我国城市应急管理体制相关问题浅析_我国应急管理体制
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河南大学哲学与公共管理学院
研究生课程论文
我国城市应急管理体制相关问题浅析
摘要：随着社会的进一步转型和市场经济深层次变革，许多深层次社会矛盾和问题逐渐显现，可能引发各种危机的不确定因素也随之增加，危机的危害程度大大提高。如何有效、及时、和平地处理突发性危机事件，已经成为今后一个时期必须给予高度重视的问题。为了提高应对公共危机的能力，我国城市政府应当尽快建立一体化的综合应急管理体制，汲取国内外应急管理建设的经验，提高管理的科学性，强化全社会协作能力，使城市更好地防御危机。关键词：城市应急管理；问题；对策
城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，城市应急管理体系成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。中国学者认为，应急管理的对象一般被统称为突发性公共事件，指的是公民的生命、身体或者财产遭受到重大的威胁和破坏，或者出现非常可怕的紧急事态。其范围涵盖大规模的自然危机、重大事故、公共卫生事件、社会安全事件等。由于它们具有公共性的特征，因而也被称为公共危机。当前，中国的城市应急管理体系还处于由单一灾种、单一防范的防灾模式向综合管理的防灾模式转变的时期，尚未建立较为完善的、综合的城市应急管理体系。1998年长江流域的特大洪水灾害、2003年“非典”事件、2008年年初南方诸省冻雨雪灾的出现及2008年5月12日以四川汶川为震中的7.8级大地震更是暴露了中国现行城市应急管理体系的弊端。
一、中国城市建立新型危机应急管理体系的必要性
1.建立有效的城市应急管理体系是城市发展和现代化的重要内容
近年来，中国城市的公共危机事件频繁发生。在20世纪90年代，中国的各类危机损失几乎占到全球损失的25%，其中有近4/5的危机损失发生在城市及社区中。种种迹象表明，中国城市将进入一个“突发事件高发期”。建立和完善现代化的城市应急管理体系，已经成为一项不容忽视的任务。
2.中国城市存在大量的突发事件的风险 河南大学哲学与公共管理学院
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中国的城市当前具有数量巨大的地下管线和高楼，一旦发生危机，将会出现巨大的损失。此外，各个城市环境污染、交通事故、公共设施事故及火灾等环境灾害和人为事故也越来越频繁，造成的损失越来越严重。所以非常有必要建立综合的能应对各种突发事件的应急管理体系，以便有效预防和抵御突发事件。
3.突发事件的特性决定了必须建立有效的防范机制
突发事件的不可预测性和结果的不确定性提高了对城市应急管理的要求。突发事件是城市安全受威胁的主要因素，它们既可能独立生成威胁城市安全的危机事件，也可以通过共同、交互作用，对城市安全造成更大的威胁。危机事件往往不是独立的，初级事故和事件可以诱发次级危机。像上海、北京等现代超大城市，构成其生命线系统的路网、水网、管线网错综交织，一旦发生事故，牵一发而动全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的应急管理体系有助于及时发现与确定公共危机事件，实施全局预警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整体损失压制到最低点。
二、中国城市传统应急管理体系存在的问题
1.中国城市传统应急管理体系是建立在危机处理而不是危机管理概念之上的危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：媒体曝光——领导人视察与批示、慰问受灾者、许诺不惜一切代价就任——对伤亡者进行抚恤、处理责任人——要求吸取教训、防止类似事件再次发生。这种思维方式侧重于结果的处理，政府部门好像是消防队，那里着火那里救援。实践表明，此种思维方式指导下的体系在避免重蹈覆辙的努力方面常常是事倍功半的甚至是无效益的。煤矿事故接二连三地发生就是最好的注脚。危机管理则与之相反，它是一种积极主动地、有目的地采取的对危机施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的动态管理过程。它试图在一个更加宽广的时空范围内将危机所导致的破坏降低到最低限度乃至消灭危机于萌芽之中。侧重于预防是此种体制的重要特征，追根溯源、标本兼治、以本为主是其追求的明确目标。
2.中国城市传统应急管理体系是建立在分散而不是综合的管理基础之上的 河南大学哲学与公共管理学院
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在中国城市传统应急管理体系中，危机的管理是分在灾种、按部门进行的，这种体系设计有其一定的合理性，因为各种危机有着很强的专业性，因此设立相应的职能部门也是国外各国普遍的做法。然而，接下来的问题在于怎样协调各部门之间的减灾抗灾工作，特别是当一种危机引发其他危机发生时，此种条条式的管理体系及暴露出其不足。譬如地震危机就是一种典型的综合性危机，同时还牵连到消防、环境、公安及卫生等部门。所以，地震危机的防治无论是事前，还是事中、事后，都需要统筹兼顾，予以全盘考量。发达资本主义国家危机管理的一个主要经验就是专业分工与综合协调同时兼顾。基于危机管理属于一种非常态的管理，各国的危机管理体系趋向于集中统一。设立一个专门的协调性综合防灾减灾部门成为各国普遍的做法。中国城市传统应急管理体系不可避免地存在三个问题：其一，难以对危机作系统的研究和计划。中国城市的危机统计信息非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其他危机信息则没有。其二，防灾减灾资源分散，难以做到有效的整合。其三，协调成本大，有可能导致反应滞后。
整体来看，中国城市在公共危机的应对方面一直缺乏整体的考量，缺乏从公共政策和法律的层面对危机作综合的考虑，较多地是从部门与技术角度出发来应对各种危机。这种危机意识的一个明显的结果就是，多是行政官员、工程学专家、技术专家、自然科学家参与各种危机的应对，而行政学家、法学家与社会学家很少能够参与危机的应对，达不到集思广益、兼听则明的效果，反而容易陷入偏听则暗的窠臼。中国城市应急管理体制的完善亟需理念的更新与思维方式的转变。当前我们必须肯定危机管理中的非技术因素、非工程因素与技术因素、工程因素具有一样的重要性，在特殊的情况下甚至更重要。正像有的学者指出的那样：社会对危机的承受力是通过基本政策的决策而获得的，而不是一个技术性操作问题，具体操作不具备这种功效„„所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策行为。只有具备了这种正确的认知，才能够克服城市传统应急管理体系的缺陷，进而确立起新型的现代的城市应急管理体系。
3.中国城市传统应急管理体系是建立在动员行政而不是法治行政基础之上的这里所说的动员行政是指在公共危机事件发生之后，政府成立临时指挥部或 河南大学哲学与公共管理学院
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者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。虽然这种体系从表面上看有收效快和效率高的特点，但是从成本——效益角度来分析，最后会发觉付出的代价却是相当高昂的。其原因有三：其一，这种动员体系常常是以打乱正常的社会生产秩序和生活秩序为前提的。其二，这种动员体系的许多做法缺乏法律凭据，依法行政在公共危机时期成为一句空话，违法行政倒成为普遍的做法。在中国愈来愈重视依法行政的今天，广大民众的法律意识越来越强，现行的动员体系已经丧失了其存在的合理性。其三，临时指挥或领导机构的临时性不仅与依法行政原则相抵牾，而且难以使防灾减灾工作具备连续性和可持续性。
4.中国城市传统应急管理体系是建于政府独揽而不是政府与社会共同治理的基础之上的在中国城市传统应急管理体系中，政府部门是唯一的处理公共危机的主体。危机处理服务作为一项公共服务，其供应方只有政府，广大的社会民众只是消极被动的接受者。相当多的人士往往认为，应对与处理危机只是政府的义务，这样危机一发生，一切就依靠政府。更为关键的是，原来体系下的诸多努力也主要是从政府角度着眼。政府努力到何种程度，危机就处理到何种程度。以这种社会心理为基础建立起的危机应对机系常常导致政府疲于奔命、捉襟见肘、不堪重负，而普通民众的防灾救灾意识往往相当薄弱，更谈不上积极的、主动的、有效的防灾救灾减灾的行动了。
中国城市传统应急管理体系妨碍了决策的科学化与民主化。只依靠政府本身就是对政府不现实的预期假定。现代公共管理研究与实践达成的一个基本的共识就是政府能力的有限。随着科学技术的进步、社会的发展，政府能力的有限性就愈发显著。有鉴于此，在国外的公共危机管理中，政府之外的非政府组织相当活跃。譬如，在1995年日本神户大地震中，非营利组织快速、有效和灵活机动的救援行动与政府动作迟缓的救援行动形成了鲜明的对照，给日本公众留下了深刻的印象。它们不仅组织自愿者，实际参与到防灾减灾中来，而且就危机管理中的重大问题展开研究，向政府部门献计献策，并向社会民众提供基本的危机信息和自救互救意识。社区、学校、工商企业都被要求制定相应的应对危机的预案。家庭与个人也要对各种危机有所准备。所以，政府的危机管理是以科学化与民主化 河南大学哲学与公共管理学院
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为根基的。与此相比，中国的城市危机管理还比较滞后。中国的非政府组织数量很少，质量又不高，其影响也非常有限。虽然有专家顾问团的存在，但是中国的政府咨询制度还很不完善，对涉及危机管理的一些重大问题缺乏系统的、科学的研究，至今还没有建立起有效的危机管理信息系统，世界上一些先进的科学技术还没有被应用于城市公共危机应对上来。
三、完善我国城市应急管理体制的对策
1.强化危机管理意识
全社会要加强危机管理教育，树立居安思危意识。在我国，人们的危机管理意识薄弱，加强危机管理意识，进行危机管理知识的普及教育势在必行。而进行此方面知识的普及就必须充分利用我国城市居民的居住特点，开展全网式的危机管理教育学习。在我国城市中，社区是人民生活的基本单位，我们应充分利用社区来宣传危机管理的相关知识，真正从基础做起，加强居民的危机管理意识。而不仅仅是空喊口号，要把危机管理真正的落到实处。这样，更有利于危机管理知识的普及，在全社会树立一种居安思危的思想意识。
2.建立危机管理的核心机构，尤其是建立常设性机构
危机管理需要专门的知识和能力，需要能够适时的预警危机并在危机环境下整合各种社会资源。因此，政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权力并提供充足的资源。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区在危机管理中的活动以共同应对危机。美国在这方面的经验就很值得我们借鉴。美国在1979年就成立了联邦突发事件管理局，它的职责是运用各种减缓、预防和恢复等手段管理各种人为的和自然的危机，在危机爆发时，他具有至高无上的权力，包括终止法律、中断交通、甚至在必要时逮捕和拘留公民。它使国家处在“有准备的状态”下，能够在全局的高度对危机进行处理。
3.建立危机管理信息咨询和预警机制
随着网络时代的到来，网络在人们生活中占据着越来越重要的作用，因此必须要搞好网络信息建设。通过网络及时了解和汇总各方面的信息，利用专业人员对各种危机情况进行分析，综合研究可能发生的各种重大危机，并针对具体情况，河南大学哲学与公共管理学院
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设计方案和处理程序；对危机处理的过程进行各方面的监督；评估和总结危机造成的影响和处理危机中的经验等。这样在面对危机时，公众就可以及时了解各方面的防范措施，及时进行自救，政府也可以及时地采取各种措施，防止危机的扩大。例如在澳大利亚，联邦政府的主要危机管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的危机管理事务。该署设有全国危机应急管理学院，主要从事研究和培训工作，并承担全国危机计划的制订。同时，要发挥社会各方面的力量，以法律为依据，结合实际情况，通过对各自的重大危险源进行普查的基础上，建立国家、地方重大危险源数据库，对重大危险源进行分级管理。因此各级政府要建立一个准确、及时、完整的信息体系，构筑一个完整的应急通讯、信息传输网络，以便于及时指挥调度、上下沟通，缩小决策与执行间的时间差异，确保重要决策在第一线迅速得到贯彻落实。
4.加大社会透明度，保障人民群众的知情权
在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时、准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。“非典”让我们认识到了信息的极端重要性。“非典”危机的教训在于，初始阶段，透明度不够，导致决策层和公众对于危机严重性及其危害性的误判，不仅延误了战机，而且影响了中国的国际声誉。4月20日之后，政府增加了关于 “非典”危机程度、危机处理和控制等方面的透明度。这不仅增强了公众的防范意识，消除了不必要的社会恐慌，而且还提高了政府的公信度和国际形象。因此，政府要善于运用合理的方式来公布和澄清重大问题，加大社会透明度。
我国宪法规定，人民是社会的主人。因此，人民群众有权了解突发性事件的处理情况以及涉及人民生命财产安全的重大问题。只有在第一时间向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通过各种方式让人民群众了解已经发生的有关国家大事、地区大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及时和人民进行沟通，保障人民群众的知情权。增加人们群众对突发事件的了解，有助于人民群众及时从危机事件的冲击中恢复到正常状态，及时采取措施应对危机，同时也有利于配合政府开展相关工作，减小危机事件的危害性。河南大学哲学与公共管理学院
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