特许经营中期评估的前景分析_特许经营中期评估前景

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特许经营中期评估的前景分析

贺才美/基础设施融资部

（特许经营中期评估对我国公用事业市场化改革是大有裨益的，其存在很大的市场前景空间，但要把握好中期评估的前景，尚需要对该制度进行不断完善。笔者在此对中期评估制度的完善做一下初步的分析和探讨。）

【正文】（字数：4138）

一、特许经营中期评估概述

特许经营中期评估，是对特许经营项目实施进行的过程性评价，指对已签署的正在运营的特许经营项目进行阶段性地全面分析总结，吸取经验教训，包括项目是否达到了阶段性目标，项目执行过程是否按照相关规定及约定进行，并与相关利益者进行全面多渠道的沟通交流，获得特许经营项目的运营信息。从而，加强政府对特许经营企业的监管，为特许经营企业提升运营管理水平提供意见和建议，保障公共利益及特许经营项目的安全稳定实施。

1、特许经营中期评估的必要性

公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。

对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。

对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径。

可以说，中期评估是对项目整体运行的评估，不论对于政府还是项目运作人都是一项“健康检测报告”，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。

2、特许经营中期评估的政策支持

法规政策环境方面，在部门规章层面对中期评估制度作出了相应规定。住房和城乡建设部（其前身为建设部）在2002年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称管理办法）第21条规定了特许经营中期评估制度，即“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”各省市相继出台的特许经营条例或特许经营管理办法中也规定了中期评估制度。但对于中期评估制度如何具体实施尚缺乏明确的指引规定。目前，仅江苏省住建厅在2007年制定了《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，湖南省益阳市在2009年颁布了《益阳市市政公用事业特许经营中期评估办法》，相对具体地对评估内容、实施程序等做了有关规定。

二、国内特许经营中期评估实施现状

我国公用事业市场化改革以来，道路交通、供气、供水、污水处理行业等特许经营项目已经实施两年或两年以上的并不少，中期评估制度得到了部分政府的相应重视，但从全国范围来看，中期评估尚未得到应有重视，最终贯彻落实的并不多，有些投资人甚至对此类评估感到困惑与抵触。

从目前各地开展中期评估看，市政公用事业特许经营项目实施中期评估的不多，地方主管部门主要也是在近两年才意识到对已有的特许经营项目进行中期评估的重要性。对于如何进行中期评估，从各省市相关规定来看，虽然规定了特许经营项目中期评估制度，但对于中期评估的评估内容、程序等方面仍存有争议，是一个相对开放性的课题。这主要是由于国家尚未制定统一具体的实施细则，各省市对于这一配套特许经营项目实施制度也缺乏成熟的经验。可以说，我国的特许经营中期评估工作尚处于初步探索阶段。

从已有的中期评估项目看，主要有两种评估方式：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估；二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。

根据行业内中期评估实施情况的调查，目前江苏省在全面推进公用事业特许经营项目的中期评估方面走得比较靠前。淮安市、连云港市、盐城市、扬中市等先后委托中国现代集团作为第三方对城市供水、城市管道燃气、污水处理行业的特许经营项目进行了中期评估。这在江苏省甚至全国来说，都具有开创性意义，形成了相对全面、科学的中期评估思路与体系。从实施效果看，为地方政府的特许经营监管工作能正确“把脉”，并开具切实可行的“诊断性报告”。此外，其他省市尚有湖南省益阳市市政公用行业主管部门组织有关专家对城市公交和管道燃气进行了中期评估。深圳市通过招标方式聘请第三方咨询机构对深圳市的污水处理特许经营项目进行中期评估工作等。

三、特许经营中期评估的前景分析

从宏观政策环境看，住建部的《市政公用事业特许经营管理办法》规定了在特许经营项目运营过程中，主管部门应当实施中期评估。从部门规章层面要求了特许经营项目的中期评估，这是中期评估实施的依据，同时也是国家对各地主管部门在公用事业特许经营实施过程中的工作要求，是主管部门的一项工作职责。此外，各地在特许经营协议文本签署时，有的在协议文本中也对中期评估的实施作出了相应约定。

从我国市政公用事业特许经营程度看，仅就水务行业，自2002年全面开展市场化改革以来，供水行业市场化的项目比重逐年增大。截止2007年，供水市场上最活跃的19家社会企业共签约供水项目146个（包括水厂单元服务和系统服务项目）。供水行业的社会企业市场占有率已逾20%（其中外资水务企业的市场占有率10%左右）。污水处理行业方面，上世纪90年以来，社会资本投资污水处理项目的趋势在增加，截止2009年12月底，全国正在运营的污水处理项目中有三分之一为BOT或BT方式投资。污水处理行业的社会企业市场占有率达到70%左右。从上述数据，我们可得知公用事业市场化过程中，国内已有相当部分的城市实施了特许经营，而且大多数特许经营项目正处于运营期间。再看各地的特许经营中期评估实施情况，仅有很少部分已经开展或正开展中期评估工作。因此，特许经营中期评估的需求是可观的。

从国内特许经营实施监管现状看，特许经营项目的运营迫切需要政府通过中期评估这样的制度来予以过程性监管。特许经营实施后，政府不再成为公共产品服务的直接提供者，但仍是公共产品服务供给的责任者。因此，政府对特许经营项目的运营应加强监管，主要对特许经营企业提供的产品或服务质量、成本控制、安全运营等进行监管。近几年，水价调整热潮也引发了一场对供水特许经营的思考，提出的涨价理由多是“成本”增加，水费回收不足，企业亏损，听证的结果也往往是“涨”。公用事业在运营方面实施了特许经营，但产品服务仍是政府定价机制。产品服务质量是否到位，价格是否合理，这都关系社会公众的切身利益。而政府如何确保城市的公用事业健康有序发展，价格调整合理，这也迫切需要主管部门通过中期评估工作来掌握特许经营企业运营的相关信息。

四、特许经营中期评估的完善思考

特许经营中期评估对我国公用事业市场化改革是大有裨益的，其存在很大的市场前景空间，但要把握好中期评估的前景，尚需对该制度进行不断完善。笔者在此谈下对中期评估制度完善的一点浅见。

对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面，一是相关的政府规定，二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。江苏省的中期评估制度规定的评估内容也都是以此为立足点做相应的具体规定。但在中期评估项目的研究及运作中，政府、特许经营企业及行业内专家等

在这个问题上并不能达成共识，对中期评估的认识是存在争议的。部分专家指出，中期评估应不仅是对特许经营项目中特许经营企业经营情况的评估，还应对企业和政府的履约情况甚至特许经营协议本身进行评估。

从政府制定的规范性文件看，其制度设定之目的是对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。中期评估应是作为政府主管部门的一种监管手段。因此，尽管有专家认为中期评估应是针对整个特许经营项目的经营情况进行评估，评估内容应包括特许经营协议双方的履约情况及协议本身，但在中期评估项目运作过程中，其评估依据及具体实施操作起来都存在困难。

首先，对政府方的履约情况及监管进行评估缺乏法律依据。其次，在制度规定层面，中期评估是由主管部门组织专家或聘请中介机构实施。因此，中期评估的实施主体为市政公用事业主管部门，如果其对自身的履约情况进行评估，这在程序正义上是违背自然公正原则的，即“任何人或团体不能作为自己案件的法官。”但我们从中期评估的应然需求来看，特许经营项目应是一个整体，其运营好坏在于协议双方的履约情况，对于政府方的履约及监管职责也是公众所关注的，特许经营项目的运作好坏并非完全取决于企业的单方面责任。这就出现了特许经营中期评估需求与制度设立不能很好匹配的矛盾。

因此，特许经营中期评估在探索中仍需完善，对于现有制度不能满足中期评估的应有需求方面，笔者建议政府相关部门通过制度本身设置的完善，来指导特许经营中期评估的实施。在中期评估制度的设定上，恰当拓展中期评估的内容范围，针对整个特许经营项目从甲乙双方的履约情况予以评估，而非仅针对特许经营企业运营的单方面。这样能整体上全面把握特许经营实施阶段所取得的成效和存在的问题，并根据评估结果提出切合实际的解决方案。同时，对于特许经营协议双方也是相对公平的。

鉴于特许经营实施过程中环境政策、协议主体的调整等的问题，特许经营协议也应予以评估，但应确保对双方履约的评估要立足于特许经营协议。在此基础上对协议的合规性进行审查，并考虑根据特许经营项目实施中出现的新问题，对协议提出适当的调整完善建议。

中期评估的内容范围作出相应的调整后，这在实施程序上要求对实施主体进行变更，否则难以确保评估结果的公正性。建议将主管部门更改为该主管部门的上级政府主管部门，由上级主管部门组织专家或委托中介机构实施，这样也有利于中期评估人员在项目运作中做到中立独立性。