中国保障性住房建设问题研究_保障性住房问题研究
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中国保障性住房建设问题研究
摘要：保障性住房作为低收入人群的基本生活保障之一,它的问题能否解决,关系到房地产业的良性稳定的发展以及良好的市场秩序的建立,关系到我国市场制度的完善并直接关系到社会稳定和民生状况的改善。为了更好的说明保障性住房建设的问题,本文从保障性住房的概念、特征及发展历程谈起，主要阐述了保障性住房建设存在的问题并，基于对问题原因分析提出对我国保障房建设思路的一些思考，最后对我国保障房建设进行了合理的展望。关键字：保障房建设、长效机制、准入机制
住房是人类生存和发展的基本权利和需要，保障性住房的公共产品的性质已经成为各个国家的共识。保障性住房制度能否完善，保障性住房数量能否满足中低需要人群的住房需求，不仅关系到社会公平的实现，还关系到房地产市场化的顺利进行，关系到房地产市场的稳定和社会经济的健康稳定的运行，关系到公众生活质量的提高和社会的稳定。
1.保障性住房概念及特征
1.1保障性住房概念界定
保障性住房，通常是指提供给特定人群使用的，在政府的统一规划统筹下建房，并限定了建造标准和销售价格或租金标准，具有社会保障性的住房。保障性住房的分类有多种，主要有社会保障性商品房(含经济适用房、限价房)、社会保障性租赁房(含廉租房、普通租赁房、租赁公寓)、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等。保障性住房是与商品房相对的一个概念，它的取得不能完全按经济支付能力和市场价格而定。
当前，保障性住房中最主要的形式是廉租房、经济适用房和公租房。保障性住房的概念其实侧重于住房最终的目的，即为特定人群提供住房保障。收入情况不同的家庭，对保障性住房买卖与租赁的需求不同。廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准但住房有困难的家庭提供具有社会保障性质的住房，是没有产权的保障性住房。经济适用房是指政府以划拨的方式提供土地，由政府组织房地产开发商建造，以政府参与定价出售给有一定有支付能力但住房有困难的低收入家庭的保障性住房。公租房是指收入在中等水平下且住房有困难的家庭通过政府或政府指定的机构，按照市场租价租赁的住房。1.2保障性住房基本特征
（1）供给对象的限定
保障性住房是专门针对中低收入住房困难家庭，为解决其基本居住需要而设。它住房保障的对象是社会中没有足够经济能力自主解决住房问题的群体，范围较为狭窄，它与我国传统的福利分房有所不同。（2）非盈利目的保障型住房不以营利为目的，其基本原则是回收成本，因此在实际运行过程中常常还存在亏损，需要依靠政府补贴。在这个前提下，作为必需品的保障性住房建设标准也就具有一定的限制性，满足基本建造标准即可，不宜建造过于豪华。其租金或售价往往也很低，体现保障性住房社会保障作用。（3）非自主产权
与商品房市场运作方式不同，保障性住房所需的土地由政府提供，直接由政府组织建设，因此购买者或者承租人没有自主产权，同时在转让保障性住房时也没有完全的处分权。并且，无论是拥有者还是居住者都不能通过保障性住房来牟利，由此可以看出保障性住房没有完整的收益权。（4）多层次的保障政策
采用多层次的保障政策是保障性住房建设的核心，住房市场价格与居民支付能力之间的差距由政府来承担，以解决部分居民支付能力不足的问题是保障性住房建设的实质。在实际实施过程中，保障对象支付能力有较大差别。为体现保障性住房政策的公平性，一方面在保障对象上应根据保障对象的收入情况及住房困难程度将其分为不同层次，第一步主要解决最低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中低收入家庭的住房问题；另一方面体现在保障水平上，即制定差异化的保障政策，分别确定不同的保障水平，对不同收入水平的家庭应采取不同政策，并采取相应的保障方式，比如廉租房主要是针对最低收入家庭和低收入家庭，经济适用房主要针对中低收入家庭。
2.保障性住房发展历史
2.1第一阶段：1991——1997 “经济适用住房”保障性住房体系建设
经济适用房是我国在房改过程中为适应新的经济形势、由政府推出的新型房产种类，是适合中低收入家庭承受能力、具有社会保障性质的商品房。1994 年，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》。该决定指出：“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。”此后，经济适用住房建设用地经批准后将采取行政划拨方式供应，并且住房建设项目在计划、规划、拆迁、诸多方面都开始遭受极大的政策扶持。
2.2第二阶段：1998——2008多层次住房供应体系建设
政府加大了住房商品化的进程，各地政府因地制宜，釆取多种方式将住房不同程度的推向市场。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。这是我国住房分配进入货币化的标志，同时标志着我国的住房保障制度进入一个新阶段。从1998年下半年开始，各地停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。改变原有的住房由单位管理制度，改革住房的福利分配的方式，以中低收入家庭为对象市场经济中的保障性住房制度幵始逐步建立，我国进入了保障房的多层次体系时代。2.3第三阶段：2008年至今，住房保障体系基本建立
自2008年以来，随着“炒房”热，保障性住房的弊端开始显露。针对这种情况，政府幵始着手加大保障性住房的建设力度，并采取限价限购的措施调控房价。2008年幵始，国务院办公厅发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，第一部分就提出要加大保障性住房建设力度，多渠道、多种类、多层次的住房保障体系基本建立。同时将保障房建设纳入“十二五”规划，解决居民的住房问题，并对低收入家庭的保障加强。
3.保障性住房建设面临的问题
3.1保障性住房政策缺乏长效机制
中国的住房市场过多的依赖行政手段干预，近年间住宅政策频繁出台，但从其发挥效应来看主要是被动应对，并没有形成一个长远的构架和核心的理念，对经济效率的关注仍然高于对社会成本的关注。目前，保障住房建设仍实行从上而下的任务分配模式，缺乏从基础市场调研的真实需求做支撑。各地普遍都对住房保障问题缺乏深入研究，因此，不能结合实际，科学确定保障的条件、人数比例及具体措施；未将住房保障列入政府工作长期规划和年度计划，保障政策目标不明确、保障依据不充分、保障措施单一，导致短期性、应对性、随意性的行为较多。
3.2 保障性住房存在“居住隔离”现象
由于地方政府保障房财政支持力度有限，在缺乏激励机制和约束机制的条件下，保障性住房选址往往被置于位置偏僻、交通不便等不利区位，周边就业机会少，居住者远离工作地和服务区，还有部分保障性住房小区功能配套滞后，缺少教育、医疗、体育、商业、文化活动等配套设施，生活不方便。这些都导致了“居住隔离”现象的产生。“居住隔离”将影响入住保障房的中低收入群体满意度、幸福感和发展机会，还容易导致保障性住房小区贫民窟化、社会治安混乱等多方面问题。3.3保障性住房未覆盖部分“夹心层”
随着社会经济的快速发展，收入差距进一步加大，城镇住房困难居民中出现了既买不起经济适用房又不属于廉租房保障范围的“夹心层”家庭。大学毕业新就业群体、旧城改造中新增的拆迁户，贫困家庭以及进城务工人员组成了大量新增的需要住房保障群体，这些新的需保障人群往往选择蜗居于城中村或者城郊结合部，居住环境恶劣，形成的“贫民窟”也影响城市形象。新增的保障人群中，部分群体处于人生过渡时期，或者流动性较大，住房支付能力极其有限，对公共设施依赖大，因此需要更为有针对性的住房形式进行保障。
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》将经济适用住房供应对象从“中低收入”家庭调整为“低收入”家庭，廉租住房由“最低收入”家庭调整为“低收入”家庭。但调整后对如何解决中低收入家庭住房困难的问题却没有相应的政策规定，再加上保障性住房占比较少，以经济适用住房、廉租房、公租房为主的住房保障体系只能保障部分低收入住房困难家庭，但是面对高房价，有很大一部分中低收入家庭或人群既无力购买商品房，又无法享受住房保障。因此，“夹心层”人群的住房公平权益被忽视，这部分人的权益需要保障，需要政府能够扩大保障范围，建立能够覆盖住房困难的中低收入人群的保障体系。3.4保障性住房缺乏法律约束
从立法方面上看，住房保障法已于2008年11月被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，但进展一直较为缓慢。时至今日，我国的保障房无论是需求还是建设都已经进入了一个新的阶段，但是在立法上并没有形成有力的保障。
由于缺乏相关法律法规的硬约束，地方政府对保障政策的执行落实不到位，没有很好的起到较好的政策实施效果。许多地方政府出于眼前的经济利益考虑，对划拨土地、减免税费、资金投入并不积极。同时，不同政府部门之间，还存在着协调问题。涉及到保障房的相关政策，需要由不同的政府部门负责，由于部门职权不同，但又有权力交叉重合的现象，致使政策目标、办事程序需要协调，所以要达到政策制定和落实的高度统一并不容易。
4.解决现行保障性住房建设问题的思考
十八届三中全会上，住房问题被提升到更高的层次，习近平指出，“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。” 4.1立法先行
近几年，我国推进了大规模保障房的建设，在非常短的时间内，解决了部分最困难群体的住房保障。然而，其建设仍然停留在政策方面，需要将相关政策上升到法律层面来进行更有力的保障。要坚持有法可依的原则，完善在住宅方面的立法工作，具体包括征地、委托、开发、分配、使用等各个环节的法律法规。建立健全对住房的保障、监督、激励、约束机制，规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障房供给的整体目标，如美国通过税收引导、调节私人资源服务于住房保障。通过法律建设，明确保障性住房的市场定位以及人们的住宅受保障的权利，同时对房地产市场中的各个主体，包括政府、房地产商、消费者以及相关的关联机构进行明确的约束机制。完善的法律法规是保障性住房建设和整个房地产市场运行规范的有效保证，为整顿我国的房地产秩序提供了良好的制度框架。4.2融资的多元化
应积极通过体制机制创新，处理好政府与市场关系，充分调动社会力量参与住房保障体系建设。一是大力发展PPP(公私合作伙伴关系)模式下的多种运作机制，强化政府和私人机构在保障性住房建设方面的合作，改变几乎全部由政府自建的现状。二是积极探索保障性住房中公租房的租售衔接机制，在入住者收入提高过程中，于一定条件下使部分保障对象由“住有所居”发展为“居者有其屋”而加快建设资金回收。三是大力发展中介组织，积极探索委托管理、政府采购、“补人头”等多种方式，降低保障性住房管理成本，调动民间空置房和其他可用资源潜力，提高服务水平，提升保障性住体系的绩效。4.3完善准入退出机制
世界上发达国家在严格筛选保障性住房申请者的资质的同时，也有一套严格的退出机制。建立一套科学合理的保障性住房准入和退出标准是保障性住房公平分配的基本条件，而将标准严格执行则是实现公平的关键。
社会保障性住房属政府提供的公共资源，只有建立严格的准入和退出机制，才能确保社会保障性住房实现有效流转。必须明确保障房的拥有者与商品房的拥有者具有排他性。即保障房的拥有者绝对不能拥有商品房。保障房的拥有者只有完全退出保障性住房，才能购买商品房。政府应进一步明确什么人应该保障、如何保障、补助金额、退出条件等标准，这些大量的基础工作，是住房保障工作的基础。同时，建议建立保障住房户“诚信档案”，避免少数居民采取虚报瞒报收入的手段骗取保障性住房。保障住房户的信用档案可以从申请之日起开始建立，到入住时正式建档，从保障性住房退出时归档。住房保障是解决低收入家庭的基本居住权而不一定是财产权，建议各省在今后的住房保障体系建设中，应适当调整思路，增加租赁型保障性住房的比例，以扩大住房保障的覆盖面。4.4完善保障性住房配套设施建设
保障性住房小区市政基础设施和公共服务设施建设滞后问题普遍存在。作为政策性住房，项目选址相对一般较偏，小区外的道路、自来水、供电等公共配套设施建设有些滞后，文化体育活动场所、菜场、学校、医院等设施建设相对缺乏，交通出行也不便，保障性住房的公共配套设施仍显滞后是因为相关责任主体资金紧张，融资难度大，所承担的市政道路等公共配套工程建设有拖延现象，就会直接影响政策性住房项目建设进度和后期居民入住。
保障性住房配套建设不足，地方政府也要承担一定的责任，应该统筹、协调好保障房的配套建设，积极推动教育、医疗、文化设施。为了推动开发建设企业的积极性，政府甚至可以在配套建设方面给与政策倾斜。
5.结语
保障性住房体系的建立和健全，不仅弥补我国社会保障在住房方面的缺陷，还能提高社会公平，不仅是一个经济问题，还是直接影响社会稳定的政治问题和社会问题。可以预见，保障性住房的建设，将会使得房子的市场价格维持在稳定的水平，有利于遏制市场上的投机行为，缓解不断加大的贫富差距，为经济的发展提供强有力的后盾，为社会的稳定提供良好的社会氛围。参考文献：
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