职业农民_农民职业

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中外新型职业农民资格认定标准比较研究

为适应我国农业现代化发展的需要，有效解决未来农村“谁来种田”问题，2012年中央一号文件首次提出了“大力培育新型职业农民”的战略决策。按照中央的统一部署，各地掀起了培育新型职业农民的热潮。但是，由于目前有关新型职业农民的认定标准尚未统一，导致各地对新型职业农民的认知存在较大差异，直接影响了培育目标的制定、培育措施的选择以及培育效果的达成。因此，制定新型职业农民的认定标准，已成为当前推进新型职业农民培育工作亟待解决的问题。本研究在系统分析世界部分发达国家新型职业农民认定经验的基础上，归纳总结了我国实践情况，就制定符合我国实际的新型职业农民认定标准、认定程序及保障机制等提出了建议。

一、国外职业农民认定经验

世界发达国家较早地实现了农民职业化，“持证种田”已被多数发达国家纳入农业准入制度。尽管国外没有新型职业农民这一词汇，但因职业农民的认定标准随时代变迁而逐步完善。因此，可将其现行标准对应于我国的新型职业农民认定标准进行比较。

(一)德国

1.认定标准。德国职业农民认定标准以资格证书的形式体现，分为代表不同水平的五个等级。各等级证书均需经过培训学习，考试合格后才能获得。各等级名称及功能如表1所示[1]。

2.认定程序。德国职业农民资格认定与“双元制”职业教育培训密不可分，行业协会发挥着主导作用。在“双元制”职业教育过程中，考生在行业协会监督下进行两次考试。第一次是在学习时间达到两年左右时进行的“中间考试”，第二次是学习结束时进行的“结业考试”。两次考试均由培训毕业考试和职业资格证书考试组成，通过者将获得培训毕业证书和职业资格证书[2]。其中，职业资格考试为全国统考，行业协会安排相应的考评小组执行具体的考试过程监督和考试结果评分。为保证职业资格认证考核的质量，行业协会在命题、考核程序以及考评技术等方面，均执行一整套严谨的程序[3]。

3.保障措施。完善的法律体系为德国职业农民资格认定提供了基础保障。德国《联邦职业教育法》、《培训条例总纲》规定，公民获得农业企业或农场的经营权，必须获得“农业师傅”证书。《联邦教育法》规定，德国青年经过九年或十年的基础教育后，必须再接受三年的农业职业教育，才能成为职业农民。为确保农业职业教育有效实施，德国政府每年向农业技术学校提供经费达到1000万欧元以上，各州政府每年也都拨付必要的经费，以保证农业学校与实习基地建设的需要[4]。

(二)法国

1.认定标准。法国职业农民认定标准也以职业资格证书的形式体现，但只分为四个级别，由低到高分别为农业职业教育证书、农业专业证书、农业技术员证书和高级技术员证书。农民拥有前一级资格证书后，才能参加更高级别证书的培训。认定标准如表2所示[5]。

2.认定程序。职业农民资格认定由政府劳工部指定的考试委员会负责。考试委员会由雇主(农场主)、雇员(农业工人)和教师三方代表组成，制定资格认定的基本标准。职业农民(或准职业农民)分等级培训，经考试、考核获得不同等级的职业资格证书。培训教材全国统一，由教育部组织专业技术人员编写，培训质量由各大区教育机构负责监督检查。但对私人机构培训质量的监督，则由相关行业工会负责[6]。

3.保障措施。法国相关法律规定，公民只有在接受职业教育并取得相关证书后，才能够享受国家农业政策补贴和优惠贷款，取得经营农场的资格[7]。全国有350所农业技术学校所需经费主要通过中央和地方政府拨款解决。农民在培训期间，还将获得企业团体等支付的报酬[8]。农民在参加培训期间，还将获得政府或农业专业协会、培训基金会发放的差旅费、食宿费等各种补助。

(三)英国

1.认定标准。英国职业农民资格证书有技术教育证书和职业培训证书两大系列，技术教育证书有农业工程技术员证书、食品技术员证书、养禽技术员证书和农业技术员证书四种；农业职业培训证书有农业机械证书、农业工程证书、奶牛证书、农业证书、林业证书、农场管理证书、农场秘书证书、园艺证书、庭院证书、养禽证书和畜牧证书等十一种。无论何种证书，均分为五个级别，认定标准及对应职务如表3所示[9]。

2.认定程序。英国职业农民资格认证由14家社会认证机构负责，认定过程与职业培训过程紧密结合。培训结束后，认证机构采取日常考核、理论考试、实践评价、理论＋实践等方式进行评价鉴定。评价形式多种多样，有小课题、现场笔试和面试等。为避免认证机构滥发资格证书，政府批准设立了由教师、农场主和农场工人代表组成的职业资格考试委员会，专门负责监督检查工作[10]。

3.保障措施。英国专门颁布了《农业培训法》，从培训机构管理、资格认证流程管理，到认证质量管理，均建立起一套完整的制度体系，确保农业教育机构和职业培训机构从事农民培训的质量和效率。对考评、督导人员，政府每年进行一次审核，每3年重新进行考试[11]。在英国，农民教育培训是唯一能够得到政府资助的培训项目，农业培训局从政府设立的专门基金支付农场工人上课期间的工资[12]。

(四)加拿大

1.认定标准。加拿大职业农民资格认定实行“绿色证书”制度，其培训专业根据行业需要设定，现有农作物生产以及各种牲畜养殖等八个专业。每个专业职业农民的认证从低到高分为生产技术员、生产指导员和生产管理员三个层级，具体标准如表4所示[13]。

2.认定程序。加拿大绿色证书考试分为评估考试和证书资格考试两种类型。评估考试由培训教师在农场实施，主要对学员技能进行测试。资格考试在联邦政府绿色证书管理部门指定的考试中心进行，由有经验的培训教师或农场主担任考官，考试内容分为口试和实际动手操作两个部分。绿证培训管理工作由地方政府农业管理部门、教育部门和农场协会联合实施[14]。

3.保障措施。加拿大政府规定，未获得绿色证书的公民不能成为职业农民，也不能继承或购买农场。政府设立专项基金鼓励农场主培训雇员(联邦政府对每培训一个员工给予5000加元－7000加元的支持)。自1985年起，国会将绿色证书培训经费列入财政预算，将绿色证书培训扩展到高中教育阶段。绿色证书培训的课程内容随时代发展及时变动[15]。

二、我国职业农民资格认定实践

1989年以前，我国将世界发达国家职业农民资格认定制度统称为“绿色证书”制度。借鉴国外经验，1990年农业部在全国推行“绿色证书”制度，1993年又开始实行“农业职业资格证书”制度。2012年农业部又在全国安排100个试点县，在新型职业农民认定标准等方面进行了有益尝试。从总体上看，各种制度、标准等虽各具特点，但存在着标准重叠、效能重叠、时间重叠等现象。

(一)农民“绿色证书”制度

1990年4月农业部正式印发《关于开展农民技术资格证书制度试点工作的意见》，标志着我国农民技术教育开始进入实施阶段。由于实施“绿色证书”制度涉及面广，需要在各级政府的领导下，组织各方面的力量共同实施，因此，1994年3月国务院办公厅转发农业部《关于实施“绿色证书工程”的意见》，提出将“绿色证书”制度作为一项工程在全国实施[16]。

1997年4月农业部印发《“绿色证书”制度管理办法》，使绿色证书逐步走向规范。该办法明确指出“绿色证书”是指农民达到从事某项农业技术工作应具备的基本知识和技能要求，经当地政府或行业管理部门认可的从业资格凭证，是农民从业的岗位合格证书。可见，绿色证书的主要内涵在于技术、技能要求，且未能体现出级别差异，对于适应市场经济发展需求的农民经营能力等要求明显缺失。同时，由于农村土地实行“一家一户”承包经营机制，绿色证书的应有效能未能得以充分发挥，对农民获取证书缺乏明显的吸引力。

(二)农业职业资格证书制度

1993年11月，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。随之，全国开始实行农业职业资格证书制度。1995年1月，国家开始实施《劳动法》，规定“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度”。1996年9月，国家开始实施《职业教育法》，规定“实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。以上法律为推行农业资格证书制度奠定了坚实的法律基础，与学历文凭证书不同，农业职业资格证书是劳动者具备某种职业所需要的专门知识和技能的证明，反映了特定职业的实际工作标准和规范以及劳动者从事这种职业所达到的实际能力水平。我国农业技术性职业(工种)的职业资格证书，分为“初级技能”、“中级技能”、“高级技能”以及“技师”、“高级技师”五种，由劳动保障部统一印制，由农业部授权农业部职业技能鉴定指导中心按规定办理和核发。职业资格证书是劳动者求职、任职、开业和用人单位录用劳动者的主要依据，也是境外就业、对外劳务合作人员输出技能水平公证的有效证件[17]。不仅在全国有法律效力，而且为国际所承认。

根据劳动和社会保障部、农业部有关规定，目前农业职业实行职业准入的有14种。由于农艺工、农作物植保工等职业尚未实行准入制度，对农民获取职业资格证书缺乏吸引力。尽管职业资格证书体现了级别差异，但考核内容仍仅限于技术、技能方面，有关经营能力等要求仍未被纳入到考核内。

(三)新型职业农民认定制度

2013年，按照中央1号文件关于培育新型职业农民的要求，农业部在全国安排100个试点县，在新型职业农民认定工作方面进行了有益尝试。2014年，农业部决定将试点县扩展到300个，继续凝聚新型职业农民培育标准等方面的共识。目前，从已有试点县的经验看，存在多种认定标准和认定方法。

1.分等级认定。比较典型的有山东省招远市、安徽省五河县等。这些试点县与西方国家做法一致，依据其素质状况将新型职业农民分为若干个等级，按自身收益水平及带动效果进行认定。在层级划分上，多分为初级职业农民、中级职业农民和高级职业农民三个级别。招远市新型职业农民认定标准如表5所示[18]。

在认定程序方面，招远市规定，学员完成全部培训内容后，由招远市新型职业农民培育工作领导小组办公室统一组织认定。具体流程为：学员自愿报名，提交土地流转证明、学历证明、收入证明等有关材料，按程序经村委会、镇政府审核后，参加县新型职业农民培育工作领导小组办公室组织的统一考试考核。考试考核合格者再经村委会、镇政府同意并签章，由县领导小组办公室认定、公示，颁发《新型职业农民资格证书》。

2.按类别认定。比较典型的有湖北省武汉市东西湖区、陕西省安康市等。与加拿大认定方法相似，这些试点县将新型职业农民分为隐含为不同级别的类型。武汉市东西湖区将新型职业农民分为生产型、经营管理型和技术服务型；陕西省安康市、安徽省南陵县将新型职业农民分为生产经营型、专业技能型和社会服务型。武汉市东西湖区新型职业农民认定标准如表6所示[19]。

在认定程序方面，武汉市东西湖区规定，凡申请新型职业农民资格认定者可自愿报名，所在街、办事处农业主管部门初审后参加区级新型职业农民培育项目，并获得培训结业证书；获得《农民技术资格证书》或经人资部门评定助理级涉农专业技术职称的可直接申报。次年第一个月提出认定申请，街、办事处对其进行七天公示无异后，由区农业局分类别组织专家进行考核(含面试)评估，评估合格者公示七天无异议后，由区人民政府颁发《职业农民资格证书》。

3.按生产规模认定。各试点县提出的标准不尽一致。福建省永定县要求，从事果树或蔬菜生产的新型职业农民经营面积要分别达到2公顷、0.67公顷以上。从事畜牧业生猪年存栏、兔养殖年出笼、蛋鸡蛋鸭年存笼、肉牛年出栏、羊养殖年出栏需分别达到200头、3000只、2000只、50头、300只以上。福建省漳平市要求，从事茶叶、花卉、蔬菜经营的新型职业农民的产业规模要分别达到3.33公顷、2公顷或者年产盆栽2万盆以上、2公顷以上。从事大棚设施花卉产业、蔬菜产业的要分别达到1公顷、0.33公顷以上[20]。内蒙古开鲁县要求，种植玉米、红干椒或蔬菜、春棚、温室要分别达到6.67公顷、3.33公顷、1.67公顷、0.67公顷以上，养羊、养猪、养基础母牛、养育肥牛、养鸡分别达到150只、100头、50头、100头、1万只以上[21]。山东省郯城县要求，新型职业农民粮食种植面积要达到50亩及以上，瓜果蔬菜5个标准大棚(每个大棚占地面积1亩)以上[22]。

4.按经营状况认定。各试点县提出的标准也不尽一致。山东省恒台县要求，新型职业农民经营土地面积要达到4公顷以上，租期或承包期不少于3年，小麦单产500公斤及玉米单产600公斤以上，单位面积年纯收益、个人收入分别达到550元、4万元以上，示范带动农户10户以上[23]。四川省广汉市要求，休闲观光农业经营人员年营利在10万元以上，农产品经纪人年营销额在50万元以上，农机大户资产30万元以上、年收入在5万元以上[24]。四川省绵阳市要求，农机大户的农机原价值在20万元以上或年农机作物纯收入在5万元以上[25]。福建省长汀县要求，新型职业农民从事水稻种植、河田鸡养殖规模要达到6.67公顷、年出栏达5000羽以上，年人均收入为本村的3倍以上[26]。

5.实行动态管理。各试点县均提出对新型职业农民资格认定实行动态管理。每年农业行政部门对持证者进行考核年检，合格者可享受政府新型职业农民相关扶持政策；不合格者可参加次年的考核年检，合格者恢复各种待遇，不合格者暂停职业农民各种待遇。连续两年不合格者撤销职业农民资格。对违反国家法律法规，造成一定经济损失或较大社会影响的直接撤销职业农民资格，并终身不得申请。

一、新型职业农民提出的背景和经过

2005年底，农业部《关于实施农村实用人才培养百万中专生计划的意见》中提出培养职业农民。这是第一次提出这个概念。文件指出，培养对象是：农村劳动力中具有初中（或相当于初中）及以上文化程度，从事农业生产、经营、服务以及农村经济社会发展等领域的职业农民。

2006年初，农业部提出要由农业院校和农民培训机构，招收10万名具有初中以上文化程度，从事农业生产、经营、服务及农村经济社会发展等领域的职业农民，培养成有文化、懂技术、会经营的农村专业人才。2007年1月，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。

2007年10月，新型农民的培养写进十七大报告。职业农民、新型农民概念的提出，是新农村建设理论和实践领域的重大创新。

新型农民与职业农民的内涵既有区别，也有联系。新型农民泛指从事现代农业的农民，强调的是一种身份，而不是一种职业；职业农民范围较小，专指从事农业生产和经营，以获取商业利润为目的的独立群体，是一种职业。职业农民是新型农民的一个组成部分。

定义： 新型职业农民是以农业为职业，具有一定的专业技能，有一定生产经营规模，收入主要来自农业的现代农业从业者。

费孝通：费孝通：李昌平：梁漱溟：陆学艺： 江村经济》上海人民出版社2007 乡土中国》上海人民出版社2007 我向总理说实话》光明日报2002 乡村建设理论》上海人民出版社2006 “三农”新论：当前中国农业、农村、农民问题研究》社会科学文献出版社2005 《《《《《