创新投入机制 加快推进新农村建设_加快推进新农村建设

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床新投入机制 加快推进新农村建设

发布时间：2——合肥市建立农业投入稳定增长长效机制调研报告

合肥市财政局

党的十六届五中全会通过的《建议》明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要加快建立以工促促农，实质就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地就是妥善处理城乡关系，切实维护农民的合法权益，逐步改变城乡二元结构，为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留问题作为全党工作的重中之重，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，将是我国一项长期的基本政策。我市正处在工业化民收入分配格局，建立农业投入稳定增长和“以工促农、以城带乡”长效机制，加快推进我市新农村建设就成为我们农业财政工作

我市是沿江近海的内陆城市，总面积7029平方公里，耕地32.94万公顷。全市总人口455.7万人，其中，农业人口275.72万事农业的97.3 万人。“十五”期间，我市农民人均纯收入增加了1232元，年均增长10.2%，2005年达3207元，与全国平均水平均水平高566元。2005年，我市实现GDP 853.6亿元，财政收入跨过130亿元大关，我市从总体上已经具备了工业反哺农业、城

一、“十五”期间合肥市财政支农工作成效显著

（一）合肥市财政支农投入总体情况

“十五”时期是我市财政对“三农”投入力度最大、资金使用效果最明显，也是我市县域经济发展最快的时期、农民所得实惠投入累计达到42.59亿元，占同期财政总支出的14％，是“九五”期间的2.49倍，其中支农专项支出17.54亿元重点支持畜禽养模化、标准化生产和区域化布局以及中小水库除险加固、渠道硬化和南淝河、丰乐河、瓦埠湖、巢湖大堤等重点防洪河段整治等工元，对全市46个乡镇47.46万亩中低产田进行了治理改造，进一步改善农业生产基础设施条件，提高农业综合生产能力。安排专村村通砂石路目标的基础上，从2005年起，又启动实施“村村通水泥路”工程，着力解决农村“行路难”问题。全部免除了农业补贴、良种补贴、农机补贴等多种补贴，使每一户农户都直接受益。全面推行财政涉农补贴资金“一卡式”发放工作，确保各项对中，2005年，全市通过“一卡式”发放的财政补贴资金2.08亿元，覆盖全市64万多农户。此外，还积极安排调度资金，建立了制，有力地支持了防汛抗旱、防治非典、禽流感等重点突发事件的处置。

（二）合肥市财政支农主要做法

“十五”以来，我市财政支农工作按照“城乡一体、共同发展”的目标要求，以增加农民收入为核心，以农业结构调整为主线政策，充分发挥财政资金的导向作用,有力促进了农业和农村经济的发展。

1、理清思路，突出重点，明确财政资金投入方向

理清支农工作思路，把握我市农业和农村经济发展的现状、特点，有利条件和不利因素，是做好财政支农工作的前提。近年来力求对我市农业和农村经济发展规律有较为准确的认识，并据此研究和制定财政扶持政策，有的放矢，有所作为。首先，合肥市三

淮分水岭地区，岭区面积占全市土地面积的91.7%。江淮分水岭脊线长度达100多公里，这一地区农业基础设施落后，地形地貌复降水分布不均，秋伏旱几乎年年发生。加之传统农业长期以来占主导地位，农村工业化、城镇化程度低。农业生产结构形式单一，模式，广大农民从常规、大宗作物中增收难度较大，不进行农业产业结构调整，农业产业化就没有希望，农民增收奔小康就不可能深入发展，农村土地流转机制的逐步建立，农村劳动力转移的速度加快，农民市场意识不断增强，进行农业结构调整的愿望强烈，畜牧业、苗木花卉业、蔬菜瓜果业等主导产业雏形初现，如果加以正确引导，给予必要的政策、资金扶持，就能够扩大规模、提升随着我市财政支农投入的加大，社会、民间资本也对投资农业这一广阔的领域发生了浓厚的兴趣，纷纷举资兴办农业实体，农业产两年来，市财政将支农工作的着力点放在改善农业生产条件、提高农业综合生产能力上，放在农业产业化生产基地建设上，放在农畜牧业、苗木花卉业、蔬菜瓜果业等农业支柱产业的发展，取得了显著成效。

支农资金的投向主要有以下几个方面：一是基础性投入。以农田水利基础设施建设与林业生态建设为重点；二是引导性投入。会和民间资金对农业产业结构进行调整，较快地增加农民收入。三是示范性投入。加大农业园区建设投入，促进农业产业化和农业动物防疫体系建设和农产品质量安全市场监管体系建设等。

2、加大支农资金投入力度，初步建立稳定增长的投入机制

根据《农业法》有关规定，财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。我市财政严格执行这一支出、支援不发达地区支出四类支农支出全市年初预算数由2001年1.16亿元逐年增长到2005年2.27亿元。全市财政四类支农支长到2004年 2.49亿元（含省级以上财政转移支付及市本级追加支出数）。其中市本级安排支农专项资金也由2001年的2000万元长12%。我市教育、卫生、文化、计划生育等经费新增部分也按照国家有关政策“主要向农村倾斜”要求，正加大投入力度，逐步增长机制已经形成，随着财政投入的不断增加，有力地促进了我市农业和农村经济发展的步伐。

3、转变财政支农方式，着力打造“阳光财政”

在不断加大支农力度的前提下，市财政改革资金分配方式、创新财政支农政策，努力提高资金使用效率。

（1）改革支农资金分配方式。将市级支农资金全部纳入部门预算管理，提前下达资金预算控制数，由农口各部门根据下一年到具体项目，与部门预算同步履行报批手续，提高了财政支农资金预算分配的透明度。资金分配以“资金跟着项目走”为原则，资果相挂钩。市级项目原则上不再要求县（区）进行资金配套，确保重点项目顺利实施。

（2）改革财政支农资金拨付方式。结合市级国库集中支付制度改革，对市级财政支农资金，根据项目投资规模、实施主体等报帐制，减少了资金中转环节，缩短了资金拨付时间，提高了资金使用效率，有效防止了支农资金截留、挪用等现象的发生。

（3）以创新支农政策为先导，充分发挥财政资金的引导作用。各项财政支农扶持政策通过新闻媒体、合肥农网、下发文件等项目、产业，谁都可以做，做好了，验收合格了，就能够得到财政的奖补资金。对获得财政扶持的项目在资金兑现前必须向社会公开、公正、透明”的资金使用原则，改变了过去财政“先给钱，再干事”、平均分配资金的传统做法，扭转了等、靠、要思想，同财政支农资金扶持方式的改变，拉动了社会资本及民间资本加大对我市农业的投入，有力支持了我市农业结构调整，养殖业、蔬菜业区域化布局加快形成。

（4）整合支农资金试点，建立农村中小企业担保资金。为了支持农业产业化龙头企业发展，帮助中小企业解决融资难问题，分散在农业、林业、畜牧水产等部门产业化资金的存量与增量部分集中到一起，设立农村中小企业贷款担保资金，发挥财政资金的大对农业的投入。通过选择业绩优良的担保公司具体承办担保业务，实行市场化运作，按2-5倍放大担保贷款，有效发挥了财政资业融资难问题。

二、合肥市财政支农工作存在的主要问题

“十五”以来，我市财政支农工作虽取得了一定成绩，但与社会主义新农村建设的要求仍存在一定的差距，制约农业和农村经问题仍然是我市工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务，做好新形势下的财政支农工作仍有很多需要认真研究、解决的问题

（一）县乡财政困难，严重影响政府对农业的投入。虽然我市肥西县、肥东县2005年财政收入分别达到7.26亿和5.34亿元建设和调控能力很差，等、靠、要意识依然浓厚。以2005年为例，肥西、肥东县本级支农专项资金投入分别为520万元、300万县的地位远远不相适应。同时由于三县税源少，经济欠发达，财政供养人员过多，保工资保吃饭是县级财政第一大事，乡、村两级支农投入无法落实。县乡两级农业投入依赖上级，不仅如此，上级支农资金下拨后，还存在挤占挪用现象。

（二）支农资金有效整合不够。由于财政支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主，资金分属多个部门管理，各部要求各不相同，政策之间有机协调不够，不同程度存在各自为战，资金使用分散和投入交叉重复现象普遍存在。

（三）县级财政资金配套跟不上。随着新农村建设的不断展开，需要地方财政配套的项目和政策越来越多，资金压力也越来越特别是县级财政配套资金到位难，不同程度地影响了项目进展、工程进度和工程质量。

（四）农村中小企业融资难。我市农业企业大多规模较小，尚处于发展的初级阶段，一方面，扩大规模，提档提速需要大量资金融机构从风险控制考虑，不愿为农村中小企业提供贷款，融资瓶颈问题一直未能得到很好解决。

（五）农业保险业发展滞后。农业是弱质产业，抵御自然灾害和重大动物疫病的能力薄弱。“十五”期间虽然市财政在主导产险业基本上对农业没有涉足，一旦遇到自然灾害，损失巨大。

（六）乡村债务问题亟待解决。与全省、全国大多数地区一样，乡镇财务管理问题一直是我市农村基层工作的热点和难点之一据不完全统计，目前我市乡村两级债务总额达11.83 亿元，平均每个乡镇债务总额605万元，村级债务35万元。我市乡村两级债了家底，核减了一部分债务，但剩下的债务如何化解，办法不多，效果也不好。如此高额的负债，隐藏着很大的财政财务风险。

三、创新投入机制，合肥市财政支持新农村建设的思考

建设社会主义新农村建设是事关全局的战略性举措，是统筹合肥城乡发展、推进县域突破，实现“两个率先”目标的良好机遇一部署，积极调整财政支农工作思路，充分发挥财政职能作用，在前几年财政向“三农”倾斜的基础上，努力做到财政惠农政策只尽最大努力为推进新农村建设提供财政政策支持机制。

（一）千方百计筹措资金，切实加大新农村建设投入

1、建立健全财政支农资金稳定增长机制。

逐年加大财政对农村、农业的投入，对各种渠道的支农资金，在提高使用效率下功夫；积极引导农民对直接收益项目的投资，逐步建立合理、稳定而有效的资金投入机制。按照“三个高于”要求逐步形成新农村建设稳定的资金来源，即确保每一年的财政支资金用于农村建设的比重高于上年，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，并切实加强预算执行。

（1）加大支农预算安排。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则和“三个高于”的要求，积极调整财政支出结构，大力增安排用于“三农”的资金总量为3.95亿元，其中支农专项安排9000万元，增长14%，高于同期财政经常性收入增幅1.5个百分点障等投入均有较大增长。

（2）增强对农业和农村投入的刚性。严格执行《农业法》“各级财政对农业的投入都要高于其财政经常收入的增长幅度”规范围。认真落实新增教育、卫生、文化、计划生育等经费主要用于农村的规定。

2、明确财政支农资金投入的原则。

财政支农资金将以农业基础设施建设、生态环境建设和农业科技进步为投入重点，着力推进农业和农村经济结构的战略性调整化、城乡发展一体化，实现农业农村经济的可持续发展。发展区域主导产业，推进农村产业结构的优化升级，促进我市农业的可持业和农村经济发展的阶段性变化和市场经济条件下的公共财政框架，要求财政支农政策坚持有所为，有所不为的原则，区分财政资位的经费支出，按照WTO绿箱政策的要求，实行以间接保护为主、直接保护为辅的综合农业保护政策，突出重点，有保有压，优化用效益。

3、完善财政支农资金调控、引导机制。利用政策导向，扩大支农资金覆盖面和受益面。

为改变过去财政先给钱，基层再干事的做法，扭转等、靠、要的思想，进一步加大财政政策的引导作用，采取先政策后奖补的各县区、乡镇和项目单位根据政策规定和要求，先组织实施，凡符合政策规定的，经市组织验收后，均可享受市以奖代补资金扶持策更加具有宏观调控性，资金分配更趋公平；同时，也引导县区、乡镇和项目单位增加对农业的投入。

4、积极推进支农资金的整合。

财政支持“三农”的资金涉及20个市级部门，必须切实加大资金使用的整合力度。市财政将积极探索财政支农资金整合的有效途径，项目”或“产业”平台实现支农资金的整合。资金整合首先从市级财政安排的资金做起，以后逐步扩大到各级安排的所有支农资金。农口部门预算的的编制工作中，将打破原有“基数+增长”的安排模式，按存量调整、增量重点倾斜的原则进行整合。第一，支农专项分散到各个部门，主要用于安排农村中小企业担保资金1000万元，使担保资金本金规模达到2000万元，以解决农村中小企业融资难问，为呼应“工业立市”战略，建立农业产业化发展专项资金2000万元，资金来源主要是对原来分散在农、林、畜牧水产各部门的支农存量进行调整、合并、集中设立。重点支持畜牧、农副产品深加工产业，加大对农业领域招商引资金力度。第三，设立农民专业合作组金200万元。调整原有农村致富带头人和农民专业合作组织项目资金现行分配方式，重点向农民专业合作组织倾斜，通过制定扶持政策展方向和目标，加大从源头扶持力度。第四，调整现有部分农业专项收入和基金收入分配方式。对城市水资源费收入在满足必要的水政余部分全部用于解决新农村建设人畜饮用水问题；从水利建设基金中集中一部分资金重点于防洪保安工程和节水灌溉工程；设立发展设培专项资金，新菜地开发基金收入全部用于安排农业设施园艺建设。第五，按照土地复垦整理的有关要求和规定，尽快出台我市村庄整作实施意见。把土地复垦整理工作与新农村基础设施建设有机地结合起来，对具备条件的示范村镇进行整治试点。农民住房建设资金采

持与农民出资相结合，农民新村的其他基础设施建设资金以政府投入为主。根据试点村的区域位置、整治规模及农民新村建设投资额等按照一定标准，从新增建设用地有偿使用费中给予补助，通过村庄整治，统一规划，建设农民新村，实现缩村让地，以增加的耕地指标资金。第六，尽快制定将土地出让金一部分收入用于农业土地开发的管理和监督办法。资金使用重点要把小型农田水利设施建设作为重设标准农田。集中农业综合开发资金，重点加大对示范村镇中低产田改造，着力提高农业综合生产能力，促进农业增效。第七，“村村”工程要重点向新农村示范村镇倾斜，争取示范村年内全部实现示范村通水泥路目标。小城镇建设专项资金应加大对示范村镇完善道水等基础设施建设的投入，具备条件的地方，解决自来水供应问题。调整工业园区基础建设设施贷款贴息政策，增加对新农村示范村镇业集聚区”投入内容。第八，落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策。通过加强涉农资金的预算编制工作，对教育、社保化、民政、规划、计划生育、商务、科技等部门涉农项目的安排要根据新农村的建设规划统筹安排，有条件可设立资金专项用于新农村建设。防止产生各自为战，资金使用分散和投入交叉重复现象。

5、积极开辟对农业和农村投入新渠道。切实落实从国有土地出让金纯收益中按规定比例用于农业土地开发的政策，切实落实政策。

6、积极转变扶持方式。探索利用财政补助、贴息、担保等手段，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，积极鼓励和引导民间资

（二）改革财政支农政策，创新形式、突出重点。

1、突出支持发展现代农业，提高农业的市场竞争力

（1）设立农业产业化专项资金，支持龙头企业发展。从2007年开始，立足扶持农业主导产业，通过资金整合，设立农业产业件政策扶持的农副产品加工龙头企业，通过农业产业化专项资金予以扶持。

（2）扩大农村中小企业担保资金规模，积极扶持各类农村中小企业。拟在目前1000万元的基础上，2007年将农村中小企业年增加。进一步完善担保资金管理办法，最大限度地发挥放大效应，重点支持种子、粮油棉、菜瓜果、畜禽、奶制品、水产品、林秆转化等10大产业链，通过3—5年的努力，力争每个产业链至少有1—2个综合实力强的龙头企业带动，形成多层次、多类型龙

（3）继续实施品牌奖补战略。继续鼓励、扶持企业、基地积极申报农产品品牌，提高批量上市的农产品及其加工品商标注册产品，争创一批在国内乃至国际市场有一定影响的知名品牌。

（4）大力支持农村各类经济合作组织发展。整合分散在农口各主管部门的致富带头人和专业合作组织扶持资金，重点向农村排致富带头人和专业合作组织分别是200万元、100万元，建议在以后年度，大幅度提高对专业合作组织支持力度。坚持政府引导大力扶持农民发展专业协会、合作社、农业公司等各种形式的专业合作组织，大力推行“龙头企业+合作组织+基地农户”等经营模的桥梁纽带作用，努力提高农民的组织化程度。

（5）推动农业科技进步。以合肥国家科技创新型试点市建设为契机，以农业产业化龙头企业为主体，整合农业科技资源，提创新能力，重点支持丰乐种业等企业申报国家级企业技术中心，加强农业产业化龙头企业省级以上企业技术中心建设，培育一批科营农业科研机构的发展；大力引进和培养农业科技创新人才，提高农业优良品种、高新技术的研发能力。建立产学研联合新机制，院所共建多种形式的产学研战略联盟，加强农产品及其加工产品技术研发方面的合作；引导企业加强对国外先进技术的引进、消化

势农产品，开展关键技术攻关和技术集成研究。加快农业科技成果转化；推进农业技术推广体系改革和建设，强化县、乡农技站（多元化的农技推广服务体系。深入实施农业科技入户工程，组织实施一批农业科技牵动性项目，大力推广农业新品种、新技术。

2、大力发展农村公共产品，改善农村公共服务

按照公共服务均等化原则，扩大公共财政覆盖农村的范围，提高公共服务水平，力争经过若干年的努力，明显改善农村生产生的领域很多，在规划的基础上，分轻重缓急，有所为有所不为。眼下最迫切是大力支持农村基础设施建设，积极筹措资金，重点加础设施建设的投入；完善村级“一事一议”筹资筹劳政策，建立政府投入带动农民自愿投资投劳的农村公益事业和农田水利建设投以奖代补等有效手段，支持和引导农民统一规划建设农民新村，开展村容村貌整治，切实改善农民的生产生活条件，提高农民生活按照城乡统筹和建立和谐社会的要求，将农村义务教育、医疗卫生、计划生育、社会保障等纳入公共财政范围，大力支持农村教育农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险和特困群众生活救助制度，逐步扩大覆盖范围。加大农业减灾防灾体系建设投入，继致病性禽流感防控等的资金投入。

3、以培养新型农民为目标，支持农村劳动力资源开发

进一步扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”和“公开招标培训基就业”的原则，进一步做好财政支持农村劳动力转移培训工作，帮助外出务工人员掌握职业技术，提高职业技能，增强外出就业、劳动力培训资源，多渠道、多层次、多形式地开展引导性培训和职业技能培训。对持有《就业服务卡》的进城务工农村劳动者提供贴，将被征地农民纳入就业工作总体规划，进一步做好被征地农民的就业和社会保障工作。增加对新型农民科技培训的资金投入，于项目区农民培训。

（三）深化财政改革，提高财政支农能力和管理水平

1、改革和完善县乡财政体制。积极调整完善县乡财政体制，进一步明确县乡政府的事权，强化财政支出责任；建立和完善县发放和机构正常运转；继续深化乡财县管改革，加快发展县乡财政经济。

2、改进财政支农工作方式。按照农村综合改革试点确定的方向，探索建立新形势下财政支持“三农”工作新机制。整合财政配使用和统一管理；完善财政补贴农民资金管理和支付方式改革，全面实行财政补贴农民资金“一卡式”发放；积极推行“民办公入和管理方式，提高财政服务“三农”的能力和财政资金管理水平。

3、推行支农项目绩效评价制度。逐步推广财政支农项目绩效评价办法，健全财政支农资金运行监督约束机制，规范财政支农

二○○六年六月