流动商贩与城市秩序管理的冲突成因及对策研究_流动商贩管理研究

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流动商贩与城市秩序管理的冲突成因及对策研究

[摘要] 近年来，随着我国城市化进程的加快，在全国大多数城市中，围绕着城市管理发生的冲突，从数量到强

度，都呈上升趋势。都市中众多流动商贩的存在可能会影响公共空间的环境、卫生、公共交通以及影响城市市民的休息

等，但是如果强行取缔了他们，则不仅会影响到市民的利益，而且更重要的是将剥夺他们在都市中赖以谋生的手段。城

市的整洁、卫生、居民的利益需要保障，但城市中最底层的老百姓的生存权也同样需要尊重，结合我国现代都市的特

点，探索一条既能有效促进城市发展又能维护民生的城市和谐可持续发展之路。

[关键词] 流动商贩；行政执法；城市管理

城市秩序的好差，关系到群众工作生活是否便利的环境

条件，也关系到城市的治安管理。当前，城市管理执法是人们

关注的一个重点问题，也是城市管理执法局的难点问题，流

动摊贩作为一种大多数外来人员、本地下岗工人、无固定职

业者谋生的职业，可能关系到许多复杂的社会问题，一方面

有的因没有资本，为了节约成本而不遵守城市管理的有关法

律法规：占道经营、妨碍交通、污水四溢、垃圾遍地、噪音扰民

等，影响了一部分人的生活工作；另一方面，城市居民存在着

两种心态。一种是对上述情况埋怨执法部门管理不利；另一

种心态则是认为到处都可以消费（地点流动性强，经营范围

广），这是给居民带来一种方便。城市秩序行政管理部门在执

法过程中，也存在诸多矛盾。

一、流动商贩存在的现状及问题

由于流动商贩各自的条件不一样，在经营过程中，流动

商贩也逐渐分化出固定型流动商贩、半固定型流动商贩、流

动型的流动商贩这三个类型。

（一）固定型流动商贩，相对固定是这类流动商贩的最大

特点。受经济利益的驱动，这类商贩往往都是往人群比较密

集的地方集中。即使不断遭到城管的驱赶，他们也不会轻易

放弃阵地。城管巡检，他们就边嬉皮笑脸赔不是，边打包走

人；城管刚走，他们便又卷土重来，用无限的时间与有限的城

管玩捉迷藏。

（二）半固定型流动商贩，相对于固定型流动商贩，这类

流动商贩的流动性就显得更强。这类流动商贩的构成主体主

要是老年人，集中区域主要是在居民社区扎根群众，城管的执法工作很少会进入到社区里面，这就给这类流动商贩提供

了一个比较稳定的经营场所，如果有城管介入，无奈之下，他

们也不得不转移阵地。追求生存与希冀稳定的矛盾，造就了

这些半固定型的流动商贩。这些流动商贩影响到了社区里的居民，主要是因为卫生、噪音，使居民对其印象较差。此类流

动商贩主要以务农人员为主，季节性较强。

（三）流动型的流动商贩。这类流动商贩可以称为真正的流动商贩，地点变动性很强，覆盖的范围非常广，城管人员很

难管理，这类群体主要以青壮年为主，体力好，自尊心强，更

加加大了城管人员的管理难度。

二、城市秩序管理的问题

（一）城市管理机制体制不顺

我市城市管理体制进行过多次调整，先后成立过城市管

理办公室和城市管理局，这些机构的设置，在全省处于超前

地位，对于加强城市管理，促进城市现代化建设发挥了重要的作用。然而随着城市化进程的日益推进，金华市现行的城

市管理体制却越来越不适应城市发展的需求。一是职能交

叉，责任不明。城市管理是一项综合性的管理工作，涉及的部

门众多。目前，建设、规划、工商、公安、卫生、环保、文化等部 门和婺城区、金东区、开发区、双龙风景区以及下属的街道

（乡镇）都不同程度地承担着管理城市的职能。无论市级管理

部门之间还是市、区政府之间，都存在着职能交叉重复现象，一件事大家都在管，各自为政、互相扯皮；二是“头重脚轻”，权力过于集中。市级机关权力过于垄断，使区和街道难以承

担城市管理的重任，出现了一些违章行为有权的看不见，看

见的无权管的现象。三是执法主体散乱，各自为政，分头执

法，形不成合力。

（二）城市管理缺乏长效性，难点问题久治不愈

由于城市管理的动态性、反复性，加之管理人员和经费的不足，城管人员在城市管理中往往是打“突击战”、“疲劳

战”，形不成长效管理的格局，一些长期困扰城市环境面貌的突出问题没有得到有效地遏制。主要表现在：一是乱扔乱倒

垃圾；二是违法占道经营。除此外，在城市管理中还有一个较

突出的问题没有破解，就是在对个人违章行为的处罚上是一

个空白。由于市民素质不高，一个人扫、一个人管，几十个人

乱扔乱丢的现象普遍存在，出现这边扫了那边丢，这边净了

那边脏的状况，执法人员根本没有精力来管，严重影响了市

容环境的整洁。

（三）法律法规不健全

在对金华市区内流动商贩的整治和清理中，“战斗”在最

前线的是城管。城管形象不佳，有其自己的行为和其他原因，但也有一部分是背了这种管制思路的“黑锅”。在一些城市，大到建筑施工违法，小到整治路边摊，都属于城管的执法范

围。城管部门在不同的城市，隶属于不同的部门。因此，面对

可能是“合法”的流动摊贩，城管人员似乎也需要一个“合法”的地位。城管“合法”化，可能正是城管“文明化“人性化”的重 要前提。各个城市综合执法各有不同，法律滞后，行政规章不

完善，使相关执法部门缺乏适当的执法手段。

（四）城市秩序与方便群众存在矛盾

城市治理是政府应与作为被管理的对象和谐共处。两者

之间应是朋友关系，而不是僵硬的管制与被管制的关系。一

个文明社会的秩序应建立在保障人的基本生存条件上的秩

序，而不可以为了秩序的需要而强行剥夺一些人的基本生存

条件。要有良好的城市秩序就要严格管理，但一管就死，就无

法满足群众需求。认识到存在的小商贩，反映了城市低收入

群体生活的需要。城镇化是经济发展的必由之路。我国是一

个发展中国家，大量的农村务工人员到城市谋生是不可避免的。城市中有不同层次服务和需求。城市中的低收入群体，他

们的收入水平决定了消费水平，小商贩提供的服务，满足了

低收入群体的生活需求。

（五）城管执法环境差，执法难度大

在众多行政执法部门中，城管执法的难度是最大的。一

方面，因为城市管理的对象组成，一些人的文化水平较低，法

律意识薄弱。当执法人员依法进行管理时，跟执法人员胡搅

蛮缠，甚至破口大骂，阻挠执法。另一方面因为城市管理的对

象大多是弱势群体，部分人生活确实困难，以流动经营作为

谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工

作生活环境，但又受同情心驱使，盲目同情违章经营者，片面

指责城管执法人员，在一定程度上助长了被管理者的抵触情

绪。再就是法律法规赋予城市管理的强制力不够，城管执法

部门对一些抗拒不执行处罚决定的违章户没有强制手段，尽

管执法人员打不还手、骂不还口，但还是经常发生阻挠执法、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。

三、建议及对策

（一）理顺城市管理体制机制，明确管理职能

根据我市区划调整的实际，结合城市管理工作的实践，城市管理建议实行“两级政府，三级管理，四级网络”的体制。

基本思路：一是加强城市综合管理，变多头执法为综合执法；

二是加强分级分层管理，充分发挥区、街道和社区管理城市的积极性和主动性；三是加强社会监管，鼓励和组织各界群

众参与城市管理。传统的城市管理中，由城市政府对城市进

行全面控制，管理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其管

理方式呈单向性。根据治理善治理论，在现代城市中，对公共

事务的最佳管理和控制已不再是集中、单向的，而是多元、分

散、网络性的。流动商贩的治理应该由传统的城市政府单一

主导型管理模式向包括城市政府、非政府组织、市民、社区等

多元治理主体治理模式转变，从而达到流动商贩的善治局

面。

（二）加强城市规划，建设和管理，完善城市公益设施建设

要进一步加大城市管理的力度。在管理过程中，对那些

屡罚屡犯的行为，通过适当的曾发规范他们的行为。同时要

正视相当一部分下岗职工和外来人员靠摆摊设点为维持生

计的现实，一方面采疏堵结合、先疏后堵、边疏边堵的办法，坚持“既照顾群众，又靓丽城市”的原则，在不影响交通和行

人的地段划出一些夜市摊区、水果摊区、卤菜摊小商品摊区、修配摊区，为下岗工人和外来人员等弱势群体提供经营场

所，解决他们的后顾之忧，减轻管理的压力。另一方面要强化

对无证经营和乱扔垃圾等个人违章行为的处罚力度，解决城

市管理中的热点、难点问题。

（三）强化市民教育和舆论宣传

坚持以人为本，广泛、深入地开展宣传教育活动。人是一

切工作的最终决定因素，城市管理的效果最终取决于市民素

质的提高。必须坚持以人为本的原则，运用各种途径和方式

强化对市民的宣传教育。各新闻媒体要充分关注城市管理工

作，大力宣传城市管理的法律、法规，使广大群众能认识城市

管理的意义，了解城市管理的相关法律法规，树立“城市管理

人人有责”的责任感，理解城管人员的工作，并积极支持、主

动参与城市管理工作，自觉维护好城市环境卫生秩序，抵制

违章行为，共同塑造金华城市的良好形象。

城市发展的日益复杂性使得任何治理模式失去了完美的可能性，我们认识到，任何治理模式都只是个工具，不是终

极解决之道；流动商贩与城市管理的矛盾，但它集中体现了

城市化进程中出现的许多新问题，是任何治理模式目前都很

难解决的问题。社会经济的发展，城市的繁荣，就业问题的良

好解决，社会的建立和完善。我们可以期待，改革开放、经济

社会发展的成果真正惠及全社会实现公平和正义，流动商贩

治理的难题才会得到圆满的解决。我国城市流动商贩的治

理，任重而道远。

参考文献：

［1］强化城市秩序管理南宁街头面貌换新颜［N］.南宁日报，2009-08-14.90