西安探索城中村改造模式加快城市化进程_西安城中村改造政策

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西安探索城中村改造模式加快城市化进程

新华网陕西频道１１月６日电（记者陈钢 石志勇）量大面广的城中村改造是许多城市发展面临的一道难题。拥有３２６个城中村的西安市，近几年按照“政府主导、市场运作、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重”的原则，形成了城中村改造的模式，有序促进了城中村改造工作的推进。效果良好的这一模式，目前已受到２０多个省市相关部门的考察学习。

——西安城中村人口４６万

由于处于经济欠发达地区和历史原因，西安的城中村数量，在全国副省级以上的城市中属于较多的城市之一。记者从西安市城中村改造办公室了解到，西安市新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和４个开发区人均耕地在０．３亩以下的城中村共２８６个，再加上长安、临潼、阎良３个郊区４０个城中村，共计３２６个城中村，人口约４６万人，有各类土地２１．６万亩。作为改造重点，西安市二环路以内的行政村有７２个，涉及农业人口２．５万户、８．９８万人，集体土地２．３万亩左右。

西安市城中村改造办公室常务副主任贺登峰说，这些城中村，特别是二环以内的７２个城中村的基本特征包括：一是耕地极少，许多村子已没有一点耕地，村民几乎无地可耕；

二是地理位置优越，生产经营主要以房屋出租为主，农民以房生财；三是村内公共基础设施薄弱；四是城市规划建设管理缺位，村庄建设无序发展，违章建筑不少，安全隐患较多；六是大量流动人口涌入，成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快，城中村无论是生产方式、生活方式还是地缘特征，都已经不是传统意义上的农村，对其进行改造势在必行。

西安市城中村改造自２００２年起步，目前已批准列入改造计划的城中村１４６个，其中批复改造方案６６件，已完成城中村改造整村拆除４０个，拆除面积７３１万平方米，开工建设６６０万平方米，完成投资１００亿元。根据西安市住宅建设规划，未来４年内城中村改造建设面积将达到８６４万平方米，占全市住房供应总量的２０％，供应量将超过经济适用房供应规模，成为住房供应的第二大来源。

——出台法规破解城中村改造政策瓶颈

经过几年探索，西安市确定了“政府主导、市场运作、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重”的原则，形成了城中村改造的西安模式，引起了国内兄弟城市和国家主管部门关注。截至目前，已有２０多个兄弟城市相关部门来西安市考察学习城中村改造模式。

西安市城中村改造的做法，首先是健全机构。城中村改

造是一个复杂的系统工作，涉及政府多个部门。西安市委、市政府于２００７年８月成立了西安市城中村改造办公室，列为市政府管理全市城中村改造工作的直属正局级部门。并且由市法制局等部门委托，集中办理城中村改造范围内计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公，由此解决了以前多头管理模式下，行政效率低下等各种问题。

贺登峰说，西安城中村改造过程中，特别重视出台改造法规，破解政策瓶颈。由于城中村是新出现的城市化问题，既是行政管理的交错区又是法律法规的空白区，存在着诸多难点，要使城中村这一城市建设管理的难点变为城市发展的亮点，需要构筑政策平台，有效指导城中村改造工作。为此，西安市相继出台了《城中村改造管理办法》、《关于加快城中村改造工作的意见》、《城中村村民房屋建设管理办法》、《关于城中村无形改造工作有关问题的通知》等文件。这些基础性政策法规的起草制定，颁布实施，确立了西安市城中村改造工作的政策法规体系的框架，为规范实施改造工作提供了政策法律依据，基本解决了城中村改造工作的存在的困难和问题。

本着利民益商的原则，西安市按照《城中村改造管理办法》等政策的相关规定，一是认真落实城中村改造房屋城建费用减免等一系列优惠政策，为城中村改造创造了一个良好的环境；二是设立城中村改造专项资金，全部用于改造；三是按照相关法律法规，以确权方式解决城中村改造中的集体土地转性问题；四是研究解决了城中村改造用地指标问题，原则上按照西安９个土地级别确定改造用地指标，二级土地按人均用地６５平方米控制，从二级开始，每增加一级，用地面积增加３平方米，确保了城中村改造用地，对于城中村改造综合用地之外的土地用于政府储备。

——坚持政府主导、市场运作原则

城中村改造不是简单的拆旧建新，而是在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，其实质是调节政府、村民与房地产开发商三方相互关系，以达到利益均衡的博弈过程。在总结以往城中村“自筹资金、自我改造、自我发展”经验教训的基础上，为了切实保护村民利益，防止开发商单纯追求商业利益带来的一系列问题，西安市从去年７月开始，明确了城中村改造必须坚持“政府主导，市场运作”的工作思路。贺登峰说，政府主导不是包办代替，而是做到政府应该做的事。西安市要求所有改造项目都要在政府的主导下进行，各区城改办把好开发商准入关，为各村改造准确定位，统一筹划招商，编制规划和改造方案，实施拆迁安置和无形改造工作。扭转了过去“政府拆迁，开发商安置”的老模式的弊端，解决了过去城市拆迁安置经常遗留的各种问题，确保了拆迁和安置工作顺利开展。

同时西安市还拓宽融资方式，由政府牵头，向金融机构寻求贷款支持等多种方式进行融资，以满足不同村的实际情况。从２００７年至今，西安市仅在东西部投资与贸易洽淡会上就成功签约３３个城中村改造项目，协议资金３１３亿元，取得较好的经济效益和社会效益。

整村拆除是城中村改造的标志，没有整村拆除的项目不算城中村改造。实践证明，整村拆除，砸烂盆盆罐罐，拆除茅茅庵庵，才能有效的解决存理的历史遗留问题。西安市的整村拆除由各区城改办负责，将拆迁和安置方案作为改造的前提条件由市城改办严格审查落实，已取得良好效果。仅今年西安市就已完成３０个村的整村拆除。

城中村改造安置比拆迁要难。西安市市长陈宝根认为，安置工作要以人为本，安置先行，安置回迁“一天不能误，一户不能少”，不能失信于民。根据这一原则，西安市始终把拆迁当做硬任务，把安置当做硬道理，按照安置先行原则，一手抓拆迁，一手抓安置，工作中，在下达方案批复前落实安置用地和资金，实行市区两级监管安置资金，做到边拆迁、边规划、及早进行安置楼建设。同时以多种方式拓宽安置建设渠道，切实保障安置楼建设迅速、回迁高效。为防止个别城中村改造项目出现开发商不能及时履约，出现烂尾工程，村民不能及时回迁的现象，西安计划建设４个大型安置小

区，做到安置优先，实现安置回迁双保险。其中西安市近来开发区安排的占地１９９亩、建设规模达６０万平方米的集中安置社区，已经破土动工。

——有形无形并重，确保改造工作到位

西安市对城中村进行的改造，不是简单的拆旧建新，而是有形与无形改造同步推进，实现彻底意义上的城中村改造，有形改造是基础，无形改造是目的。

西安城中村的无形改造是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村的“二元”管理体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式，思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。

为了妥善推进无形改造，西安市政府制定下发了《关于城中村无形改造工作有关问题的通知》、《城中村无形改造工作方案的通知》等文件，明确了目标任务、组织领导、实施的基本程序。目前，无形改造工作取得突破进展，今年１至１０月完成了４５个村的农转居工作，完成了５６个村清产核资和３９个经济体制改革工作，完成了１８个撤村建社区工作。