于750元，住房面积低于15平方米；北方哈尔滨的标准是人均月收入246---305元以下的为低收入人群；宁波市的城镇居民最低生活保障标准为350元/人，市城区农村居民按350元标准的60%实施，城区城镇低收入家庭按不低于低保标准的130%的比例来确认，2008年1月1日始由以前的360元调整为460元，农村由农村居民最低生活保障标准的130%比例确认。
2009年1月份全国发放一次性春节困难补贴，中央财政支出109亿，受惠的农村低保、城市低保和五保户等困难群众计有7570万人（新闻联播播报）。商务部副部长姜增伟在2009年2月9日表示，国家在2009年年初已经为7400万低收入者发放了一次性补贴，每人100元至150元。
低收入人群的形成原因既包括社会因素，也包括个人因素。社会因素，在农村地区，主要是实行已久的二元社会制度的缘故，农民由于身份限制，得不到应有的国民待遇，部分因此致贫；在城市，则因为失业、劳动力市场壁垒、社会再分配制度等因素导致部分市民致贫。个人因素，城市乡村都存在，因为个人的疾病残疾、劳动能力、劳动偏好、就业机会等原因致贫。
2005年全国1%人口抽样调查显示，在社会阶层划分中，产业工人阶层占22.6%，其中30%为农民工；农业劳动者阶层为50.3%，而无业、失业与半失业占5.8%。低收入人群绝大多数出自此三阶层。
比较数据。统计数字显示，台湾1991---2005年低收入户数的百分比为0.8—1.16%。美
1国2008年有3.05亿人口，1100万失业人口。根据2007年12月美国非政府组织调查，美国大约3900万人生活在低收入家庭，其中儿童2000万；美国人口统计局2007年9月公布2006年度贫困人口的统计资料，美全国人口贫困率12.3%，即8人中有一个，770万个家庭生活在贫困线下。俄罗斯有1.03亿人，有710万失业人口。
2、低收入人群的困境
低收入人群生存现状非常令人担忧，生活环境恶劣，生计窘迫。
2007年重庆的一个调查显示，在全城有280余万低收入人群，其中60.1%没有参加任何保险。
单就住房情况而言，2006年底，我国城镇按户籍人口统计数的人均住房达到27平方米，但目前全国仍有1000万户的家庭住房比较困难，其中400万户是低保家庭，600万户是低收入家庭，区域上分，城镇有750万户低收入住房困难家庭，农村地区有240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民，亟须援助。
社会公平是社会和谐的基本条件，而教育公平则是促进社会公平的“最伟大工具”，因
为一个社会不可能做到财富的绝对公平，但要尽力做到机会的公平，教育公平是机会公平的基础。但我们审视我国的教育情况，情势不容乐观。2003-2007年，我国财政教育支出占GDP的2.6%，低于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的2000年达到4%的目标，更低于年平均10%的经济增长率，而国际上教育支出平均占比5.1%，其中发达国家
5.3%，发展中国家4%。教育支出占财政总支出的比重，在我国1996年为17.84%，2006年为11.82%，低于《纲要》规定的15%的目标，而韩国、泰国、墨西哥等国家都高于20%。投入总量不足的同时，在分配上又出现城乡倒置；调查显示，占总人口40%多的城市人口获得了77%的教育投资，占总人口60%左右的农村人口只获得23%的教育投资，直接导致了一些贫困农村、贫困家庭孩子的失学、缀学；上学贵又是另一问题。中国青少年研究中心的报告显示，在2007年前的18年中，中国大学学费涨了约25倍，而同期城镇居民人均年收入只增长了4倍。有关资料表明，高校年5000元以上的学费使得33%的北京家庭感到供养一个大学生很困难，对贫困地区、农村地区贫困家庭而言，问题无疑更加艰难。
公共卫生经费投入低，广大的低收入人群得不到应有的医疗卫生保障。我国公共卫生经
费的投入占GDP的比例长期徘徊在0.4%--0.5%之间，且历年呈下降趋势。我国的卫生弹性系数即卫生经费的增长率和GDP增长率的比值，从1991年到2004年的14年间，只有0.96%，慢于GDP的增长。在卫生医疗总费用的构成中，政府投入的比例由1990年的25.1%降至2003年的17%,个人医疗支出由36%上升到56%。个人医疗费用总支出同期增长了12.8倍，政府投入只增长了5倍。卫生资源又分布不均，80%集中在城市，其中2/3集中在大医院，2004年每千人医生数，农村只有0.85人，仅为城市居民的1/3，还有10%的农村没有医疗点。经济发展迅速，但上一轮医疗改革基本失败，导致公共卫生事业发展滞后，严重影响国民经济和国民生活质量。卫生部测算，目前全国城乡居民因病、损伤和早亡，造成的经济损失相当于GDP的8.2%，因病和损伤所消耗的医疗费用相当于GDP的6.4%，两者合计占到GDP的14.6%。公共卫生经费投入低是造成“看病贵”的主要原因，并降低了城乡居民的卫生服务水平。卫生部第三次卫生服务调查显示，目前50%以上的城市人口，87%的农村人口缺少医疗保障，城乡低收入患者应住院而未住院的比例达到41%，应就诊而未就诊采取自我医疗的比例。城市占47%，农村占31%，贫困地区未就诊未住院比例高达70%---90%。
贫富差距的持续扩大。我国的收入差距问题属于复合型，兼具分配不公和制度缺失的特
点，存在地区差距、城乡差距和行业差距。随着改革的不断深化，社会转型加剧，使得当前我国的经济资源、组织资源和文化资源产生向上层积聚的趋势，使得农业劳动者仍占44%，社会的中间层占15%，而低阶层进入中间和高阶层的门槛过高，流动障碍在强化，形成了
该缩小的阶层没缩小，该扩大的阶层没扩大，阻碍了社会结构的公正、合理、开放的自由流动。近年来富人收入来源呈多样化，增值速度加快，而穷人收入来源逐步萎缩，呈递减趋势，形成了所谓的马太效应，更令人忧虑。另一个情况也需要高度重视，那就是老年人口贫困率的过高。有关资料估算，在全国60岁及以上的1.44亿人口中，贫困率达13%--17%，平均6个老人中就有一个贫困人口，主要分布在农村，统计显示，农村60周岁以上老人，享受退休金及保险救济的仅占7.4%。
此外，低收入人群在日常生活、就业及其他许多地方都存在困难与困境，得不到国民的应有待遇和基本的社会保障。统计数字显示，2008年全国领取失业金的受益人数仅320万人。
3、低收入人群社会保障实施情况
2006年底止，在我国城镇，参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险人数分别达到18766
万、15732万、11187万、10268万和6459万人，农村养老保险参保人数为5374万人，相对于当年全国就业人数7.109亿而言，相对较少。仅就养老保险而言，2006年末，在1.2亿多外出农民工中，参保人数只有1417万人，可见，低收入阶层的社会保障情况不容乐观。
浙江省属经济发达地区，在全国是最和谐的发展省份，已连续24年占据全国省区农民
收入首位，是社会和谐度最高的地区，在经济发展的带动下，各项社会保障工作相对于全国而言，有一定的领先。尤其是党的十六大以来，我省按照牢固树立和全面落实科学发展观的要求，秉承敢为人先的改革创新精神，围绕社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体布局，在统筹城乡发展、推进城乡一体化和社会主义新农村建设方面都进行了积极探索，取得了显著成效。2007年，全省农民人均纯收入8265元，连续23年居全国各省区首位。进入新世纪，我省率先制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，实施统筹城乡发展的一系列工程，引导城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射。按照城乡公共服务均等化的要求，充分发挥政府主导作用，加快农村公共服务和公共事业发展；积极推进城乡教育均衡化，在全国率先实现城乡免费义务教育，农村上学难问题得到有效解决；积极开展以大病统筹为主要内容的城镇局民医疗保障制度，加快推进新型农村合作医疗制度；对被征地农民实现失地必保、即征即保或未征先保，250万被征地农民纳入社会保障范围。最低生活保障对象基本实现动态管理下的应保尽保，农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养率分别达到94.3%和98.8%。
2007年浙江省国民经济和社会发展统计公报的数字，全省参加企业养老保险人数1076
万人，比上年末增加112万人，增长12%，参加失业保险585万人，比上年末增加79万人，增长16%，基本医疗保险参保855万人，比上年末增加124万人，增长17%，工伤保险参保人数1003万人，比上年末增加122万人，增长32%，综合看，增幅都较大。新型农村合作医疗制度全面实行，受益面不断扩大，全省87个有农业人口的县市区已全面实行此制度，参保人数3000万人，人均筹资90元，参保率89%，当年度参合农民住院补偿率24.4%，门诊受益面69%。新型社会救助体系进一步深化完善，全省已有城乡低保对象65.2万人，其中城镇9.03万人，月均补助165.87元/人，农村56.2万人，月均补助96.44元/人，有1485个乡镇（街道）和2.75万个社区（村）建立了社会救助综合管理服务站，分别占总数的98%和79%，社会救助工作人员3.4万人。
宁波市2007年城乡统筹发展水平综合评价居浙江省第一，城市化率达到63%，农村全
面小康建设实现度83.2%，比省内、全国分别高出15.1和43.3个百分点，连续4年居浙江省之首。
2007年10月15日《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》出台并开始组织实施。
11月7日，宁波市新型农村养老保险制度开始实施，把具有本市农业户口且年龄满18周岁的农民统统列入了参保范围。从2008年1月1日起，在甬工作的外来务工人员享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育五大保险，社保费统一由企业缴纳，这标志着以养老、医疗、低保为重点的社会保障制度已覆盖全市城乡560多万本地居民和331万外来务工人员。
二、我县低收入人群的社会保障情况
十七大以来，我县经济社会发展迅速，财政收入持续快速增长，人民生活水平得到快速
提高，民生实事工程不断开展，社会保障工作相应开展并得以不断完善，对低收入人群的社会保障工作不断加强，取得了较好的效果，为和谐社会建设奠定了良好的基础。
（一）、社会保障情况
1、大力实施最低生活保障制度，社会救助工作不断得到完善。2008年8月份的统计，全县共有12021低保对象，占全县总人口的2.04%，其中农村低保对象8970户11509人，城镇低保对象310户512人。按照《宁海县最低生活保障办法》，城镇居民月补助标准线为300元，农村居民为180元，2008年下拨低保金1911万元，补助低保对象12000人，发放困难群众基本生活物价补贴500万元，分别高于去年的1500万元和11807人；深入贯彻《农村五保供养条例》，我县五保集中供养标准提高到每人每年4500元，全年集中供养五保老人733人，集中供养率达92.3%；出台《宁海县医疗救助办法》，进一步加大了对低保家庭、五保户和患特殊病种家庭的救助力度。所需的保障资金按年度计算，县乡两级财政2006年安排财政预算1200万元，2007年为1500万元，2008年为1911万元，逐年得到提高。2008年城镇居民、农村居民最低生活保障线标准调整为每月300元和180元，分别比上年提高了11.1%和12.5%；低保管理工作更趋规范，在个人申请、入户调查、核定收入、张榜公示、申报审批、证件发放、动态管理等方面，建立了一套行之有效的运作程序和方法；实行了动态和静态相结合的管理制度，对农村3700名“三无”人员实施低保补助终身制。广泛开展了临时救助活动，对不符合低保条件、生活存在诸多困难、自救能力较弱群体，积极开展临时救助，2007年全县发放临时困难补助金210万元，对12000余名临时困难群众进行了有效救助，县救助管理站则对流浪乞讨人员实施了短期救助。
2、实施城乡特困户住房救助工程。为帮助解决城镇中低收入家庭中的无房和住房困难
户的住房困难问题，我县于2005年出台了《宁海县经济适用住房实施办法》和《宁海县廉租房保障实施办法》，对人均住房使用面积未达到规定标准的城镇困难家庭提供住房救助。目前，已为城镇住房困难户解决经济适用房473套，截止2007年底发放廉租住房租金补贴10万余元。同时结合新农村建设，积极推动农村贫困户的危旧房维修和改造工作，对低收入家庭的危房改造按平均每户补助1万元，2006、2007两年共补助资金750万元。
3、实施特困家庭医疗救助工程和特困家庭子女就学救助工程。为妥善解决好困难群众
无力就医、因病致贫或因病返贫问题，我县对农村低保对象实行“三免”、“三减半”政策，即门诊免收挂号费、诊疗费、注射费，住院减半收取床位费、护理费和手续费等优惠政策；对低保户、五保户、重点优抚对象、残疾人等困难群体实施大病医疗救助制度，补助比例为40%，最高补助总额限定为2万元，2004年以来累计为困难群众实施医疗救助1707万元。在此基础上，再按照《宁海县医疗救助办法》实施第三次救助，2008年医疗救助资金按人均6元标准安排300万元。我县目前家庭人均年收入不足2500元的低收入农户青少年8617名，占全市此类数的1/3。为确保贫困家庭子女不因贫困而辍学，我县通过政府救助基金、慈善帮扶、结对帮扶、勤工助学等多种形式，不断扩大帮困助学范围，帮助解决特困家庭子女读书难问题。教育部门对6个经济欠发达镇乡和水车片实行“两免一补”政策，即减免学杂费、住宿费，补助代管费、生活费、校服、保险费，2004年以来，累计为4.6万名困难学生进行“减、免、补”，总额累计达到2700万元；县妇联积极推行“春蕾计划”，发动社会
各界与2642名贫困儿童结对帮扶资助132万元，开展“8.29”助学关爱活动，受助学生785名，资助款32万元。2004年以来，在对残疾人及其子女的助学困补工作上，有272人得到62.35万元的各项救助。
4、积极实施就业援助制度。加强对困难群众、低保对象的职业教育与培训，提供免费的培训机会，加强城乡统一的劳动力市场建设，为困难群众、低保对象提供各种就业信息，对低保对象自主创业实行政府小额贴息贷款，2007年共为108名从事个体经营的失业职工实行税费减免优惠，为62名失业职工自主创业提供小额贴息贷款186万元，还贷贴息113人，金额18.48万元。2007年，共清除农村“零转移就业家庭”606户，实现“零转移就业家庭”劳动力转移就业627人，完成农村劳动力转移就业10532人，城镇失业人员实现再就业3467人，其中困难人员再就业636人。
5、低收入人群的社会保障网逐步得到建立，并予以不断完善。2007年，参加失业保险
单位2032家，职工44754人，比上年度净增3697人，为4738名失业职工发放失业保险金652万元；积极实施《宁海县被征地人员养老保障试行办法》，被征地人员养老保障进展明显。2007年新增参保人员1283名，到目前全县共有118个村的7142人参加了被征地人员养老保险，其中享受待遇人数6984人。2007年10月1日制定实施了《宁海县城镇居民医疗保险试行办法》，全县44023名城镇居民中有27649人参加了医疗保险，其中参加城镇居民医保15843人，参保覆盖面达到63%，城镇居民医疗保障问题基本得到解决。2007下半年开始的新型农村合作医疗制度，参保农民47.44万人，参保率达96.82%，广大农村农民的医保问题有了新的解决。
（二）、存在的问题。
1、城乡劳动力统一就业机制不健全。由于地域和经济社会发展的不同，加上二元社会
问题的存在，影响到就业上，城乡劳动力的就业机制存在不健全的问题，需要继续加以完善。
2、社会保障体系需进一步完善。主要是社会保险覆盖面不全，档次水平低下，尤其对
涉及农民和老年人方面，需要加强。城区某街道，有低保农户313户，628人，由于残疾、特困、孤儿、因病、精神病、孤老、分散五保等原因，享受低保，每月总低保金59340元，在发放中虽然有100、120、150、160、180、190、200、210、220、250、300等档次，平均到人则较少；另一靠海较发达乡镇，有享受低保农户213户，234人，月低保金100元203人，120的8人，150的10人，160元的2人，180的5人，200的3人，250的3人（县统一规定），从调查数据可看出，100元/月的占绝大多数，应该说是较低的。全县男年满60周岁、女年满50周岁以上的12万人中，有10万人尚无任何社会保障。
从住房公积金情况看，2007年末全县销售收入在500万元以上的企业1159个，实缴住
房公积金的有812个，占比70%；住房公积金从受益面看，则相对集中于中高收入群体，2008年12月的情况，2609位公积金贷款者中，1525人是行政事业单位职工，占58。45%，企业1084人，占比41.55%；47917万元贷款中，行政事业单位职工28638万元，占59.77%，企业职工19279万元，占40.23%。
3、社会救助体系方面，存在任务艰巨、体系不健全、社会化程度低等问题。从统计上
看，2007年度，我县人均年收入在2500元以下的低收入农户尚有19079户、44775人，属于宁波全大市最多，救助任务显得相当繁重。
三、对策的选择
1、保监会在酝酿，积极发展小额保险惠及低收入人群。小额保险是一种依据保险经营
原理为低收入人群提供保险保障的机制，其保险金额较小，保费较低，保险期限较短，产品形态一般是风险保障型，投保和理赔手段比较简便。在政府与民间担保公司的经营上，我县
已在实际进行，如何在政策的基础上，对于惠农、惠商的小额保险业务的开展，予以积极支持，加以辅助，值得思考与探讨。
2、加大住房保障力度。2009-2011年，中央财政将投资9000亿用于廉租房、经济适用住房建设和棚户区改造，将增加200多万套廉租房、400多万套经济适用房，220多万林业、农垦、矿区的棚户区改造，用三年时间解决747万户低收入家庭住房困难，加上08年已解决的200万户，1000万户住房困难的家庭将基本得到解决。前不久，中央又出台了关于当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，将在今后两年投入4万亿，其中加快建设保障性安居工程约2800亿元，加快建设农村民生工程和农村基础设施约3700亿元。
3、加大财政转移支付在基本医疗保障方面的力度。08年杭州市通过的《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》将杭州市660万市民和200多万外来务工人员覆盖到通一张社会保障网内。新政策制定了适合农民工特点的“低筹资、保大病、保当期”保障办法，农民工医疗保险的筹资标准，由用人单位按上年省平均工资的60%为基数按月缴纳3%,农民工个人不缴费。据测算，2008年杭州市本级基金和财政将为此增支6个亿，有效解决了以前农民工因无力承担保费而放弃参加保险的现象。而按照以前的医疗保险制度，由于要求投保人付费，只有30%的农民工参保，参保率低下的主要原因就在于农民工无力承担保费。此举值得学习。政府如何加大医疗卫生投入，保证低收入人群得到基本医疗，是亟须解决的问题，杭州市的做法，可以借鉴。
4、出台新政策，办好民生实事。09-10两年，我县将考虑安排60亿元政府性投资，拉动200亿元社会投资，重点是安排一批事关民生和社会事业发展的项目，将在一定程度上解决一批低收入群体的生产生活问题。而从2009年1月1日起实行的《宁海县城乡居民养老保障暂行办法》，将标志着我县社保各大政策在制度上已经实现了全覆盖，社保制度的大门已经全面打开，我县10万没有养老保险的人群将得到基本的养老保障。此举是我县完善社会保障体系，解决城乡老年居民生活保障，促进民生改善和城乡统筹的重要举措。
5、提高低收入群体的收入。从税收调节和社会财富分配上，加大相关力度，加强分配上的合理性，切实保护低收入人群的利益；就业是民生之本，针对低收入人群的收入来源主要是劳动力，要合理发展劳动密集型产业，增加他们的就业机会，政府要在就业岗位、重点人群和政策落实三方面做好工作，努力稳定困难群体的就业岗位，千方百计增加就业容量，以创业带动就业，适当以政府力扩大就业规模，积极完善就业援助机制，让低收入人群有分享经济发展成果的机会，从而达到增长和公平的双重目标；要切实保护低收入人群的劳动所得，严格执法，把中央和各级政府带给农民和其他老百姓的实惠政策落到实处。
6、畅通低收入人群表达意愿的渠道，完善利益协商、调整机制。各级政府要关心低收入人群的疾苦，对他们的切身利益得不到保障或受到损害要畅通他们反映的渠道，让他们有及时表达自己意愿、维护自己权益的地方，解决社会矛盾于初始，促进社会的和谐稳定。将群众利益的表达、协商与调整纳入体制性轨道，创新群众诉求表达、利益协商调整的机制与平台，及时开展合理公正的协商与调整。
资料来源：
1、公开发行的报刊杂志
2、调查所得
