宁波市社会事业重大设施建设规划编制基本思路_社会事业发展规划
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宁波市社会事业重大设施建设规划编制基本思路
宁波市发改委社会发展处
一、规划编制的重要意义
党的十六届三中全会提出以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，把统筹经济与社会协调发展放在突出的位置，即在加快经济发展的同时，要注重解决教育、文化、卫生、体育、就业、社会保障等相对落后的社会发展问题，社会事业重大设施建设则是统筹经济与社会协调发展重要切入点。
宁波市近几年经济建设成效显著，许多经济指标名列全国前茅，但社会事业发展速度相对滞后，经济与社会发展不平衡，同时存在着社会事业设施区域布局不合理，行业发展不均衡，重复建设从而导致资源浪费和社会资源分配不均衡的情况。为了适应人们日益增长的物质文化需要，实现社会事业重大设施的合理布局和资源共享，编制《宁波市社会事业重大设施建设规划》，其目的就是通过对宁波市社会事业设施现状进行调查的基础上，根据宁波市社会经济发展的要求和需求预测，提出宁波市社会事业重大设施规划的指导思想和原则，确定宁波市社会事业重大设施的建设控制指标，打破按照行政区域进行重大设施布局的惯例，按照宁波市城市总体规划的城镇空间布局结构和实现社会资源均衡分配的原则进行重大设施的布局，以指导宁波市社会事业重大设施的建设发展，从而使宁波建立起与现代化大城市相适应的社会公共事业，实现宁波市各区域的协调发展，各项社会事业的协调发展和城乡的协调发展。
编制社会事业重大设施建设规划具有重要意义。第一，这是加快经济社会协调，支撑社会事业发展的需要。经济发展为社会发展提供物质基础;同时，社会发展对经济发展提出更高的要求，为经济发展提供强大的智力支撑和发展动力。编制社会事业重大设施建设规划是社会发展领域必不可少的前提条件，并为社会发展目标的实现提供必要的支撑。社会发展根本的目的是实现人的全面发展。人的一生需要卫生保健、文化娱乐、体育健康、社会保护等一系列社会事业与之相匹配，这就需要我们对社会发展领域要有一个好的目标，一套好的运行机制，更需要有一批不可缺少的基础设施。社会发展是经济发展的目的。只有加快社会发展，才能更好地调节不同阶层和群体的利益关系，解决好各种社会矛盾;只有加快社会发展，才能最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要，从而改善人们的生存环境和提高生活质量，促进人的全面发展。因此社会事业重大设施的建设规划既是加快经济社会协调的需要，又是为社会事业发展起到支撑的需要。
第二，这是协调社会发展领域各项事业发展的需要。社会事业领域涉及范围广，各领域的发展存在千差万别。作为社会事业中基础性领域的教育、文化、卫生、体育、社会保障等公共服务资源配置孰重孰轻，相互不甚协调。从宁波实际看，教育方面经5年的重点投入，相对于卫生、文化、体育、民政福利存在明显的优势，而卫生资源相对不足，造成就医难、住院难的矛盾，文化方面虽然经4年的投资，高雅艺术表演设施条件改变，但大众的文化娱乐尚存在差距等等。资源供给效率低，城乡之间存在很大差别，各领域发展不平衡，已经不能满足广大人民群众的基本需求，成为社会事业发展的一大矛盾。因此从满足人民群众需求的社会事业发展着手，按照基本公共服务均衡化的要求，进行规划建设是协调社会发展领域各项事业的需要。
第三，这是规范政府投资行为，统筹安排政府财力资金的需要。根据《国务院关于投资体制改革决定》的精神，编制《规划》是完善政府投资体制，规范政府投资行为，健全政府投资项目决策机制的需要。过去，政府投资的社会事业项目，由部门提出，首长拍板，谁叫得狠，谁的项目多，且市与县级政府之间缺乏统筹协调。因此，存在功能类同，重复建设，结果造成布局不合理，门庭罗雀，利用率低下的局面。这次规划要根据宁波区域特点，从群众需求着手，形成市、县、区资源统筹平衡，布局合理，功能互补的社会事业基础设施。同时根据发展的需要提出一批重大设施建设规划，明确提出政府投资社会事业项目，必须是这次规划纳入的项目，另外不再审批其他项目，建立社会事业建设项目库。然后，在某一时间段依财力精力，分批推出一些项目，进行公示，通过公示结合社会各界的投票打分确定一批拟建项目，并实施滚动计划，把有限的财力资金用在群众急需的项目，杜绝形象工程上马，又可避免财力资金“寅吃卯粮”的现象。加快社会事业基础设施建设，保证基本公共服务投入稳定增长，建立起一套比较有效的对政府投资行为进行约束的机制，建立项目储备库，实现政府投资行为的规范化、合理化，提高政府资金投资效益，将有利于社会事业的持续和健康发展。
第四，这是深化社会事业改革，推进社会事业社会办的需要。社会事业社会办，从广义上讲有二个层面，一是政府投资交社会组织来运行，二是由社会投资、社会组织运行。对政府投资的项目交给社会组织来运行，是在项目竣工时或即将竣工时，通过社会招标的形式，确定运行企业，并通过合同的形式明确双方的职责，权利与义务。而后者，则通过规划明确的项目，通过社会招商的形式，招纳投资商。因此，编制《规划》，把政府想建的项目的规模、功能甚至地点及投资估算等要素明确下来，给投资商有一个相对明确的项目，帮助其投资决策。从宁波有比较丰厚的民间资金的实际看，我们做好相关项目的前期工作，对引导民间资金进入社会发展领域将产生积极的作用，以致使民间资金和政府财力的“两个轮子”相互滚动，促进宁波社会事业快速发展。
二、规划编制的基本原则
一是政府主导，社会参与。坚持政府在社会事业设施建设规划中的主导地位，充分发挥政府的组织、领导、协调职能，提高规划编制效率及权威性。引入专家咨询和公众意见，提高规划的合理性和操作性。
二是突出整体性，淡化行政区域。规划立足全市一盘棋，在突破县（市）、区区域的基础上，从区域布局上统筹规划。避免重复建设，强化设施特色功能，实现功能互补，布局合理。
三是深入研究，科学论证。注重规划前期研究，通过深入的调查和论证，准确把握区域发展现状、主要问题和发展目标，充分借鉴国内外先进地区的成功经验，按照“够用而不落后，超前而不奢侈”的原则，提出一批重大基础设施，提高规划的针对性和实用性。
三、规划的主要内容
（一）确定规划区域范围
为了体现社会事业重大设施区域协调发展、城乡统筹发展的理念，规划区域不局限在宁波市城区，而是覆盖整个宁波市域范围，包括宁波市所辖海曙区、江东区、江北区、鄞州区、镇海区、北仑区，余姚市、慈溪市、奉化市及宁海县、象山县共六区三市二县。
（二）明确规划内容
社会发展包括科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，也包括社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理、社会和谐等，还包括社会结构、社会领域体制和机制完善等。本规划根据宁波市提前全面建设小康社会的目标和“六大联动”发展战略，按照宁波市“十一五”规划编制总体要求，主要编制“十一五”期间（2006—2010年）宁波市教育、文化、卫生、体育和社会福利及社会就业等领域的重大设施规划内容。其中教育事业包括基础教育、高等教育、职业教育等;文化事业包括群众性文化活动场所、出版发行网点、图书馆影剧院、群艺馆文化馆、博物馆、青少年活动设施、科技馆、文物保护等。卫生事业包括疾病预防控制、医疗救治、公共卫生信息和卫生监督;体育事业包括群众性体育设施和竞技体育设施;社会福利事业和社会就业事业在本规划中主要涉及养老服务设施、社会救助服务、劳动力市场建设等。
（三）理清规划思路
以政府提供为主的公益性社会事业设施和公共产品为主线，立足现状，以当前各领域行业标准和建设标准，以及未来社会发展目标要求和趋势为标准，与宁波市城市总体规划相衔接，以方便、高效为原则，按照区域覆盖提出宁波社会事业各领域人均或区域性的公益性设施建设标准，根据社会事业各领域行业特点进行设施布局，完善宁波市社会事业功能。
（四）依据社会事业发展目标，规划建设重点项目
根据社会事业各领域的服务功能，结合现有社会事业各领域设施建设现状，依据宁波市社会发展研究提出的目标，通过需求分析，提出近期（2006—2010年）和远期（2011—2020年）需要建设的重点项目。宁波市社会发展提出的主要目标为:
1、教育事业
（1）实现从普及九年义务教育到普及从学前到高中段教育的跨越。到2010年，全面普及从学前到高中段的15年教育，义务教育人口覆盖率达到100%，义务教育完成率达到95%以上;初中毕业生升入高中段的比例达到95%以上，争取市六区和县级市的镇超过95%，形成比较合理的普高、职高招生比例。
（2）实现从高等教育大众化的初期阶段向规模化质量化阶段的跨越。到2010年，高等教育毛入学率超过40%，全日制普通高校在校学生数达到12万人，成人高校在校生超过3万人。
（3）实现从学历教育向增强服务能力的跨跃。加大对紧缺人才和高素质劳动者的培养力度，大力发展中等和高等职业技术教育，到2010年，职业技术教育的规模和质量能基本满足产业发展要求。
2、卫生事业
到2010年，医院床位总数达到30000张（市区15600张）;每千人口医院床位数达到4张（市区7张和3.5名医生）;执业医师总数达到18000人（市区达到10000人）;每千人口执业医师2.5人（市区3.5名医生）;护士总数达到13200人（市区4500人）;每千人护士2人。
3、文化事业
强化基础设施建设，以三江文化长廊为主线、大型文化设施为重点，建设一批高水平的标志性现代文化设施和一批高档次、特色性群众文化设施。以“东海明珠工程”、村级“六个一”文化阵地和15分钟文体服务圈建设为重点，加强基层文化设施建设，努力形成布局合理、功能完备、全省一流，公益性与经营性设施有机分工、优势互补的文化设施网络。到2010年公益性文化设施县市区图书馆达到地（市）级一级馆标准（6000平方米，藏书量50万册），人均藏书量达到二册;市群艺馆达省一级标准（10000平方米以上），各县市区达地级一级馆标准（3500平方米以上）;市区每五万人设一座影剧院，25-30座.千人;东海明珠普及率达100%;各社区建成社区文化中心，社区乡镇建有图书室（80平方米以上，藏书量3000册）;博物馆达到80座，新建20座;市级建设1个综合性青少年活动中心（面积8000平方米以上），各县市区各建设1个青少年活动中心（面积4000平方米以上）;市区新建1个大型书城，各县市区建设1个中型书店。
4、体育事业
（1）普及群众体育活动，确保经常参加体育锻炼人数达到总人口的50%以上，国民体质合格率达到85%以上。城市社区全民健身路径（点）覆盖率达到100%，行政村覆盖率达到80%。人均公共体育场地面积超过1.2平方米。
（2）竞技体育以申办全国综合性运动会和国际高水平赛事为目标，加快全市体育场馆设施的规划和建设，全市建成一批大型体育场馆和健身活动中心，具备承办全国城市运动会和国际单项重要体育赛事的能力。
5、社会养老福利保障
到2010年初步建立起“家庭—社会”结合型的养老服务供给模式。在城镇，基本形成以依托社区服务和卫生、文化、体育等社会基础设施资源的居家养老为主导，以社会养老机构集中养老为辅助的新型养老体系。在农村，继续巩固和完善“五保”老人集中供养，并逐步推动传统的家庭养老向家庭养老为主结合社会机构养老转变。到2010年，全市社会养老床位数增加的3万张，每百位老人养老床位数达到3%;其中市区达到1万张，每百位老人养老床位达到5%。在市区和各县市城区基本
建立居家养老服务体系。社会事业各领域重大设施建设项目正在筛选和统计中，未形成完整的框架。
四、规划编制中需要进一步解决的问题
一是研究制定社会发展的目标问题。社会发展总体水平评估滞后，经济社会协调发展缺乏量化指标，仅有不同领域各项社会事业发展的单项指标，如教育、卫生、文化、体育等都有各自的发展目标，但没有它们之间协调发展的指标，致使整个社会发展的目标多元化和模糊化。
二是建设标准和规范问题。在整个规划涉及的内容中，许多社会事业设施建设缺乏可参照的标准和规范，尤其在文化设施、体育设施、养老设施建设等方面更加缺乏，因此在规划过程中只能参照国家标准，结合宁波实际确定，但定位是否很准确，有待商榷，目前很难确定。
三是社会群体分化，需求差异扩大，协调发展难度增大。当前，我国社会群体分化加剧，其对社会事业服务内容存在较大的差别，需求的多样化进一步突出。表现在:一部分需求趋于高端化、高雅艺术，一部分需求仍然趋于基本公共服务，尤其是城乡社会事业发展差异较大。这给规划编制的项目选择带来一定的困难。
四是涉及面广，工作难度大。本规划在大的方面虽然只涉及教育、卫生、文化、体育、社会保障等五个领域，但里面分支较多，每个小类都有相对独立的建设标准和布局要求，涉及面广，任务量大，相应难度也将增大。
五是农村社会事业设施建设是本规划的薄弱环节。从查阅相关资料看，大部分是城市发展建设中所需社会事业设施的建设以及标准，很少涉及农村部分，也没有标准规范。而要保证社会事业与经济的协调发展，农村社会事业设施建设是重要的内容之一，而这部分正是我们在规划编制过程中感觉最薄弱的部分。
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