海淀区城乡结合部地区_北京市城乡结合部
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海淀区城乡结合部地区
社会治安综合治理问题与对策研究
农工党海淀区委
社会治安问题，直接影响政治稳定、经济发展及社会生活，历来受到党和政府的高度重视及人民群众的极大关注。社会治安综合治理是一项复杂的系统工程，是在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育的等多种手段，整治社会治安，打击和预防犯罪，化解社会矛盾，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。社会治安综合治理工作，从本质上说，就是依靠全社会的力量，堵塞导致违法犯罪的漏洞，不断减少和消除产生社会治安问题、影响社会稳定的诸多社会矛盾和社会消极因素，最大限度地预防、控制和减少违法犯罪，维护社会治安和社会稳定，具体包括预防犯罪、打击犯罪、排查调解社会矛盾等保护社会安全，开展防火、防盗、防煤气中毒等维护社会稳定的各项工作。加强社会治安综合治理，是我们党在建设有中国特色社会主义的伟大事业中，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，总结基层广大群众和实际工作者创造的丰富经验而做出的重大决策和部署，是新形势下坚持专门机关工作与群众路线相结合原则的新发展，是具有中国特色的解决社会治安问题的新路子，是建立和保持良好的社会治安秩序、维护社会政治稳定的基本方针，是解决社会治安问题的根本途径。社会治安综合治理工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是科学发展观的一项重要内容，是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展、维护广大人民群众根本利益、巩固党的执政地位、维护国家长治久安的保障工程和基础工程。
城乡结合部是每个城市都存在的特殊区域，处在农村与城市的过渡区域，它具有多元的社会利益结构、不同的社会阶层、复杂的人群结构等特征，抓好城乡结合部的和谐平安建设工作，是全社会亟待认真思考和解决的问题。为加强海淀区城乡结合部地区社会治安综合治理工作，农工党海淀区委今年承担了中共海淀区委“２００８年海淀区调查研究关注课题”“海淀区城乡结合部地区社会治安综合治理问题与对策研究”课题。农工党海淀区委以区委科技教育与文化专委会为基础组织专门的调研组，对我区城乡结合部地区社会治安综合治理工作进行考 察调研，调研组专门走访了海淀区社会治安综合治理工作办公室（综治办）、部分街道和社区，现就发现的问题及解决问题的对策建议汇报如下。
一、海淀区城乡结合部地区基本情况和特点
城乡结合部处在农村与城市的过渡区域，是每个城市都存在的特殊区域。海淀区城乡结合部是位于我区山前和山后（北部新区）的过渡地区，包括西三旗街道、清河街道、上地街道、青龙桥街道、香山街道、田村路街道、西北旺镇、东升乡、海淀乡、四季青镇等１１个街道或乡镇，１８６个社区或村委会。根据《北京海淀年鉴》（２００６年）资料统计，截止２００５年底，海淀区城乡结合部地区土地面积为２４１．６８平方公里，户籍人口为４９．５万人，流动人口为４８．３万人。而２００５年，海淀区共有２９个街道、乡、镇辖（其中街道办事处２２个、乡２个、镇５个，社区居委会和村委会６４９个，全区户籍人口１９１．７９万人，流动人口７５万（见表１）；海淀区城乡结合部地区街道和乡镇数量占全区的３７．９３％，社区居委会和村委会占全区的２８．６６％，土地面积占全区总面积的５６．１０％，２００５年底，截止户籍人口占全区总人口的２５．８１％，流动人口占全区流动人口的６４．４０％（见表１）。
海淀区城乡结合部的特点：
一是城乡结合部区位优势很重要，位于北部新区与城区的过渡地带，是我区著名的文化科学教育区、风景名胜旅游区和新技术产业开发区的重要组成部分。２００５年底，截止海淀区城乡结合部土地面积占全区总面积的５６．１０％，街道和乡镇数量占全区总数量的３７．９３％，社区居委会和村委会占全区的２８．６６％。同时，颐和园、圆明园、香山公园等皇家园林“三山五园”等全国重点旅游景点位于该地区，北京大学、清华大学、中央党校、国防大学等著名高校，有中科院所属、国家部委所属及其他类型多家科研院所、中关村科技园区 的发展区也在该地区内，是我区著名的文化科学教育区、风景名胜旅游区和新技术产业开发区的重要组成部分，在全区经济和社会发展中均占有重要的地位。
二是流动人口多，对社会发展管理、社会治安综合治理难度大。从全区来看，海淀区流动人口数量不断增加，１９８０年为３万人，１９９０年增加到１１．７万人，１９９７年为４９．３万人，２００２年为６５．２２万人，２００５年为７５万人，２００６年约为８９．４万人。而２００５年底在户籍人口占全区总人口的２５．８１％的地区，流动人口竟占全区流动人口的６４．４０％（见表１），这主要是城乡结合部地区居住成本低廉，导致个体经营及务工人员为节省费用多选择居住该区域。流动人口社会治安综合治理最重要的影响因素。
三是旅游点和重点地区社会治安压力大。颐和园、圆明园、香山公园游商、黑导游、黑车以及中央党校、玉泉山等旅游点和重点地区常有外地来京上访人员聚集，使社会治安压力增大。城乡结合部是农村文明与城市文明碰撞交融的汇合点，也往往是矛盾纠纷、刑事案件、违法犯罪高发区域，致使该区域社会治安问题严重，加强该区域的社会治安综合治理工作非常重要。
海淀区城乡结合部地区
社会治安综合治理问题与对策研究
农工党海淀区委
社会治安问题，直接影响政治稳定、经济发展及社会生活，历来受到党和政府的高度重视及人民群众的极大关注。社会治安综合治理是一项复杂的系统工程，是在各级党委、政府的统一领导下，各有关部门充分发挥职能作用，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育的等多种手段，整治社会治安，打击和预防犯罪，化解社会矛盾，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。社会治安综合治理工作，从本质上说，就是依靠全社会的力量，堵塞导致违法犯罪的漏洞，不断减少和消除产生社会治安问题、影响社会稳定的诸多社会矛盾和社会消极因素，最大限度地预防、控制和减少违法犯罪，维护社会治安和社会稳定，具体包括预防犯罪、打击犯罪、排查调解社会矛盾等保护社会安全，开展防火、防盗、防煤气中毒等维护社会稳定的各项工作。加强社会治安综合治理，是我们党在建设有中国特色社会主义的伟大事业中，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，总结基层广大群众和实际工作者创造的丰富经验而做出的重大决策和部署，是新形势下坚持专门机关工作与群众路线相结合原则的新发展，是具有中国特色的解决社会治安问题的新路子，是建立和保持良好的社会治安秩序、维护社会政治稳定的基本方针，是解决社会治安问题的根本途径。社会治安综合治理工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是科学发展观的一项重要内容，是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展、维护广大人民群众根本利益、巩固党的执政地位、维护国家长治久安的保障工程和基础工程。
城乡结合部是每个城市都存在的特殊区域，处在农村与城市的过渡区域，它具有多元的社会利益结构、不同的社会阶层、复杂的人群结构等特征，抓好城乡结合部的和谐平安建设工作，是全社会亟待认真思考和解决的问题。为加强海淀区城乡结合部地区社会治安综合治理工作，农工党海淀区委今年承担了中共海淀区委“２００８年海淀区调查研究关注课题”“海淀区城乡结合部地区社会治安综合治理问题与对策研究”课题。农工党海淀区委以区委科技教育与文化专委会为基础组织专门的调研组，对我区城乡结合部地区社会治安综合治理工作进行考 察调研，调研组专门走访了海淀区社会治安综合治理工作办公室（综治办）、部分街道和社区，现就发现的问题及解决问题的对策建议汇报如下。
一、海淀区城乡结合部地区基本情况和特点
城乡结合部处在农村与城市的过渡区域，是每个城市都存在的特殊区域。海淀区城乡结合部是位于我区山前和山后（北部新区）的过渡地区，包括西三旗街道、清河街道、上地街道、青龙桥街道、香山街道、田村路街道、西北旺镇、东升乡、海淀乡、四季青镇等１１个街道或乡镇，１８６个社区或村委会。根据《北京海淀年鉴》（２００６年）资料统计，截止２００５年底，海淀区城乡结合部地区土地面积为２４１．６８平方公里，户籍人口为４９．５万人，流动人口为４８．３万人。而２００５年，海淀区共有２９个街道、乡、镇辖（其中街道办事处２２个、乡２个、镇５个，社区居委会和村委会６４９个，全区户籍人口１９１．７９万人，流动人口７５万（见表１）；海淀区城乡结合部地区街道和乡镇数量占全区的３７．９３％，社区居委会和村委会占全区的２８．６６％，土地面积占全区总面积的５６．１０％，２００５年底，截止户籍人口占全区总人口的２５．８１％，流动人口占全区流动人口的６４．４０％（见表１）。
海淀区城乡结合部的特点：
一是城乡结合部区位优势很重要，位于北部新区与城区的过渡地带，是我区著名的文化科学教育区、风景名胜旅游区和新技术产业开发区的重要组成部分。２００５年底，截止海淀区城乡结合部土地面积占全区总面积的５６．１０％，街道和乡镇数量占全区总数量的３７．９３％，社区居委会和村委会占全区的２８．６６％。同时，颐和园、圆明园、香山公园等皇家园林“三山五园”等全国重点旅游景点位于该地区，北京大学、清华大学、中央党校、国防大学等著名高校，有中科院所属、国家部委所属及其他类型多家科研院所、中关村科技园区 的发展区也在该地区内，是我区著名的文化科学教育区、风景名胜旅游区和新技术产业开发区的重要组成部分，在全区经济和社会发展中均占有重要的地位。
二是流动人口多，对社会发展管理、社会治安综合治理难度大。从全区来看，海淀区流动人口数量不断增加，１９８０年为３万人，１９９０年增加到１１．７万人，１９９７年为４９．３万人，２００２年为６５．２２万人，２００５年为７５万人，２００６年约为８９．４万人。而２００５年底在户籍人口占全区总人口的２５．８１％的地区，流动人口竟占全区流动人口的６４．４０％（见表１），这主要是城乡结合部地区居住成本低廉，导致个体经营及务工人员为节省费用多选择居住该区域。流动人口社会治安综合治理最重要的影响因素。
三是旅游点和重点地区社会治安压力大。颐和园、圆明园、香山公园游商、黑导游、黑车以及中央党校、玉泉山等旅游点和重点地区常有外地来京上访人员聚集，使社会治安压力增大。城乡结合部是农村文明与城市文明碰撞交融的汇合点，也往往是矛盾纠纷、刑事案件、违法犯罪高发区域，致使该区域社会治安问题严重，加强该区域的社会治安综合治理工作非常重要。
资料来源：彭兴业等主编《北京海淀年鉴》（２００６年）
二、海淀区城乡结合部社会综合治理成果显著
在北京市、海淀区党委和政府以及相关街道、乡、镇领导下，近年来海淀区城乡结合部地区以奥运安保社会面控制工作为中心，以深入开展平安建设为载体，以群防群治为依托，整合资源，创新机制，夯实基层基础建设，建立健全社区“网格化布防、区域联动”治安防范模式，为推进奥运安保战略的实施创造了安定和谐的社会环境，在社会治安综合治理工作取得了显著的进步，特别是在成功举办的２００８年奥运会和残奥会中社会治安工作良好，成就显著，功不可没。主要成成就：
（一）建立健全了的较为完善的社会综合治理管理体系，形成齐抓共管的综治工作局面
建立健全了全区社会治安综合治理工作统一协调指挥体系，建立一整套地区综治委工作制度，并指导社区建立综合治理工作的长效机制；在区社会综合治理办公室的统一协调下，建立健全了村委员会、居民委员会的社区治安管理基础体系，建立了街道、乡、镇地区综治委员会，充分调动、发挥地区综治委员会成员单位的积极性、主动性，形成协调一致、齐抓共管的综治工作合力，并建立和落实了地区综治委工作例会制度、地区综治委工作督查制度、地区综治委成员述职制度，加强对刑事发案趋势和直接影响群众安全感的可防性案件分析研究，增强全区综治委对社会治安大局的掌控和决策能力。
（二）建立健全社区“网格化布防、区域联动”防范模式
以“看住人、管好地、守住物、防住事、服好务”为总体目标，一是建立网格立体巡控机制，结合地区物、技防设施建设，整合社区巡防队、治保积极分子、治安巡逻志愿者等群防力量，在加强阵地控制的同时，根据多发案地段、多发案时段和发案类型，采取步巡、自行车巡和机动车巡逻相结合，定点控制和机动巡逻相结合方式，有针对性地进行不间断的巡逻防控；二是建立了治安网络责任机制。建立社区单位包点、巡逻队员包段、社区居委会包片、公安派出所包面、街道领导分片包社区的网络责任格局。三是实现了标准具体督查机制。把各职能部门职责细化，把地区按区域划为四片，由街道领导分工，带领相关科室，定期按职责对所划区域进行检查指导。通过机制的建立和实施，逐步形成“网络化巡防，区域联动”的治安模式，把地区真正的网控起来。使地区的治安形势总体平稳，刑事发案率、火灾和交通事故、社区发案率大大降低，地区未发生有影响的法轮功”案件，无恶性案件和重大灾害性事故发生，确保了地区的安全稳定；四是建立联合执法整治机制，对重点区域、重点时段、重点问题联合地区执法部门按职责进行联合执法整治。
（三）建立了一支规范的治安防范队伍
社区治安防范队伍作用发挥的好坏直接影响综治工作的完成，建立起了以公安警察为主要人员，以社区巡防队、治保积极分子、治安巡逻志愿者、社区义务消防队、流动人口协管员等多种群防力量为辅助力量的治安防范队伍，为社会治安综合治理落实在人员上有了可靠的保证。
（四）科技创安有了重大进展
区委、区政府在２００５年开始，结合实际，先后投入５亿元，打造社会精细管理工程，即建设图像信息管理系统，使建成的三个中心即城市管理监督指挥中心、群众事务呼叫中心、科技创安指挥调度中心，成为一个统一平台。“三个中心”图像信息管理系统与公安、城管、环保部门的图像信息管理系统实现互联、互通资源共享，起到了震慑、预防犯罪、快速破案，及时、快速处理社会问题的作用。整合资源，科技创安，发案率降低，群众安全感提高，使消极防范转向积极预防，走出一条城市管理与治安防控相结合的新路子。该图像信息管理系统建成２３２１个监控点位，能够覆盖全区主要交通路口、大型停车场所、地下通道、过街天桥、大专院校、重点市区属机关、旅游景点、大型宾馆、饭店、商厦及农贸市场等繁华公共场所。同时，还将整合社会各单位的视频监控资源，使全区的视频监控资源达到４万多个，实现信息资源共享。
三、海淀区城乡结合部社会综合治理存在的主要问题
调查发现，海淀区城乡结合部社会治安综合治理目前主要存在以下主要问题。
（一）部分地方“一地两府”，社会治安综合治理管理存在真空在历次街、乡、镇管理调整过程中，原来的村委员会转变为社区居民委员会后，由于原来的投资主体或产权关系不变，导致城乡结合部部分地区出现村委会和社区居委会并存的“一地两府”现象，“一地两府”导致各种问题出现后后两个“政府”互相推诿，致使社会管理和治安综合治理管理存在真空。如青龙桥街道安河桥社区、厢白旗社区、上地街道的树村地区、清河街道的朱房地区就分别与海淀乡的青龙桥村、树村与东升乡等均有交叉管理问题，导致不少社会问题难以解决。青龙桥街道的厢白旗社区３０００人使用的９个已建成多年的公共厕所，其产权属于海淀乡树村村委会，青龙桥街道厢白旗社区居民委员会想维修这些公共厕所，但由于产权问题难于进行；而青龙桥街道安河桥社区现仍有部分农民或农民集体财产，一些路面产权为海淀乡青龙桥村所有，导致安河桥社区在更新路面时，常受到村委会的牵制。
（二）城乡结合部社区基础设施落后，公共安全隐患严重
城乡结合部平房社区多、城中村多，农居混杂，农转居及下岗失业人员较多。２００５年北京市的一项有关治理城中村的调查发现，全市位于城市建成区和城乡结合部的城中村为２３１个，而海淀区为７０个，占３０．３０％。城市基础设施建设薄弱，欠账太多，很多必要的道路、自来水管线、市政公用电网、公共厕所等缺乏，导致居民出行难、吃水难、生活难、如厕难，环境脏乱差而有位社区居民委员会主任告诉我们，“解放快６０年了，我们社区却一直没有吃上国家的水，用上国家的电，走上国家的路”。该社区一直没有自来水管线，没有路 灯，没有国家投资修的公路。特别是由于流动人口的大量增加，导致房屋需求大量增加，使居民私搭乱建猖獗，而这些建筑物建筑设计缺乏必要的防震、防火要求，存在严重公共安全隐患，如果遇到特大自然灾害，房屋倒塌，损失不可预测。正如有位街道社会治安综合治理领导所说：“守着大量的私搭乱建房屋，就象守着一大堆定时炸弹，遇着火灾、地震重大灾害就会爆炸，后果不堪设想”。
（三）社会治安综合治理群防群治基础面临新的考验
群防群治是社会治安综合治理的根本基础，目前群防群治的基础不扎实。一是参加社会治安综合治理的治安巡逻协管员、治保积极分子和社区治安志愿者都工资、待遇偏低，积极性不高，影响群防群治的效率和质量；如治安巡逻协管员每年１．５万元，扣除各种保险等费用，只有８０００元，工资偏低；治保积极分子补助更低。为此，有些街道为调动积极性，发放奖励，提高工作效率和质量。如青龙桥街道在修订完善社区巡防队、流动人口管理员的管理办法和考核方法，建立德能勤绩月考评制度和按绩效奖励激励制度的基础上，２００７年共发放奖励资金４万余元，有效地激发了队员的工作积极性。社区治安巡防队协助公安机关及独立抓获违法嫌疑人１９１名，其中治安拘留１８５人；刑事拘留６人；协助抓获违法嫌疑人４７名。流动人口管理员发现并处理各种隐患：治安４４件，火险１９件，煤气中毒隐患２２件，协调纠纷１０９件，批评教育来京人员２０７人，为社区 群众排忧解难１２１件，协助公安机关查获违法犯罪嫌疑人３５人。二是社区治安志愿者年龄结构不合理，绝大多数为老人。
（四）基层社会治安综合治理经费紧张
充足的经费是实施社会治安综合治理的重要经济基础。如在科技创安、人员培训、人员工资和补贴等基层社会治安综合治理经费方面都需要加大投入。如目前的科技创安主要是在主要干线装备了监控探头，而在很多平房社区和大院社区均没有安装相关设备，必须大量的经费。仅青龙桥街道２００８年就投入了８２万元购置９９台无线通讯对讲机、视频监控设备，１４．５万元购买消防器材，４００万元建成地区安保视频监控系统，安装了８８个视频探头。为提高社会治安综合治理的主要辅助人员的积极性，也需要适当提高其待遇。
四、对策建议
（一）建立“一地两府”的村委员会、居民委员会社会治安综合治理管理联席委员会，消除“一地两府”社会管理真空建议建立“一地两府”的村委员会、居民委员会社会治安综合治理联席委员会，共同处理辖区的社会治安综合治理问题。同时，建议区政府尽快开展“一地两府”问题专题调查，从根本上解决由于“一地两府”造成的在社会发展与城市管理方面的真空。
（二）关注城乡结合部地区特别是平房社区的经济发展，实施城乡结合部市政基础设施建设建设良好的部市政基础设施，解决居民出行难、吃水难、生活难、如厕难，是对民生的最大关注。建议对现有的平房社区或城中 村，进行分类科学规划，进行整体改造，或完善必要的公共市政基础设施建设，建设必要的道路、自来水管线、市政公用电网、公共厕所。同时，严格禁止私搭乱建，减少公共安全隐患。
（三）探索适应市场经济体制的社会治安群防群治队伍管理体制建议探索建立适应市场经济体制的社会治安群防群治队伍管理体制，增加治安巡逻协管员、治保积极分子和社区治安志愿者的工资、待遇，提高他们的工作积极性，提高群防群治的效率和质量。同时建议改善社区治安志愿者人员组成比例问题。
（四）加大对基层社会治安综合治理经费投入建议加大对科技创安、基层人员培训、工资待遇的投入，使基层社会治安综合治理的人防、物防有坚强的经费保障。
