村民自治研究_村民自治问题研究
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村民自治研究
摘要 随着国家政策构建和谐社会主义新农村的不断深入，村民自治制度的实施越发显现出举足轻重的地位。为了将村名自治工作落到实处，很多学者开始探讨关于村民自治的有关问题，想集群策群力发掘出更新的观点，更科学的方法。通过参考文献和查阅资料进行分析总结，认为对村民自治的研究，应该从理解村民自治的理论认识入手，追叙村民自治的历史和近代发展的总结入手，认清村民自治对构建新农村起动的作用。为了能够对实施村民自治工作时有所借鉴，还应该分析村民自治的现状，发现现存的问题，思考对策。同时应该进一步研究村名自治的发展趋势，才能有的放矢的做好村民自治工作。
关键词
村民自制 理论 现状 问题 对策 趋势
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引言
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。
一、村民自治的理论认识
（一）、村民自治的发展史
村名自治的历史传统在中国十分久远，自秦始皇以来，中央集权的封建专制国家的行政体系仅至于县一级，县以下的地方政治保持着很大的自主性。告老还乡的朝廷官员，没有官职的秀才举人，及地方豪门大户，把持着乡村事务的管理权。科举制和对儒家文化的尊奉成为协调地方自治和政府行政的主要手段。历朝历代，在中央集权和地方自治之间总保持着高度紧张的关系，这是因为中央集权依靠的是小块土地所有制和自耕农，地方自治则以靠兼并土地维系的大土地所有制和上述所谓“乡绅”和豪门大户为基础。朝廷反对土地兼并的斗争和农民的反抗，使中国古代地方自治具有极大的不稳定性。
废除科举制后，乡绅素质大幅度下降，土豪劣绅把持乡村事务情况屡见不鲜。民国时期，国民党政府努力将行政权力触角伸到乡村，建立了所谓的区公所和村公所，但在土地占有高度不均的情况下，区公所和村公所往往成为地方上地主恶霸欺压贫困农民的工具。
新中国成立后，消灭了土地私有制和地主阶级，农民阶级和工人阶级一道成为国家的主人。但随后实行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理体制，限制了农民在农村行使当家作主的权利。只是到了改革开放以后，摈弃了“一大二公”的做法和政社合一的管理体制，农民才重新获得了行使当家做主权利的机会，专业定制各类文章，淘宝ID：华中秘书网
村民自治随之获得逐步发展。[1] 注[1]:对于村民自治的总结，主要是参考中国乡村政治文化变迁的主要脉络，总结而来，出自骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索.2008.(6)
（二）、近代村民自治的发展
改革开放后村民自治的发展可以划分为以下三个阶段：
1、萌芽时期：中国农民自己发明了民主选举产生村民委员会这种群众性自治组织形式，随后得到中央政府的认可从而获得了合法性，但各级地方政府的认识并不统一，因而各地进展差别很大发展很不平衡。这一时期的村民自治实践仅局限于少数农村地区。[2]
2、试验时期：村民自治开始走上制度化的轨道，同时村民自治的内容得到进一步丰富和发展，具体表现为村民委员会选举更加民主，村民代表会议应运而生并在保证民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了重要的作用。这一时期村民自治开始在更多的农村地区得到实行。
3、普及时期：村民自治制度进一步推广和完善的时期。总结过去十年来各地村民自治实践经验的基础上，将村民自治的内容概括为“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。村民代表会议获得了正式的法律地位，该法对村务公开也提出了更为明确的要求。同时，该法还首次明确了村党组织支持和保障村民实行自治的作用，规定党组织在村级组织中所处的领导核心地位。
总之，在这三个阶段的发展，尽管遇到了挫折和挑战，但村民自治的发展始终没有偏离最初的方向，始终没有中断或推倒重来，在渐进积累中取得了重大进展，具有强大的内在生命力。致使村民自治在中国特色社会主义事业中的地位不断提高。已初步形成了层次多样、形式灵活、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型治理机制。让村委会换届选举在广大农村划出了一条逐步迈向法治型选举的轨迹。全国农村选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序，效果良好。
（三）、实行村民自治的作用
村民自治，为维护社会稳定、促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建
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设发挥了积极的作用。表现在以下方面：
注[2]:根据对村民自治的发展史，总结了村民自治的萌芽过程，出自徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.1、村委会选举拓展和完善了农村选人、用人的渠道，使村委会干部的整体素质有了较大的提高。新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象。即党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低。全国新当选的村委会干部，党员比例约占70％，文化程度大都在初中以上，平均年龄在40岁左右。据19个省（区、市）的统计，具有高中及以上学历村委会成员的比例为41.7％。各地普遍反映，绝大多数民选的村委会干部责任感强，工作干劲大，群众威信高。
2、实行村民自治密切了干群关系，促进了农村社会稳定。村民直接选举的村干部，村干部没有了铁交椅，如果工作中不努力实干，不走群众路线，就会在下次落选。因此，他们比较主动与群众建立互相信任、互相支持的关系。同时，群众也有了监督干部的权利。如果少数村干部当选后工作方法简单、粗暴，或办事不公、以权谋私，广大村民可以通过民主测评对其进行警示；问题严重的，可以在届期内通过召开村民会议依法将其罢免。实践证明，凡是村民自治搞得好的地方，农村社会风气好转，社会矛盾化解得好，人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的良性互动方向转化，社会自身化解矛盾、调适冲突的机能大大增强，社会比较稳定。
3、实行村民自治调动了农民群众的政治参与热情，增强了他们的民主法制观念。村民自治极大调动了广大村民的政治热情，各地参选率普遍达到90％以上。农民群众在参与活动中、在民主实践中，培养了民主习惯，提高了民主素质。农村形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气。
4、村民自治的推行引起了国际社会的广泛关注，树立了我国良好的国际形象。近年来，许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了我国村委会选举工作后，给予了客观评价，认为选举工作组织严密、程序民主、人民群众积极参与，是世界一流水平的民主选举。许多人改变了以前对中国民主政治建设的不正确看法及偏见。[3]
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二、我国实行村民自治的现状分析
（一）、民主选举扎实推进
自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中
注[3]: 根据村民自治的意义，总结了村民自治的作用，出自张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。[4]
（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步
村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。
村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。
（三）、我国实行村民自治存在的问题分析
1、认识不到位，行为不适应
一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《中华人民共和国宪法》、《组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识
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到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也
注[4]:根据对村民选举的发展研究，总结了村民选举的推进过程，参考了席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。甚至认为这是上头“糊弄人”，“什么不是上头说了算？”，自治不过是“口号”。[5]
2、工作力度不够，进展不平衡
虽然目前全国各地村级换届选举工作已经基本结束，但据调查，目前存在两种情况，一是有的县市还有百分之几的村庄没有建立起村委会；8%左右的村委会的成员还没有选足选全。二是村委会的工作开展不平衡。县市与县市、乡镇与乡镇、村庄与村庄之间差距甚大。就乡镇来讲，至今还有1/4左右的停留在一般号上；就村庄来讲，1/3的流于形式。
3、个别村委会难以胜任
3.3.1、因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等。
3.3.2、村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，“老好人”。以上两种情况都不称职，有待于依法予以调整。
4、规章制度不完备、不落实
《宪法》、《组织法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善：一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。[6]
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5、有的“两委”两股劲，工作难以协调
注[5]:根据对村民自治的思想研究，总结了思想认识上的缺陷，参考了曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).注[6]:根据对村民自治国家政策的全过的论述，总结村民自治存在存在的规章制度问题，马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).3.5.1、村党支部委员会认为我是“大哥大”，我说了算，情况不沟通，工作下命令，处处刁难村民委员会，不支持其工作。
3.5.2、村委会觉得自治了，“独立了”，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了工作。
四、村民自治的对策
（一）、要协调好村党支部与村民自治委员会工作
在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾，“两委”适当兼职。德才兼备、政治、经济、科技、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；过多，则又回到过去的旧体制，“自治”将成为一纸空文。素质高的又有办事能力的党员村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，增加党在农村基层的力量。
（二）、建章立制，纳入制度化、规范化的轨道：
1、建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。
2、村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。
3、两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。并要抓好督促落实，搞好调查研究，发现问题及时解决。
（三）、村民自治组织要正确处理三个关系
1、与乡镇政府的关系：乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，村委会要自觉接受。主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。
2、与村支部的关系：村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党
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在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作，“两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。
3、与“两会”的关系，村民会议和村民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系，“两会”拥有决策权、立约权、组织权和监督权，“两会”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“两会”的责任，又要对两会作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。
（四）提高素质，肩负起使命
这一届村委会村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者，因此，提高自身素质，行使好职权，已摆到了议事日程。
1、村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。
2、提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。
3、提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素，目前严重的问题仍是教育农民，这是摆在村委会、村支部面前的一项经常的、大量的、长期的工作，要采取多种形式，提高农民方方面面的素质，既要有长远的规划，又要从眼前出发扎扎实实的做好，使这个庞大的群体为自治作出应有的贡献。
五、村民自治的发展趋势
（一）、从制度变迁的路径依赖观点来看
中国村民自治的未来发展将会继续遵照上述特点沿着这条民主治理的道路前进。村级民主选举将进一步得到普及和推广，村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在民主决策、民主管理、民主监督方面作用将得到进一步加强，村民
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自治的规范化程度将会进一步提高。尽管中国走向民主治理之路仍将是漫长的，但村民自治已经开启了民主治理的进程。
（二）、由村民自治向居民自治过渡
随着我国经济社会的发展，特别是城市化进程的有力推进，一些原来的村庄被纳入城市区域，演变为城市的一部分；另有一部分村庄在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居民也将随着户籍制度等的配套改革逐步由原来的村民变成为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐与城市一样实行居民自治。
（三）、由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变 在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济和村民的工业化、再集体化。随着村办集体企业的发展，村社区的经济结构由家庭承包农业为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。村民实现了非农化和再集体化，并与村集体经济组织联系紧密。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像其他大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那样实行居民自治，造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响村庄的管理和发展，迫切要求实现村级治理模式的突破，对治理结构和运行机制进行适应性调整。比如：实行村、企财务分开。企业有独立的经营权和财权，向村庄交纳一定费用，由村委会统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。村党组织按企业和社区分别设置，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权，等等。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的农村公共权力组织。
（四）、由封闭型的村民自治向开放型的村民自治转换
在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性，村民自治是由本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，对村民
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自治的现行治理方式形成了冲击。
结论
在村民自治发展历程中出现这样那样的问题，甚至倒退和反复都是可能的，也是正常的。但是，这些问题，甚至倒退和反复并没有从根本上改变村民自治的上述发展趋势。这些发展趋势表明村民自治正在由形式民主迈向实质民主，民主政治正在内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台。
参考文献
[1] 骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.[3]张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).[4]席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).[6]马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).
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