关于基层公安队伍正规化问题的思考_公安队伍管理存在问题
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关于基层公安队伍正规化建设的思考
周至县公安局 张长良
基层公安机关是整个公安工作的根基，是公安机关全部战斗力的基础，绝大部分情况下，基层公安机关是以执行者、落实者的身份出现的。在加强公安队伍正规化建设中，基层公安机关能否有所作为，如何发挥作用，各地认识不一，影响了工作的有效开展。笔者结合近年来周至县公安局的队伍正规化建设实践，就如何开展基层队伍正规化建设进行了一些思考，与大家共同探讨。
一、基层公安队伍正规化建设最大的障碍是认识问题
从前期了解掌握的情况来看，基层公安机关普遍存在以下四个认识上的误区，必须切实加以消除：
（一）要消除队伍正规化建设是新事物，不好抓的误区。基层有的同志特别是领导干部感到前几年抓规范化建设逐步有点眉目了，现在突然要求抓队伍正规化建设做到“四统一五规范”等，感到要求太高，认为这么短的时间，实现这么高的目标，不可能，也不现实。其实队伍正规化的基础是规范化，是法制化基础上的职责任务行为的规范化、标准化。如前几年开展的派出所达标活动、规范化建设年、练兵比武年、基层基础年等，都可以认为是队伍正规化建设的基础工程。队伍正规化建设同以前我们抓规范化建设的这些措施是一脉相承的，是把以往的经验通过标准化、程序化、法制化和科学化的形式加以完善、提升。因此，基层公安机关既要结合实际，不折不扣落实公安部、省公安厅近期队伍正规化建设的具体任务，力争在大部分环节和方面与全国、全省搞好对接，保持统一，更要对这几年开展规范化建设情况进行系统的总结、提炼，形成制度，巩固成果，创出特色。
（二）要消除队伍正规化建设基层难有作为，不想抓的误区。有的同志认为“四统一五规范”主要是上级机关的事，基层做不了、办不到，而且队伍正规化建设离不开钱、物、人等等，这些基层公安机关也解决不了，所以就消极等待，工作主动性不强。应该说队伍正规化建设是全国公安机关的共同责任，只是由于各级公安机关所处的地位、职责任务不同，所承担的责任也不一样，必须上下结合加以推进。各级公安机关要在总体上把握好队伍正规化建设目标要求的同时，必须紧密结合实际，认清担负的主要责任，充分发挥主观能动性，采取切实有力的措施，创造性地做好应由本级公安机关完成的各项工作任务。作为基层公安机关，要把着力点放在创造性地贯彻执行上级制定的法律法规、规章制度上，一方面要抓好民警的日常行为养成、所容所貌改善和教育训练上，另一方面在局部的机制建设方面努力进行实践探索。实际上，正规化建设的要求绝大部分是从基层调查情况得来，是对基层实践经验的总结提高。因此，基层公安机关要有积极为队伍正规化建设积累经验的信心和决心。
（三）要消除队伍正规化建设就是统一化，机械抓的误区。有的同志认为队伍正规化就是在各方面都按照统一的标准、统一的要求、以统一的操作模式，最后实现统一的目标。有的还把队伍正规化建设片面地理解为硬件设施的统一，不分类别、不分层次、不分区域，片面地强调整齐划一。其实，队伍正规化是一个目标，是队伍建设的理想状态，是一个动态的概念，更偏重于过程。因此基层队伍正规化建设应当允许在方向、目标统一的前提下，根据各地各警种实际确定工作进程，实施不同的达标要求，并采取分步走的方式，逐步达到队伍正规化的目标。特别是要看到，人与物相比，人是最根本的因素，硬件最终要通过软件才起作用。基层公安机关不能因为硬件建设的相对薄弱就消极对待，而是要把工作重点和主要精力放在软件建设上，多做打基础的工作，多做长远起作用的工作，着力在提高队伍素质上下功夫，在养成优良作风上下功夫，以软件质量的提高来弥补硬件方面的不足。
（四）要消除队伍正规化建设是一个大箩筐，盲目抓的误区。有些基层领导对队伍正规化建设热情很高，干劲很足，于是什么都往队伍正规化建设上套，什么都往里面装。诚然，全面实现公安正规化建设是大势所趋、势在必行，但是在目前情况下，公安机关承担的任务艰巨繁重，而且全国、全省、全市公安工作情况差别相当大，短期内要实现全面的公安正规化根本不可能。正因此，全国“二十公”将公安队伍正规化建设确定为当前和今后一个时期公安队伍建设的主线。其实也只有以队伍正规化为切入点，才能实现公安机关和公安工作全面的正规化。因此必须要紧紧围绕队伍正规化建设这个主题，抓好各项工作任务的贯彻落实，抓好队伍管理体制、机制的健全完善，抓好队伍正规化基础工程的建设。只有这样才能找准载体，由点而面，全面深入，避免眉毛胡子一把抓。
二、公安队伍正规化既是目标，更是过程，是动态的 全国“二十公”明确队伍正规化建设的总体要求是实现“四统一，五规范”，因此，推进公安队伍正规化要准确处理好实质与形式，系统与重点，普遍与特殊，目标与过程的关系，关键要从细节入手，完善机制，夯实基础。重点把握好以下几个环节：
（一）管理制度化。在队伍管理当中，是依据制度来管理，还是按照人的主观性和随意性来管理，这是正规化和非正规化的一个分水岭，制度化是队伍正规化的基础环节。所谓队伍正规化，就是公安机关运用统一、科学、有效的标准调整和约束公安队伍建设的各个方面，形成符合公安队伍特点的组织机制、运行机制和管理模式，其中统一、科学、有效的标准就是建立健全各项管理制度，使各方面的工作有章可循，使民警的行为有规可依。从目前基层公安机关实际看，在制度建设中要消除两种倾向，一种是“缺位”，就是等上级要求或出了问题，为了补漏洞，应时的制定制度，覆盖面不广，往往有应付的情况。所以，基层公安机关要在公安部“三大条例”、“五大条令”的基础上，从基层执行的角度进行细化，把过去一些行之有效的办法，以规章制度的形式固定下来，建立一套系统全面的规范体系，在各方面都实现制度化。另一种是“不到位”，就是制度过于原则，操作性不强，特别是没有确保制度落实的有效措施，流于形式，成为一纸空文。因此在设计、研究制度时不仅要广泛吸收民警参与，增强群众基础，而且要善于形成制度链，互相制约，确保制度落实。
（二）工作程序化。这几年制定出台的标准、制度不少，但工作中出现的主观性、随意性、效率不高的情况仍很突出，一个重要原因是程序化不够，出现了一个人一种办法，工作没有连续性。制度化和程序化不同，制度往往具有原则性、规定性，而程序则是办事的步骤、方式、顺序和时限等，具有形式性、操作性，两者相辅相成，制度要依靠程序来落实，程序要围绕制度来设计。工作程序化的程度代表了队伍管理的发展和完善程度，也是队伍正规化的基础工程。实现工作程序化，就可以使队伍管理的一项项工作不因领导者的变化而变化，也不因具体工作人员的变化而变化。因此，要认真地调查、总结，努力将一些比较成熟的做法用流程固定下来，把要求达到的大目标、大标准等，包括条例、条令，分解为管理过程中各个环节的小目标、小标准，明确管理过程中的各个具体环节的可操作标准，并将考核、总结、评比的关口前移。
（三）标准系统化。制度也好，程序也好，都要有明确的标准来贯穿，没有标准，就不具有可操作性。以前我们对工作定性的多，定量的少，带来的问题是工作目标不清，干多干少、干好干坏一个样，检查考核无据可依。因此，实现标准化是队伍正规化建设的必由之路，没有标准化就没有正规化。基层公安机关要把民警干什么、怎样去干、干到什么程度全部细化、量化，构成一个完整的标准化的体系，通过标准来确定工作中要达到的数量要求、质量要求、时间要求等，同时通过对这些标准的考核，进行检查、督查和落实，将过去民警人与人之间的比较，转变为民警工作与岗位标准之间的比较，高于标准予以加分，未达标准予以扣分。在设立标准时，要结合实际情况，对整个队伍建设的情况予以综合考虑，形成一个体系，而不能相互割裂、冲突。要注意标准之间的关联性，每一个标准都不是独立的，而是整个标准体系里的一项，彼此统一于队伍建设的总体要求。要注意标准之间的一致性，彼此照应而没有冲突，不能自相矛盾。要注意标准之间的封闭性，形成一个相对封闭的标准链，既涵盖队伍正规化的主要方面，又要符合上级公安机关的要求。
（四）行为规范化。制度化、程序化、标准化体现在民警的行为上，就是要实现行为规范化。行为是思想的外化和表现形式，是据以评判队伍正规化与否的客观标准。正规不正规，首先看行为。所谓行为规范化，就是民警在思维模式、执法执勤、行政管理、服务接待、礼仪礼貌、语言表述等方面，形成一整套符合人民警察身份特点的规范，并且严格按照规范，形成良好的习惯，并把这种习惯逐步内化为民警的精神气质，达到表里一致、内外和谐的自然状态。基层民警代表国家行使职权，代表人民执行法律，一言一行、一举一动都直接关系党和政府的形象，直接影响到公众对整个公安队伍的评价。因此，要教育引导民警在日常执法和工作生活中，不能把自己的行为单纯看作个体行为，而要看作是整个公安队伍这个健全“肌体”上的部分行为。目前，民警行为规范的客观依据有《内务条令》、《窗口单位服务规定》等，但还不够详细和具体，需要我们结合实际进一步思考，特别是如何抓落实方面动点脑筋，用严格的工作规范促进民警队伍自我养成的完善提高。
（五）资源最大化。队伍正规化建设要实现的目标，就是资源的最大化，这是队伍正规化的价值所在。当前公安机关的许多资源，如警力、资金、装备、信息、科技等，很多没有得到合理利用。例如警力的配臵问题，基层警力紧缺是大部分公安机关的现实问题，如何科学、合理使用警力是一个迫切需要解决的问题。这也是管理的不正规造成的。因此，要通过队伍正规化建设，努力把现有的人力、财力和物力更加科学高效地组织起来，推动队伍建设走提高质量效益的内涵发展之路。必须重视科学管理，充分借鉴现代科学理论、原理和方法进行制度规范设计、科学决策和改革创新。要讲求效益，遵循效益管理原则，树立科学用警的理念，优化警力资源配臵，建立科学规范的警务机制和集约高效的运作模式，实现资源配臵的合理化，作用的最大化。
三、队伍正规化建设是一项系统工程，基层公安机关应该努力成为推动者从基层公安机关前期工作情况来看，目前队伍正规化建设已处于一个非常关键的时期，即已经从理论研究进入实际行动的时期，从试点工作为主进入全面铺开的时期，基层公安机关不能再有等靠的思想，否则就会坐失良机。具体要在四个“重点抓”上下功夫：
（一）上级公安机关明确要求的要重点抓。公安部、省厅对队伍正规化建设提出了明确、具体的要求。接下去，首先要针对上级公安机关提出的这些任务，采取有效措施，切实抓好落实。要组织广大民警认真学习公安部《纲要》等文件，进一步明确正规化建设的指导思想、工作目标、措施和任务，特别是领导同志和有关职能部门，要全面、深入地理解上级公安机关的规定，逐项对照检查，结合到自己的工作中抓好落实。要把队伍正规化建设的各类文件、方案、计划等，以及各级领导关于队伍正规化建设的指示、要求，以印制工作手册或开辟学习园地等形式，方便广大民警学习、查阅和操作。要通过召开全体民警会议、中层干部会议、队伍建设会议等，进行全文件部署，切实调动起广大民警的积极性。要深入开展队伍正规化建设调研工作，把上级的要求同具体的工作实践结合起来，进行理性思考，确保队伍正规化建设的健康、有序开展。
（二）队伍管理的基础环节和基本要求要重点抓。“要按照由小到大、先易后难的原则，从公安民警看得见、摸得着、短期内易见成效的事情入手，采取切实有效的措施，积极予以推进。”这段话精辟指出了队伍正规化建设工作方法，当前和今后一个时期，队伍正规化建设要从队伍管理的基础环节和基本要求抓起，根据不同地区、不同警种、不同部门、不同岗位的工作实际，有针对性地开展队伍正规化建设。一是抓养成。从细节抓起，从小事做起，加强思想养成、行为养成、语言养成、作风养成，做到纪律严明，办事高效，令行禁止，进退有序。二是抓执法。针对公安执法的薄弱环节，从受理、立案、侦查、采取强制措施、调查取证到处理，建立程序化的执法规范，确保公正、文明执法。三是抓素质。继续加大教育训练工作力度，认真落实“三个必训”，扎实开展大练兵活动，加强阵地建设，探索“岗位化、实战化”的训练方式和途径，切实提高民警的综合素质。四是抓班子。从领导抓起，从领导做起，一级抓好一级，一级带好一级，为广大警做出表率。五是抓效能。坚持走科技强警之路，不断完善考核考评机制，整合资源，促进效能最大化。六是抓保障。既要加大硬件投入，又要重视软件建设，为正规化建设提供强有的人、财、物保障。
（三）群众反映最不正规、最易损害公安机关形象的要重点抓。人民群众满意不满意，是检验队伍正规化建设的最高标准。所以，要把解决群众最关心的问题，作为队伍正规化建设的突破口。一是要解决执法中的问题。少数民警特权思想严重，伤害群众感情、侵犯群众利益、漠视群众疾苦，甚至执法不公、执法违法，这种事情领导、群众、媒体都高度关注，发生一件，公安机关和广大民警长期以来辛辛苦苦树立起来的形象就会受到严重破坏。所以，转变执法观念、加强执法监督、提高执法水平、落实执法责任是非抓不可的环节。二是要解决服务态度问题。尤其是一些基层窗口单位民警对待群众还存在冷、硬、横、推和“脸难看、话难听、门难进、事难办”等现象，严重损害公安形象，破坏警民关系，必须下大力气根治这些顽症。三是要解决纪律作风中存在的问题。个别单位管理松散，民警作风散漫，行为失范。有的民警生活作风不检点，酒、车、赌、财、色等问题时有发生，也是群众关心的突出问题，必须坚决加以杜绝。四是要解决工作本领问题。部分民警的业务水平和岗位技能不适应岗位需要，工作中时常出现差错，或者效率不高，老百姓要求办的事久拖不决，得不到有力、有效、及时的救济，这方面的投诉也相当多。因此，必须充分认识新形势下公安队伍存在问题的严重性、复杂性，结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动整改工作和“规范执法行为，促进司法公正”活动以及“大接访”工作中发现的问题，通过队伍正规化建设使这些问题得到更为有效的解决。
（四）针对性强，特色明显的工作要重点抓。队伍正规化建设大部分工作是按照上级的要求抓落实，目标明确、标准统一。但是，这并不否认各地可以根据自己的实际情况，推出新制度、新举措。一是摸清现状。目前本地本单位的队伍正规化建设到底达到了什么程度，哪些是有特色的，哪些还是薄弱环节，在此基础上，再寻找切入点、突破口，进行创新创优。二是准确定位。必须起点要高、目标要高，要以“走在前列”为标准，推陈出新，形成自己的新经验、新特色。三是切合实际。要注重实际效，不能好高骛远，脱离实际，贪大求全。如果从基层抓起，各警种有一至两项工作能够创出特色，那么全市公安机关的特色工作就已经很多了。四是善于继承。在推进队伍正规化建设过程中，必须在继承、发展队伍建设成功经验的基础上，善于学习别人的长处，准确把握市场经济条件下公安队伍发展的特点和规律，以与时俱进的精神，把推进队伍正规化建设的过程作为一次改革、探索和实践的过程。
二O一O年五月八日
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