淮南市城市空间发展战略规划_城市空间发展战略规划

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打造“智慧能源高地，淮畔山水名城” ——淮南市城市空间发展战略规划

（征求意见稿摘要）

一、城市空间发展战略规划的概念

赵民（同济大学教授、博导）

城市空间发展战略规划是属于城市总体规划范畴的前瞻性研究，是针对城市经济、社会、环境发展所作的全局性、长期性的研究和谋划。作为城市宏观层面的“非法定规划”，战略规划工作具有总体规划所不具备的快速、实效和创新的特点。因而自2000年以来，全国各地许多大中城市开展了战略规划研究工作，发挥了指导城市建设的积极作用。

今年2月，习近平总书记在考察北京市的谈话中特别强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”；此外，总书记还对区域协同发展、历史文化保护、规划管理等工作提出了具体要求。习总书记的讲话高度肯定了城市规划的重要作用，同时也对全国各地的城市规划编制、实施和管理提出了更高的期望。

当前，淮南正处于城市转型升级的关键时期，通过开展战略规划研究来完善既有城市总体规划、并为未来新一轮总体规划提供技术储备十分必要，贯彻落实了中央的要求，体现了市委、市府领导的高瞻远瞩和对规划的重视，有利于促进淮南城乡的全面协调和可持续发展。

2、淮南城市空间发展战略规划的编制缘起

淮南市在大区域版图中居中靠东，素有“中州咽

喉，江南屏障”之称。近年来，淮南市抓住融入“长三角”和“中部崛起”的战略机遇，经济社会发展取得了巨大进步，初步实现了“国家重要能源基地，安徽省北部重要中心城市”的城市发展目标，较好落实了国家的皖电东送计划、安徽省的东向发展以及建立合肥经济圈的战略要求；在城市空间发展中基本遵循了总体规划所确定的“东进南聚、西优北联”方针。

另一方面，目前淮南市的产业结构仍然偏重，要达到总规预期的三次产业的结构比例尚有较大难度；工业园区名目繁多，难以避免低层次的重复竞争；生产性服务业发展滞后，阻碍了淮南从传统煤矿城市向新型智慧能源城市的升级转型。近年来，城市人口增速减慢，未达到总规预期的年均1%以上的增速，2012年甚至出现了负增长。以煤电经济为主的发展模式对城乡建设和生态环境的负面影响较大；棚户区和城中村改造等任务很重，难度大。近年来，为了积极谋求新的发展，有关部门先后组织编制了《淮河北岸滨河新城规划》、《合淮同城化工业走廊规划》和《淮南市东部新区产城一体化规划》等重大规划，这些规划与上位规划需要有更好的总体协调。

2010年国务院批复的《淮南市城市总体规划（2010-2020年）》的编制始于2004年，该规划实际上对指导淮南市的城乡建设指导作用已达10年。因此，对该版总规的实施情况及现实适应性加以评估、并相应开展“城市空间发展战略规划”的研究工作，从而及时更新实施策略及优化总规的引领作用。这既是淮南市城市健康发展的实际需要，也符合国

家的有关规定。

3、淮南城市空间发展战略规划的重要性

本次战略工作围绕淮南市提升区域定位、增强城市综合竞争力、促进空间优化和稳固生态安全保障性等四大主题，对影响未来淮南发展的重大战略性、宏观性、创新性和关键性问题开展广泛深入的分析研究，并开展多方咨询和协调。其重要意义在于明确淮南市的未来发展战略和实施策略，同时也为下阶段的各项规划编制及修编工作提供宏观指引。

战略规划重在突出战略导向、趋势导向和问题导向，既要有区域视野和响应国家战略，同时也要抓住淮南未来发展的宏观性、关键性问题。由此，在方法论意义上，通过战略规划的工作平台可更好地汇聚各方意见和智慧。希望通过问卷、访谈、研讨，以及报纸、网络等媒体途径，使得领导、专家与普通百姓都能够充分认识这项工作对破解淮南发展瓶颈问题的现实意义，以及引导城市长远发展的前瞻价值。

二、淮南市城市空间

发展战略规划的主要内容（摘要）

主编单位：上海同济城市规划设计研究院

本次淮南城市空间发展战略规划持有区域视角，改变了以往就城市论城市的传统思路，打破行政界线；既有国家战略层面的宏观分析，也有对周边邻里兄弟市县的调研和发展动态把握。规划中充分肯定了淮南在区域的地位与作用，明确提出淮南

应踞中入东、稳固能源高地的既有优势；要积极融入合肥经济圈，主动联合蚌埠，做优城市服务职能，创新能源科技。规划还强调了生态立市和弘扬历史文化的重要性，提出了要努力建设山水环境优美的淮畔城市。

图 1淮南市区位图

1、城市性质定位

本次战略规划进一步研究了淮南的城市定位和职能。其内涵为：国家重要能源基地和华东战略性能源基地，安徽省北部战略性区域中心城市和合肥经济圈重要城市；转型为宜居、宜游、宜学、宜业的新型智慧能源城市。

2、产业转型路径

本次战略规划提出淮南应构筑多元产业集群，走复合式转型道路。提升发展以高效煤电与新型煤化工为主的主导产业集群；接续发展装备制造、新材料、新能源、生物医药和电子信息等为主的战略新兴产业集群，重点发展合淮同城产业走廊与淮蚌合作产业走廊；重点培育以金融保险、商贸物流、生态旅游等为主的现代服务业集群，重点发展淮阜山水旅游走廊，持续提高第三产业在经济中的比重。

图 2淮南市内产业集群及重点产业布局

3、调整人口规模

伴随高城镇化率和逐步式微的人口红利，要以“精简城乡结构层次，实现乡村精明收缩；吸引要素集聚，促进中心城镇繁荣”为淮南当前城乡空间优化的基本指引。至2030年，市域直接辐射圈总人口规模有可能达到270-300万人，城镇化率达85%。其中，中心城区人口规模，2020年为165万（现行总规指标），2030年达200万。

4、优化市域城乡空间体系

淮南市城乡空间结构，将由现行总规的“一主两副四片区”逐步演变为“一主两副、三片区四走廊”。

一主即中心城区核心区，是淮南市的行政、经济、文化中心。凤台县城为西部副中心，以发展能源、煤化工、生态旅游及农副产品加工为主。空间发展衔接寿县，突破行政区划视其县城为南部副中心，以生态旅游、纺织服装、农副产品加工及商贸物流为主。三城即中心城区、凤台县城及寿县县城。四廊即指与产业空间布局紧密结合的合淮同城产业走廊、淮蚌合作产业走廊、淮（凤）阜山水旅游走廊、淮（寿）六历史文化走廊。

图 3淮南市远期城乡空间体系示意

图 4淮南市中心城区用地规划调整示意

5、调整中心城区空间结构

中心城区逐步构筑“一河映三山，四水筑四城”的空间格局。

图 5淮南市中心城区空间结构示意 东城即以田家庵和大通区为主的东部商贸综合区。依托田家庵安成经济开发区、田家庵城区、淮南经济开发区和淮南东站区域，重点发展装备制造、新能源、生物医药等产业；未来更强调发展商贸金融、科研教育等现代服务业。

图 6淮南市中心城区东城空间格局调整示意 南城即以山南新区和谢家集区为主的行政商务区和战略新兴区。依托淮南高新区、山南行政商务区、南部科技服务城和合淮工业走廊共建区，重点发展装备制造、新材料、新能源、生物医药、电子信息等战略新兴产业，未来更强调发展金融保险、文化教育、交通集散、科技研发等现代服务业。

图 7淮南市中心城区南城空间格局调整示意

西城即以大八公山旅游，淮河民俗文化为主的旅游区。依托八公山区、李冲乡和豆腐文化产业园，重点发展生态旅游、农副产品加工和纺织服装等传统优势产业。西城将与一水之隔的凤台县城和一山一湖之隔的寿县县城，共建同山共河的空间结构和景观体系，加强三者之间的区域交通衔接。

图 8淮南市中心城区西城空间格局调整示意 北城即以北岸新区、现代煤化工产业园、平圩经济开发区和袁庄为主的绿色能源区。发展新型煤电化产业、煤炭装备制造业及能源科技、能源物流等生产性服务业。北城强调产城融合；同步推进北岸新区建设和塌陷区治理，打造泥河生态走廊。

图 9淮南市中心城区北城空间格局调整示意

6、优化城乡综合交通

本次战略规划充分考虑并梳理周边区域性交通设施与淮南城乡交通的对接。依中原经济区规划，新增沿淮铁路，北接蚌埠，南联商杭客专；新增规划高速公路向北直达规划皖北机场；同时，在潘集区泥河以南增加高速连接线，贯通绕城高速公路。此外，加强各区之间的快速交通以及淮河跨河交通，通过等级提升和局部改线，充分梳理并改善城市快速路与干线一级公路、重大交通性主干道与一级公路的衔接。

图 10淮南市城乡综合交通升级示意

图 11淮南市快速路规划示意

结合轨道交通规划，根据本战略规划提出的空间发展格局，未来拟建设6条轨道交通线。1号线联系淮南东站和淮南南站；2号线向西联系凤台县城；3号线向南联系寿县县城；4号线向东延伸至高塘湖；5号线为城市核心区环线；6号线向东至上窑风景区。

图 12淮南市轨道交通规划

7、凸显山水景观特质

本战略进一步优化淮南的山水文化特质，提出“三山四水筑淮南、双横双纵织五彩”的生态景观格局，进一步确保中心城区各组团及周边县城均能由自然山水走廊获得绿色屏障。三山即指舜耕山、上窑山、八公山；四水即指淮河、高塘湖、瓦埠湖和

泥河-花家湖；三城即指中心城区、凤台县和寿县；双横即指淮河沿淮景观带和八公山-舜耕山山景景观带；双纵即指花家湖-瓦埠湖滨水景观带和泥河-高塘湖滨水景观带。

图 13淮南市山水城市格局的景观引导

三、淮南市城市空间发展战略规划的编制过程及指导意义

周应海（淮南市城乡规划局局长）

1、战略规划的制定过程

2013年10月，由淮南市人民政府组织，我局牵头，委托上海同济城市规划设计研究院开展《淮南市城市空间发展战略研究》工作。2013年10-11月，完成了包括资料收集、现场踏勘和社会调研三个方面的前期调研工作，并通过问卷形式对淮南市城乡约1000名居民进行了有关城乡规划建设问题的民意调查。2013年12月至2014年1月，开展了对淮南市现行城市总体规划的实施评估工作。通过

审视规划的实施状况，分析规划与城市经济社会发展的互适性，总结规划实施的绩效及存在的不足和挑战，进而逐步确立了战略规划的基本思路。2014年2-4月，完成了战略规划的研究报告初稿；随后规划编制单位与我局和专家进行了多次交流和方案讨论。2014年5-6月，完成战略规划成果的意见征询稿，并制作成视频和文字宣传材料，向淮南市委、市政府、市人大和市政协、各区县和相关职能部门汇报并征求意见；同时还通过淮南日报等公共媒体

进行公示和征询社会意见。

2、战略规划的研究重点

在十八大精神指引下，响应国家“五位一体”和“国家新型城镇化规划”的顶层战略指引，本次战略规划的工作思路主要是从总规实施评估着手，准确认识总体规划规划实施中的矛盾和困惑，并前瞻性

地审视淮南市域空间发展的重大挑战，从而快速、有效地提出战略性规划对策。其意义在于可为当前的规划建设工作提供科学指导，亦即是及时完善既有的法定规划实施策略而有效统领各部门、各区县的规划建设工作。

实践角度而言，本次淮南战略规划的目的是为淮南市未来城市与经济的升级转型出谋划策，主要包括以下几方面。

首先是关于淮南市的区域角色问题。战略规划提出，淮南在参与建设中原经济区和对接长三角的同时，要积极主动融入合肥经济圈和携手蚌埠、阜阳等兄弟城市，从而发挥淮南的区位优势，并夯实区域中心城市的地位。

其次是产业发展方向转型。要改变倚重二产的传统经济发展路径，走复合式转型道路，在巩固能源优势的基础上重点培育以金融保险、商贸物流、生态旅游等为主的现代服务业集群，空间资源配置强调新兴特征与创新功能。

再者是城乡空间格局调整问题。梳理优化产业空间，加强对各产业空间的重点产业引导，尤其是落实战略性新兴产业的空间布局，并促成各产业园区与产业走廊的集中建设；在现有总规的结构基础上，延续“东进南聚、西优北联”的空间策略，逐步构筑市域“一主两副、三片区四走廊”的空间体系和中心城区“一河映三山，四水筑四城”的空间格局，加强淮南与周边市县的空间统筹，并促进城乡空间与本底山水屏障的友好关系，包括明确新的中心城区空间增长边界，保障城市发展与生态安全的平衡。

最后是综合交通与轨道交通的长远谋划。加强淮南城乡交通与区域大交通的畅通对接。比如，增加区域性铁路和高速公路，梳理城市快速路与干线一级公路、重大交通性主干道与一级公路等的无缝衔接等，并明确环形+放射状的轨道交通建设方案，以获得重大交通工程建设对城乡空间优化的最有力支撑。

另外，本次战略规划基于以上方方面面的规划内容，提炼出新的城市形象口号——“智慧能源高地，淮畔山水名城”。希望能够获得社会广泛讨论，希冀通过这张城市新名片来彰显淮南未来的城市发展理念和成就。

3、战略规划的指导意义（1）强调规划的战略性

本次战略规划的开展主要是加强对影响淮南市未来发展的重大战略性、宏观性、关键性问题的研究。规划聚焦提升区域定位、增强城市综合竞争力、促进空间优化与确保生态安全保障性等四个视角，形成多个支撑性专题。不求面面俱到，重点回应淮南在城市发展中遇到的主要瓶颈问题和提出战略性对策。

（2）体现规划的政策性

一方面，规划内容由单一空间布局方案转向“发展目标—实施策略—政策保障”三位一体的综合空间发展政策，成为引领城市发展战略蓝图、社会各方行动的共同纲领和政府各项政策整合平台。另一方面，为淮南市各级政府及各相关部门开展相应的规划研究和编制各项专业提供宏观平台，进而可望形成以战略规划为统领的跨部门公共政策体系。

（3）第三方视角及合作和参与

本次战略规划由市人民政府组织，市规划局牵头，由上海同济城市规划设计研究院的赵民教授领衔团队主承担。本次战略规划工作既具备了第三方的视角研究，又有多个政府部门合作，同时还有众多居民参与（包括约1000多份城乡居民问卷）。“自上而下”与“自下而上”相结合是此次淮南市战略规划的特点，这就保障了此次战略规划的专业水准及社会公共基础。

（4）后续工作

在区域协调上，通过重大战略议题的共同研究、重大事项协调制度等工作机制，将淮南市的发展主动融入国家战略和区域发展的大局之中。在市区联动上，各区县应进一步结合战略规划研究的成果，同步推进区县域总体规划的研究和编制工作；要上下联动，以创新转型为目标明确各区域空间发展的重点和方向。要进一步发动有关部门和社会各界人士参与规划编制和实施；根据规划编制的特征，确定各有侧重的公众参与形式，形成全过程公众参与

机制，不断提高公众参与的广泛性和有效性。

备注：本规划目前正在广泛征求社会各界意见，欢迎社会各界人士来稿、来电，多提宝贵意见，我们将对您提出的意见认真研究吸收并将有见解的优秀稿件在淮南日报上刊登。（截稿日期：8月20日）联系人：黄伟明

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