西方公共行政学名著提要_西方管理学名著提要
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西方公共行政学名著提要
——读书报告
书名：《西方公共行政学名著提要》
主编：毛寿龙
内容简介：编者选择了公共行政学发展的不同时期的21本著作，这21本著作分别代表了公共行政学研究的四种主要范式：
(1)范式一：官僚制行政理论
这一理论事实上包括两个时期，即传统公共行政时期和行为科学时期。对于传统公共行政时期的著作，编者选择了伍德罗•威尔逊的《行政学研究》、弗兰克•J•古德诺的《政治与行政》、佩德莱顿•赫林的《公共行政与公共利益》以及后来学者古德塞尔的《为官僚制辩护》一书；对于行为科学时期的著作，编者选择了玛丽•弗雷特的《动态行政》、赫伯特•H•西蒙的《行政行为》、安东尼•唐斯的《透视官僚制》、阿朗•怀尔德威斯基的《预算过程中的政治》和艾伦•鲁宾的《公共预算中的政治》。
(2)范式二：新公共行政
这一理论起源于1968年的米诺布鲁克会议。对于这一时期，编者选择了弗兰克•马里尼主编的《新公共行政的道路》、乔治•弗雷德里克森《公共行政的精神》、道格拉斯•耶茨的《官僚制民主》、艾米特•S•雷德福特的《行政国家中的民主》等四部著作。
(3)范式三：新公共管理
新公共管理兴起于20世纪70年代，主要代表人物：奥斯本和盖布勒、德鲁克。对于这一时期，编者选择了欧文•休斯的《公共管理与公共行政》、戴维•奥斯本和特德•盖布勒的《重塑政府》一书。
(4)范式四：民主行政理论
对于这一时期，编者主要选择了文森特•奥斯特罗姆的《美国公共行政的思想危机》和埃莉诺•奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》这两部著作。
编者还选择了一些对公共行政学进行整体性考察的著作，这些著作包括：德怀特•沃尔多的《公共行政的视野》、罗伯特•B•登哈特的《公共组织理论》、理查德•J•斯蒂尔曼二世的《公共行政的序言》以及菲利普•J•科珀和琳达•P•布雷迪等的《21世纪的公共行政》。
理解与感悟：
阅读本书，让我对公共行政学发展史上一些占有重要地位的思想有了一定的了解。编者将每本著作的主干思想进行了简单却深刻的讲解，并且阐述了其对于中国公共行政学发展的意义，包含的信息量是巨大的，通过阅读，我只对其中一些比较重要的信息留下了比较深刻的印象，我将就这些重点，谈谈我自己的理解和感悟。关键词Ⅰ“政治与行政二分原则”
政治与行政二分原则是威尔逊反复强调的“真理”，他认为行政管理并不是政治问题，政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动。”按我的理解，他的意思就是说政治是负责解决国家总路线方针问题，发展战略问题，政策制定问题等关系国家长远稳定繁荣发展的重大问题的，而行政则是负责按照政治给予的任务，解决实际的操作问题的，是技术性的事情，只需要听从命令，服从安排就行了。
威尔逊还进一步指出，行政问题也不是宪法问题。我的理解是行政寓于宪法的框架之内，不能超越宪法，但是也不等同于宪法，因为行政问题的解决存在一个自由量裁的问题，这些调整符合法律却不能被法律详尽地列举和解释。
古德诺对威尔逊的“政治与行政二分原则”进行了理论上的阐述，他将国家的主要功能分为政治与行政，对这两种功能进行了详细的阐述，并且指出了协调这两者的思路和方法。他主张，政治与国家意志的表达和国家意志的执行有关，前者是重点，后者则体现在其对行政必须保持一定的限制。政治的功能与决定谁将表达国家意志有关，还与决定采取何种方式表达这种意志有关；而政治对行政的控制必须在一个限制范围内，否则就会违背其保证国家意志得到执行的初衷，而成为一个政党或社会阶层左右国家意志的手段。关键词Ⅱ“官僚制”
马克思•韦伯最初用“官僚制”定义一类特定的组织：这类组织规模较大、层级节制、具有正式规章规则、明文记档、实行薪酬制。专业化程度高。“官僚制”理论的出现，与梅奥的科学管理主义的兴起有很密切的关系。在完全理性人假设的基础上，韦伯认为通过制定规则，找到最高效率的操作方式，运用严格的层级管理制度，通过非人格化的人才选拔和培训可以建立起一种最有效率的管理制度——“官僚制”。但是随着有限理性人假设逐渐被大众所接受，“官僚制”遭受了越来越多的质疑，在普通大众的印象中，“官僚制”的代名词就是效率低下，组织结构臃肿，运行机制僵化，弊病丛生的怪物。
我认为，制度的本身并没有优劣之分，只是在人类社会发展的不同阶段，管理的环境发生了改变，管理者和被管理者的价值取向发生了改变，所以相应的管理制度就必须顺应历史的洪流，进行相应的变革，否则就不能适应发展的需要，成为一种阻力。古德塞尔指出，当前学术界认为官僚制存在三大主要罪状：难以接受的低绩效、对政治权力的危险操作、难以忍受的对个人的压制。但是这些批评者基本上都是出于从自己的角度思考问题，并没有站在官僚制本身的角度，对其有一个客观公正的认识。古德塞尔描述了官僚制所处的尴尬境地：
首先，官僚组织承担着众多复杂、自相矛盾且没有现实可能性的目标。
其次，委托代理的行政模式侵蚀了官僚制的能力。
再次，官僚制不仅要自身运行正常还必须解决社会问题。
最后，官僚制对社会发展的促进作用可能被低估。
我想从自己在中国现实中所感受和听闻的一些现象，发表一些我对官僚制尴尬境地的看法。
在现如今的中国社会，虽然政府自改革开放以来，一直提倡对行政体制进行改革，改革的程度日渐加深，改革的措施包括引入市场机制，提倡建设服务型政府，责任型政府等创新型政府形态，但是从根本上来说，并没有对政治体制有所改变。我国的民众经常抱怨政府的办事效率太低，媒体也报道了无数起上访十几年未果的案例，就连日常生活中需要到政府机关办手续都会对繁琐的程序感到郁闷。但是这些“繁文缛节”是为了确保实现公正与公平等价值，没有这些复杂程序，很难保证没有投机钻空子的人，这些人会危害到社会公平与正义的问题，那这些责任又该归咎于谁呢？
其次，如果官僚制真如人们所认为的那么效率低下、安于守旧、抵制变革，那我国实施改革开放，在传统的行政体制中引入市场机制，积极实施行政体制的变革又如何解释呢？官僚制能为社会变革提供资源支持、组织指导等多方面帮助，官僚组织是大规模、有计划的社会变革的必要力量。
再次，在中国，谈到官僚，人们的语气总是带着一丝丝贬义。官僚在大众心里的形象就如漫画中的一样，大腹便便，表情冷酷麻木，趾高气扬又寡廉鲜耻。人们认为官僚一般都缺乏灵活性、顽固不化、保守、不重视顾客。但是我们忽略了一点，官僚也是普通人。官僚并不都是一副丑恶的嘴脸，他们大多还是忠于职守，敬岗爱业，履行着作为一个公务员应尽的义务。
我认为人民大众与官员之间信任感的缺失是造成官僚成为群起而攻之的重要原因，信任感不是单向建立的，而是双向回应的，而人民大众与官员之间信任的建立，需要一个联系的桥梁，这座桥梁就是大众媒体，媒体作为一个利益集团，他们追求什么成为他们报道什么的指引。由于人民总是有这样一种心理，对负面消极的新闻关注程度一般来说高于对正面积极新闻的关注程度，媒体为了吸引大众的眼球，总是偏向于报道官僚的负面新闻，造成大众对官僚的整体印象变差，从而信任度降低，长此以往，会对政府的形象造成不可小觑的损害。
当然，我们也不能忽视现实中官僚所存在的一些弊病。不作为问题、权责不对等问题、腐败问题、潜规则等等，都让我们的人民感到愤懑，我们对待官僚制的态度不能偏激，没有一种制度是完美的，就像没有一个人是完美的一样，我们能做到的就是尽量使其完善，抛弃那些不再适用于现实的传统，开创新的局面。关键词Ⅲ“民主”
民主是大多数西方国家的核心价值。我对于民主含义的理解很简单，民主跟自由像两兄弟一样，形影不离。民主要求每一个人的想法都要被听到，每一个人在涉及自身利益的问题上，发表观点的权利是平等的，处于这个社会中的人，都有被承认被肯定的权利，社会给予每个人发展自身的机会应该是平等的。但是现实中这种完全化的民主基本上不可能实现，所以我认为我们所说的民主是广泛的民主，在广泛参与的情况下，保证绝大多数人的需要得到满足，让社会公平维持在一个较高的水平，保证社会的稳定。
在道格拉斯的《官僚制民主》和雷德福特的《行政国家中的民主》两部著作中，作者阐述了民主的深刻内涵，以及民主如何在合适的路径下发挥其关键作用。因为民主在某种程度上代表了程序复杂，巨大的信息量和难以调和的冲突，这就与公共行政所推崇的效率相悖，怎么在民主与效率之间找到一个平衡点，是我们需要考虑的问题。
一千个人就有一千个哈姆雷特，但是整个社会中总有几个主流的声音，这些主流的声音通过各种手段吸引拥护者，之后社会上的人被划分为不同的利益集团，如果我们按照自然界“强者为王，败者寇”的原则来处理问题，那么我们可能最终意见统一了，但是这种统一是表面的，内部的矛盾并没得到解决，在一个特定的时机，矛盾又会再度爆发，并且这一激烈的争夺造成了资源的大量浪费。人类不同于动物，我们具有理智，通过协商、妥协，寻求一致的过程，不同的利益集团将冲突最小化，共同利益最大化，各方都达到一种基本满意的状态，这样就达到一种民主的状态。
但是如果每一个决策都按照这样的民主思路来做，那么无疑会付出巨大的成本。所以，在我国现阶段的发展中，我认为效率还是公共行政追求的第一要素，民主可以在一些责任比较小的事情上，即人民可以对民主行为负责的情况，比如基层干部的投票选举，村民自治。因为我们国家是个超级大国，人口基数大，人均资源短缺，各个利益集团的斗争异常激烈，要治理好这样一个国家，集权控制就显得重要。一味地追求民主，不符合我国的基本国情，实际操作也会困难重重。
关键词Ⅳ“市场文化”
奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论是激动人心的，它的确为美国僵化的政治、行政传统提供了新的活力，但是在实践中，私人领域的市场机制并不能简单地直接移植到公共部门。
奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中，系统地总结了美国各级政府近二三十年内吸收企业家精神改革政府的实践，提出了十条改革思路：从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权和从政府到市场。
就我对这十条思路的理解，我认为其对于我国建设服务型政府有一定的指导意义。其一，公共行政的目标是界定公共问题，解决公共问题并提供公共产品和服务，在提供公共服务的问题上，如果引入市场的竞争机制，有助于公共部门保持活力，提供优质的服务；其二，从投入到效果的思路，对建立公共部门绩效评价提供了启发，目标管理的思想，能使管理者明确目标，并且及时纠正执行偏差，最终保证目标的实现，一个良好的结果，也会对管理者造成积极的反馈，激励其下次更加努力工作；其三，从官僚到顾客，可以使公共管理者明晰他们所服务的对象——人民，最想要的是什么。以顾客的需求为导向，可以促进政府把有限的预算花费在“刀刃”上，提供给人民他们最需要的服务和公共产品，对于那些次重要的，面子工程，则可以减少投入。
总结：
我认为公共行政学的发展历程，就像一颗砾石在历史的长河中，日渐被打磨得圆滑了。在这个过程中，它也逐渐成了一门多元、包容的学科。很多概念之间的界限变得模糊，学者们旨在寻找看似互斥的理念之间的可融合点，他们不约而同地在寻找一个平衡。但是我不认为他们是在走一条中庸的治理之路，中庸有时候也代表了毫无意义。我觉得在权衡公共行政是应该重权力还是重权利这个问题上，主要还是要根据具体的公共问题而定，考虑问题不能只考虑短期利益，更要考虑长远的利益。对待危害公共安全，危害社会稳定的事情，当然要依靠至上的权力，坚决打击；而对待人民正常需要的呼吁以及合理的质疑，涉及人民群众切实利益的问题，则要尊重人民的权利。当然，这只是片面的举例。
面对21世纪，现代科学技术的迅猛发展，交通与通讯技术的发展，使人与人之间的联系更频繁，产生的社会问题只是有增无减。虽然我们的政府利用现代科学技术，解决公共问题，提供公共服务的能力大幅提高，但是与问题的复杂性相比，还是亟待提高。
我的切身感受是，普通民众对公共行政的关注度在提高，特别是对政府行为的关注在提高，但是他们的热情仅限于在网络上发表言辞犀利的评论，到了真正需要他们参与到公共管理活动中去的时候，却又没有人积极响应了。我们大力敦促政府出台有利于民主的制度，要求多途径地发表我们的意见，让政府听见，但是那些“意见箱”、“投票选举”、“听证制度”、“市长热线”似乎形同虚设，现实中又有多少人以一种负责任的态度，以一种积极的姿态去参与呢？
现在，我们最需要关心的问题是我国的公共行政将往何处去？回答好这个问题就相当于把握住了未来发展的方向。通过学习西方传统的和新兴的公共行政理论，结合我国实际，建立起一套适合我国国情的公共行政体系，是一个循序渐进的过程，我们正在这条道路上艰辛探索。
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