中日体育管理体制比较研究_对比中德体育管理体制

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中日体育管理体制比较研究

目前，日本的大众体育己形成规模，尤其日本的社区体育在全球已形成为一种公认的典范。中 国与日本在文化背景、历史背景等方面有较多的相似之处，因此借鉴日本的经验，更进一步地了解 日本社区体育的现状是十分必要的。本文旨在通过对中日两国社区体育的管理体制、管理理念、运行 机制等方面的比较，在继承与创新、借鉴与扬弃中，探讨适合我国国情的社区管理体制，描绘未来 中国社区体育管理体制、运行机制的发展方向，以期能为中国社区体育管理体制的大变革提供一些 参考性的意见和建议。

二、日本社区体育的管理体制及运行机制日本社区在地域上与市区町村的行政区划分基本吻合，有非常完善的设施和完备的管理体制，这 不仅使人们的日常生活非常便利，还能够提高生活质量。而且日本的社区体育管理体制和运行机制 是非常成功的，值得我们借签。

（一）日本社区体育的管理体制 根据 “2001日本大众体育白皮书” 中介绍，日本社区的体制机构和体育组织从性质上可以分为 政府机构、社会团体和民间组织三类。第一类：政府机构，即市区町村教委（下设体育科），它对社 区体育的发展所起的作用主要是宏观管理，并对具体的体育工作进行指导和监督。第二类：社会团 体，如市区町村级的体育协会和其他各类与体育发展工作有关的协会（如体育指导员协会、休闲协 会等）。这类体协受上一级体协的管理，但与政府机构的性质有所不同。主要表现在以下几个方面：（1）因为是社会团体，所以必须广泛地筹措社会资金，吸纳社会人才，与社会各界有着广泛的联 系。（2）在具体工作中有很大的自主性和能动性。（3）具有较高的社会可信性和社会地位。第三类： 民间组织，如由大财团、大企业、私人业主等自发筹建的体育中心、体育组织等。这类组织在建设之 初，都要在本地区的教委和体协登记，并且必须办理各种合法手续、取得相应的资格。日本社区体 育管理体制是三级管理模式，在管理和运行中是相互协作，相辅相成的关系。

（二）日本社区体育的管理理念 第一类：政府机构（即市区町村教委）负责执行上级部门的体育政策；制定并实施适合本地区 的体育政策；向上一级部门申报年度预算，以及具体使用上一级部门发放的体育振兴基金。体育振 兴基金是日本政府设立的专门用于大众体育和发展工作的—项固定资金，是社区体育主要的资金援 —————————————— 收稿日期： 200807 基金项目： 宁波市 2007 年教育科学规划研究项目（甬教科规办

【2007】 号）8。作者简介： 黄燕飞（1965-）女，浙江金华人，宁波大学体育学院副教授。第5期 黄燕飞： 中日社区体育管理体制比较研究 109 助。市区町村教委的体育科在发放体育振兴基金的工作中，起着承上启下的作用，他们必须保证这 类资金的去向，即主要用于体育设施的维护、社会体育指导的培训以及体育组织的建设等。第二类： 社会团体（即市区町村的各类体协）同样受上一级体协的管理，但与政府机构的性质有所不同。虽 然也要执行上级体协的政策和任务，要向上一级体协申报预算，但由于他们是主要工作的执行者和 承担者，所以在实施具体工作时受到的限制较少，许多决定只需在协会内部通过即可实行，这就大 大缩短了审批时间，提高了工作效率，如可以自主决定体育设施基金的发放、为俱乐部培训并配备 体育指导员、组织社区体育比赛和研讨会等。第三类： 民间组织一般有自己的体育设施，而且是自负 盈亏，所以在实施具体工作时的自主性和能动性更大，只要符合各项法律法规，不需经教委和体协 日本社区体育的管理理念不是为了管理而设置机构，而是有利于人们更方便地参加 的批准。总之，体育活动、轻松进行人际交流，并调动一切可以利用的财力、人力和物力，最大限度地满足社区居民 的各种体育需求。

（三）日本社区体育运行特点及运行模式 日本社区体育的运行特点：体育俱乐部是日本社区体育的主要载体。日本的体育俱乐部具有业 余性、自愿性、公开性、民族性、公益性和独立性等特征，即能够充分利用各类社会力量，最大限度 地组织广大群众因地制宜地开展丰富多彩的体育活动，又有利于大众体育和竞技体育的协调发展，是 一种方便群

众、行之有效的开展体育活动的组织形式，因而具有强大的生命力。日本的社区体育俱乐部一般都加盟市区町村级的体协、休闲协会、体育指导员协会、各单项协会 和各种社会教育团体，这些市区町村级的体育团体对俱乐部工作给予支持和援助，两者是相互协作 的关系。俱乐部为会员提供体育活动及交流的场所，有多种活动项目，而且有固定的活动地点和具 有资格证书的指导员。而指导员通常又是经营者，为满足不同年龄、性别、兴趣爱好、运动水平的人 们的各种不同需要，指导员按教学计划进行指导，使其感受到运动的乐趣。据日本体育俱乐部协会 1994 年全国范围的调查表明： 日本社区体育俱乐部的总数为 37.04 万个，比 1989 年 35.18 万个增加 了 5.29％。社区体育俱乐部的会员总数为 1 169 万人，平均每个社区体育俱乐部有 31 名会员。按日 本总人口1.2 亿计算则社区俱乐部会员总数占日本总人口的近10％。由此可见，日本社区体育俱乐部 的运行模式是成功的，运作机制十分完善，运作过程便捷，既是管理者又是指导员。〔2〕 〔1〕

三、中国社区体育管理体制及运行机制的现状改革开放以来，我国社区体育的迅速崛起，传统的社会组织结构正在逐步分化。“管、办分离” 和 “政、企分开” 使得政府的职能日益集中于宏观管理和政策调控。随着计划经济向市场经济的逐渐过 渡，我国城市的社会生活和管理体制正在发生整体的变革，“小政府，大社会的格局正在形成。这 就带动了由 “单位制” “社区制” 向，“国家制” “社会制” 向 等一系列制度创新，从而推动了我国社区 体育的发展过程。

（一）中国社区体育的管理体制 目前我国社区体育组织管理体制有两种：社区全民健身领导小组和社区体协。社区体育组织管 理体制表现为两个层次、三条系统的特征。两个层次一是街道办事处；另一个是居委会。三条系统 中，第一条系统是街道社区全民健身领导小组负责以各居委会为单位的居民体育，对所属居委会是 以行政手段，安排各居委会参加社区各项体育活动；第二条系统是社区体协负责以辖区为单位的职 工体育，开展体育活动时，需要辖区单位参加协作；第三条系统是全民健身领导小组和社区体协共 由此可见，目前我国社区体育活动的 同管理的体育活动站，开展以体育爱好者为对象的社会体育。开展，仍以行政手段为主要特征，三条系统之间缺乏互动。社区体育组织网络结构的组织管理体制 还没有真正建立，目前社区体育组织管理体制仍然是以行政手段为主导的纵向结构为特征。

（二）中国社区体育的管理理念。我国社区体育建设和社区发展，一开始就是一种政府行为，并在政府主导下，形成了区、居 街、〔4〕 〔3〕 110 宁波大学学报 人文科学版（）2008 三级框架的社区服务网络管理体系。目前，我国城市现有的社区体育的管理体制，主要以街道社区 体协为主，其他区域体协为辅，组织结构基层化特点十分明显；街道社区体协以街道办事处为依托，以辖区单位和居委会为参加单位，共同组成了街道社区体协。社区体育的管理主要由街道社区体协 〔5〕 等体育组织承担，大量经常性的社区体育活动主要由晨、晚练习点等自发性社区体育组织来完成。晨、晚练点的管理是以锻炼者自愿结合，自主管理为主，以街道办事处、体育行政机构、体育协会、锻 炼者所属单位和小区物业管理为辅。可以说，管理理念是不明确的，社区体育工作的开展取决于居 民的自发行为。

（三）中国社区体育管理运行机制的现状 目前街道办事处仍是社区体育的主要依托，对本辖区社区体育具有组织、管理、协调、服务等职 能。但是，街道办事处不可能直接面对本辖区内的所有体育活动组织，对其进行日常管理和具体指 导。尤其是随着社区体育规模的不断扩大，层次不断增多，内容不断丰富，这种可能就更不存在。目 前，我国大部分城市社区体育管理组织仍以街道一级为主，使得社区体育组织管理有些鞭长莫及，不 能充分发挥其职能，缺乏社区体育管理的自主性和运行机制的灵活性。这种权利过分集中、行动过 分统一的政府集中型领导的社区体育管理运行机制限制了社会对体育的参与和支持，使得政府的体 育经费负担过重，远不能满足社区居民对体育的需求。

四、中日两国社区体育管理比较 1.管理体制上：日本在社区体育的管理体制中，政府主要把精力集中在制定体育政策以及场地 设施等体育资源的开发上，并设立了一项固定资金来保证社区体育的开

展。社区体育活动的具体组 织与指导等事务性工作则由社会团体和民间组织来承担。社区体育的建设和发展主要依靠社会团体 和民间组织，政府起监督、指导和协调的作用。管理体制层次鲜明，体现了相互协作，层次管理的 特点。而我国多年来一直是政府直接管理、具体操作、包办替代的局面。这种政府对社区事务直接干 预和包揽不利于社区体育意识的培养，不利于社区资源的优化组合。因此，政府与社团结合型体制 是我国社区体育管理体制改革的基本取向。2.管理理念上：日本的社区体育是由市区町村教委负责执行上级部门的体育政策；制定并实施 适合本地区的体育政策；向上一级部门申报年度预算，以及具体使用上一级部门发放的体育振兴基 金，在工作中主要起承上启下的作用；而社会团体（即市区町村级的各类体育协会）是主要工作的执 行者和承担者，所以在实施具体工作时受到的限制较少，许多决定只需在协会内部通过即可实行，这 就大大缩短了审批时间，提高了工作效率。而我国政府是以计划经济为手段配置体育资源，以行政 手段管理体育；政府既是 “办” 体育的主体，也是 “管” 体育的主体。这种政府包办一切体育事务的管 理方式使原有的体育体制与转型中的经济体制出现异质的矛盾，从而抑制了社会组织参与社区体育 管理和发展社区体育的积极性，造成体育社会组织极度萎缩的弊端，限制了社区体育的发展。因此，政府集中型管理体制应向政府与社会结合型管理体制过渡。充分发挥各种社会组织的作用。3.管理模式上：日本社区体育活动的具体组织则完全由市区町村级的各类协会和俱乐部等社会 团体承担，政府起疏通、引导和联络的作用。日本政府还十分重视体育社会团体的培养，充分发挥 它们的作用，因此在具体工作中有很大的自主性和能动性。日本的各类协会内部，都设有一个由体 协内部成员和社会权威人士组成的监督机构，主要负责对体协工作进行建议、指导和评价。而中国 的社区体育活动主要由街道社区体协等体育组织承担，社区体育工作尚未得到各政府应有的重视，没 有把社区体育工作纳入工作计划中，也没有一个完整的发展社区体育的规划，管理网络责任不明。在现有的街道办事处工作职责中也没有明确提出有关体育方面的职责，街道办事处抓体育工作没有 充足的法规依据，社区体育处于可抓可不抓的地步，因而街道办事处、居委会的职能没有得到充分 利用。正式的体育组织与自发性的社区体育组织之间缺乏联系。4.运行机制上：社区体育的组织运行机制，国际上有三种成熟的模式：一是美国的社区自治模；二是新加坡的政府导向模式；三是日本与北欧的中间模式。这三种模式在各自的国家都发挥了 很好的效果。关键在于以 “政府和社区关系” 为核心的组织运行机制要与本国的具体实践相适应。日 本社区体育的运行机制主要是社区体育俱乐部，而社区体育俱乐部一般都加盟市区町村级的体协、休 闲协会、体育指导员协会、各单项协会和各种社会教育团体，这些市区町村级的体育团体对俱乐部工 作给予支持和援助，两者是相互协作的关系。而我国的社区体育活动主要由晨、晚练习点等自发性 社区体育组织来完成。通过比较，可见目前我国社区体育管理组织力量薄弱、管理网络责任不明、机构设置不合理、运 行机制不够灵活、管理体制层次不够鲜明、人员配备与承担的职责任务不相适应。

五、我国社区体育管理体制的发展策略由以上分析可见，我国社区体育管理体制和运行机制与飞速发展的社区体育是不相适应的，机 制相对滞后，影响了社区体育工作的开展。从目前发展现状看，随着居民生活水平的不断提高，参 与体育活动的积极性越来越高，愿望越来越迫切，人数越来越多；而以计划经济为依托的社区体育 活动模式已经不能满足居民的需要，继续沿用计划经济体制下的社区体育管理模式，无论在时间上，还是在人员和财力上都难以开展。因此，应调查了解市场经济条件下我国社区体育管理体制与运行 机制的现状，借鉴发达国家的经验，探索适合我国国情的社区体育管理体制与运行机制，推动社区 体育持续和健康的发展是当务之急。经以上分析，笔者认为应采取以下对策： 1.在制定政策方面：管理者应根据现代社会的特点和规律，制订出促进社区体育发展的制度和 规范，坚持以人为本的宗旨，以保障社区居民的健身权益，不断满足社区居民多样化健身需求为出 发点和落脚点；创新理念、创新机制、创新方法，建立 “政府主导，部门推进，社会参与，运作流畅，充满活力” 的全民健身推进机制。着力构建公共体育综合服务平台，着力打造保障社区居民健身权益 的长效运行机制，着力做大做强社会体育组织，着力完善全民健身服务保障评价体系，促进社区体 育全面协调可持续发展。2.在对社区体育运行调控方面：以法律为准绳，以竞赛规则为依据，以等级联赛为杠杆实施调 节和控制。政府体育职能部门要依法治体，进一步改进体育管理体制和运行机制。在社区体育管理 体制的建立与实施中，应该树立 “以法治体” 的观念，在操作上都有章可循，有法可依。法律法规是 社会行为的准则，正所谓 “没有规矩，不成方圆”。体育管理也必须法制化才有章可循，才能够顺利 和谐、有序、高效 进行。实现在政府的指导下发挥基层群众性体育组织作用的依法自治。构建公正、的社区体育组织运行机制。3.在社区体育管理体制方面： “管办分离，政事分开” 坚持 的原则，把政府过于集中的权力分散 开来，纵向放权以实现层次化管理，横向分权以实现社会化管理，将体育管理体制从现在的线性结 构改革为矩阵结构，从行政命令式的 “垂直管理” 改革为资源共享，优势互补的矩阵式管理。采取民 办官助，主张体育自治，建立民主、高效的政府管理机构，管理者要具有与时俱进的现代化管理理 念和方法等，最终建立与现代体育制度相适应的社区体育管理体制。探索和建立现代化的社区体育 管理体制，摒弃政府独立办体育的体制，真正建立政府、社会共同办体育的体制。大力发展体育社 会团体，形成社会化的群众体育组织网络。4.在社区体育运行机制方面： 以社区体育协会、体育俱乐部、学校体育等为基本活动单位开展各 种形式的娱乐、健身和体育竞赛；构建公正、和谐、有序、高效的社区体育组织运行机制。实现居民 体育生活化，要求社区体育组织开展活动必须做到 “三定” ：时间相对固定，根据居民不同的生活作 息方式，让更多的居民能够参加体育组织活动；活动场所稳定，建立组织活动基地；活动内容相对 稳定。体育社区化要求形成国家、社区、个人齐办的新局面，要求体育活动经营管理由行政包揽，逐步过渡到由社会体育组织承担。因此，社区体育组织要利用社区体育资源，依靠组织成员的力量，自 我经营、自我管理、自我服务，加快体育社会化的进程，实现居民体育生活化。社会主义市场经济体制的逐步建立，政府不再是管理社会与促进社会发展的唯一主体，而更多 地动员社会各方面的力量，共同促进社会事业的发展。同样，社区体育行政机构也由过去包办体育，向主管体育转变，逐步将主办权交给社区体育组织，突出社区体育组织在开展社区体育中的主导作 用。社区体育行政机构其职能由 “微观管理” “宏观调控” 向 转化，管理方式也由行政命令向协作方式 转变。相信我国社区体育管理工作通过不断改进而会取得蓬勃发展，使全国人民的健康水平不断提高。