加强政府投资项目管理对策分析_政府投项目管理分析

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加强政府投资项目管理对策分析

政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资和资源配置中起重要宏观导向作用，可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。近年来，中央加大了对政府投资项目的检查力度和频率，发现了一些共性和个性问题。如，项目前期工作质量不高、决策程序不到位、预算约束弱化等，进一步加强政府投资项目管理势在必行。

一、政府投资项目管理特点

政府投资，即使用政府性资金进行投资的固定资产投资活动。政府性资金包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金及其他政府性资金，投资方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等。与其他固定资产投资相比，政府投资为实现政府职能、满足社会公共需要服务，须严格遵守科学、民主、公开原则。政府投资项目管理主要特点：一是管理范围大，审批程序多。涉及到项目建设周期内的各个阶段，包括项目可行性研究报告（核准申请报告）的编制与审批、初步设计、概预算审查、项目

法人单位的建立、工程招投标及施工管理、竣工验收等诸多环节。涉及部门多，容易产生推诿扯皮现象，一旦出现问题，责任不好界定。二是管理机构大多数是临时性。如文教、卫生、政法等项目，大多是成立临时性基建办公室，在项目审批后，由政府有关部门抽调人员，组建一个临时的基建项目管理团队。待项目任务完成后, 项目队解散。临时性太强，容易产生一些遗留问题，管理人员缺乏专业素质，不利于项目管理经验的积累。三是社会各界和舆论关注度高，管理压力大。由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是使用政府财政资金（纳税人的钱），所以涉及到社会公众的切身利益，容易成为社会舆论的关注焦点。尤其是当今社会信息网络化，给政府投资项目决策、管理提出了新的更高要求。

二、政府投资项目管理存在问题

1、项目前期工作质量不高，“重实施、轻前期”现象普遍。前期工作是整个项目实施工作的前提和基础。实际中，很多项目单位对前期工作重视不够，为了加快工程进度，边决策、边设计、边施工，未能深化项目前期各项论证工作，各类评估流于形式。导致施工过程中，设计变更频繁，设备选型和使用不合理，造成很大浪费。甚至有的项目建成之日，就是亏损之时。有的工程（如个别桥梁、公路）使用之日，就是维修之时。

2、决策程序不到位，管理部门工作难度大。从项目管理角度来说，项目可研或核准报告、资金申请报告、初步设计审批过程是一个决策过程。但有时候这成了一个例行的审批手续，是一个“虚”的决策过程。在这一过程中，“可研报告”变为“可批报告”，管理部门对项目的建设规模和投资规模没有认真审查，有的是审查了但没有权力提出变更。由于项目单位都要求压缩前期工作时间，同时项目建设规模和标准涉及项目使用单位最直接的切身利益，给发改部门履行管理职能制造很大阻力。在审批项目时，有的处室在办公室里从“资料”到“资料”，对项目实地调查不够，把关不严。以致在稽察时发现，有的项目投资计划下达后，因开工条件不具备，迟迟不能如期开工，有的是已建成的项目再包装，申请预算内投资资金，有的项目虚夸建设内容和投资规模，套取国家资金。

3、项目投资“三超”现象比较严重。大部分政府项目（市政设施项目除外）的建设单位，同时也是项目的使用者和直接的收益者。为了使项目立项得到顺利审批通过，在向领导汇报和有关部门申报材料时，偏面强调项目的可行性和必要性，故意少报投资额，其后在实施的过程中却不断变更、增加建设内容和规模，擅自提高建设标准，造成既成事实，使审批部门不得不同意追加投资。由于上述原因，导致项目管理中普遍存在超概算、超标准、超规模的“三超”问题。

4、项目的竣工验收和后评价工作薄弱，缺乏责任追究

机制。按照项目管理要求，项目全部建成后必须进行工程验收，并由相应部门出具工程竣工验收报告。实践中，还有一些项目未能按照要求实行竣工验收制，项目竣工后评价缺失现象也较为普遍。目前我省尚未出台政府投资项目决策失误责任追究制度，对超概算行为也没有有效地、明确地处罚规定。

三、对策建议

1、优化项目形成机制，提高项目决策科学性。一是加强规划的约束性，发改部门要进一步加强课题研究，创新思路，科学规划，统筹布局项目，建立项目储备库，形成“课题—规划—项目”政府投资项目形成机制，并提高规划的约束性，没有列入相关规划或项目储备库的项目原则上不予受理。二是对关系百姓民生、经济社会发展的重点项目要实行事前公示制度，广泛听取各方面意见，提高项目决策科学性。

2、把好政府资金投向关，充分发挥政府投资价值。政府投资根本目的是实现政府职能、满足社会公共需要服务，按照公共财政的支出原则，尽量减少一般经营性项目的政府投资，对能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金。政府为进行经济调节，推进科技进步和高技术产业化等，设置的专项资金，事先要深入研究投向和项目筛选条件，重点投向市场不能有效配置资源的经济领域，发挥政府投资“四两拨千斤作用”。

3、加强项目前期调研和论证工作，严把项目审批关。一是要加强项目实地调查研究，杜绝虚报、假报现象；二是提高项目咨询和设计的质量，设计的节约是最大的节约，通过建立相应的择优和责任追究机制，选择水平好、负责任的咨询和设计单位；三是深化项目评估论证工作，委托具有相应资质的工程咨询机构进行深度评估，按照项目评估审查的环节，将具体责任划块分工，具体的环节有明确的责任人负责，责任落实到人，今后一旦出现问题，严格按照程序直接追究责任到个人；四是按照国家、省投资体制改革有关文件规定，严把规划选址、土地预审、环评批复、贷款承诺等重要关口。美国政府投资管理70%的要义集中在前期管理，尤其是设计和功能定位。一般的项目需要1-2年论证，有的大型项目需要十年、二十年，立项时间虽长，但效果明显，在美国随处可见几十年、上百年的政府工程。美国政府对项目前期工作的重视值得我们学习借鉴。

4、严格执行“三算”控制，有效控制超概算现象。“三算”控制，即估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算，环环相扣。为有效控制超概算现象，借鉴其他省市做法，建议：在项目可行性研究报告（核准报告）批准后，初步设计投资概算超可研投资估算5%以上的，须重新进行设计；初步设计投资概算超可研投资估算10%以上的，须重新编报可研报告；项目预算超过批准概算５％以上的，财政部门将预算退

回建设单位进行调整；确需调整概算须报原批准部门审批；在项目建设过程中，严格控制不合理的设计变更和额外签证，从严审批把关。

5、加强项目后续管理，克服“重审批、轻管理”现象。利用“861”行动计划信息平台，建立政府投资项目信息库，实施重点项目月报制度、季度通报和督查制度，及时掌握项目建设进展情况，及时发现和解决项目建设中存在的问题。通过省、市、县三级发改委联合，发改、国土、规划、环保、财政等部门的联动，共同加强项目后续管理，对建设进度慢的项目加大督查力度。同时，营造公开、公正、公平、透明的招投标环境，对招投标活动进行事前、事中、事后监督，包括从招投标工作的实施方案、招标公告、投标人资格确定，到事后的合同签订、工程变更等全过程。

6、完善政府项目管理制度，积极开展“后评价”工作。浙江、甘肃等省已制定政府投资项目管理办法，建议待国家出台《政府投资条例》后，我省抓紧贯彻落实，研究出台《安徽省政府投资项目管理办法》，进一步健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，进一步完善责任追究制度，从制度上对随意扩大和浪费政府投资的行为进行约束。同时，在抓好项目竣工验收工作的基础上，积极开展项目后评价活动，通过对项目工程造价、资产交付使用率、建设周期、工程质量、环境影响等指标综合性分析，全面评价政府性投资

项目的经济和社会效益、经验与教训等，总结和提升项目管理经验，为今后建设同类项目发挥借鉴作用，建立快捷的信息反馈机制，为完善政府投资监管体系和责任追究制度服务。