民主与政府绩效使民主运转起来读书笔记_绩效管理读书笔记

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民主与政府绩效

——《使民主运转起来》读书笔记

赵婉先

（武汉大学社会学系，湖北 武汉 430072）

[作者简介]赵婉先（1987—），女，河北唐山，武汉大学社会学系2010级硕士研究生，研究方向为城市社会学。

[内容摘要]介绍《使民主运转起来》的学术影响力、理论和实践意义，并在概略描述该书的成书过程以及总体内容的基础上，着重分析书中提到的制度绩效、路径依赖和社会资本三个概念，提出其对中国民主制度建设以及提高政府绩效方面的借鉴意义，对民主建设进行反思。

[关键词]民主；政府绩效；路径依赖；社会资本

《使民主运转起来》一书是哈佛大学政治学教授罗伯特·帕特南等人在1993年出版的关于民主、制度绩效和社会资本的经典之作，这部著作引起了广泛的关注和探讨，对这部著作的评价普遍较高。有学者认为帕特南的研究“打开了信任与社会资本的大门，开拓了政府绩效研究的新路，并吸引了一大批学者的持续关注（吴建南、马亮，2008）。”戴维·基尔普说，“将任何肉麻的吹捧之词加于其上也不过分，这本书简直就是我们这个时代的《论美国的民主》（俞可平，2003）。”《经济学家》杂志认为，“这是一本可以与托克维尔、帕累托和韦伯的著作相提并论的社会科学的巨著，政治家和政治科学家有可能将因此不得不重新思考亚洲、拉丁美洲和东欧的民主前景（俞可平，2003）。”1993年荣获美国易斯·布朗罗图书奖。此书一举奠定了帕特南教授在西方学术界的权威性地位。《使民主运转起来》理论开创性和研究方法都给后人以启示，学术价值可见一斑。这部著作集社会学、政治学等多学科领域于一身，在多个领域都有理论和实践意义，具有新制度主义的特点，开创了一种新的对制度绩效、路径依赖和社会资本的认识，并且对亚洲尤其是中国的民主建设具有宝贵的借鉴价值。这部著作是民主系列的，回答的是民主研究领域最为普遍的问题“为什么有些民主政治成功了，而有些失败了”。对这一问题的回答，作者采用了实证研究方法，对意大利地区的政治民主建设进行了跟踪调查，也成为了政治学实证主义研究的经典著作。

一、成书过程、主要内容及研究方法

《使民主运转起来》这部著作研究开始的契机是意大利政府同意实施一条被长期忽视的创立地区政府的宪法条款，为帕特南提供了一个能够长期地、系统地研究制度怎样发展以及怎样适应其社会环境问题的不同寻常的机会，以此为契机帕特南等人进行了长达25年的研究，研究领域由纯粹民主研究深入到博弈理论和中世纪历史研究，研究涉及领域广泛并不断深化。帕特南在序言中提到“虽然在这个项目中理论和证据也是重要的，但它们的进展更像一个引人入胜的侦探故事，出现了各种疑点而后得到了澄清，做了很多无用功，得到了新的次要的材料，有些努力产生了一定的成果，早期的假说被后来的证据推翻，一个谜团解决的同

时又产生了另一个谜团，侦探对于线索会导出什么结果一直都没有太大的把握（帕特南，2001，自序）。”

帕特南在导言开篇第一句话便提出这部著作所想到回答的问题“为什么有些民主政府获得了成功而有些却失败了？（帕特南，2001：1）”帕特南提出“本书的目的是要增进我们对民主制度之绩效的理解。正规制度怎样影响政治和政府的运行？如果我们改变制度，政治和政府的运行会跟着发生改变吗？一个制度的绩效是否取决于它的社会、经济和文化背景？如果我们在新的环境下引进民主制度，它会像在旧的环境下一样成长吗？或者，民主的质量取决于其公民的素质，从而每一个群体只能拥有与他们相配的政府？”“我们的研究将引导我们深入认识公民生活的特点，认识集体行动的朴素逻辑，认识中世纪的历史（帕特南，2001：2）。”在谋篇布局上，作者确实每一章都以一个问题开始，以另一个问题告终。第二章主要回答的是“正式的制度变革是怎样导致政治行为发生变化的，地区的新制度是如何影响当地的政治实践的？（帕特南，2001：译者的话）”作者通过历时性的调查发现这场制度改革已经对意大利的政治和政府运行产生了巨大影响。但是作者发现对南北方的影响程度不同，并没有改善南北方历史上就存在的差异，因而作者又提出问题“各个地区的制度绩效究竟如何，应该用什么标准来衡量这些绩效（帕特南，2001：译者的话）？”第三章就回答这个问题，作者对意大利20个地区做了全面的对比分析，提出了四个衡量标准“制度绩效必须是全面的，涵盖经济和社会发展的诸多领域；制度绩效必须具有内在一致性，即注重整体效率，而不偏废任何一个方面；制度绩效必须是持续的、可靠的，而非转瞬即逝的；制度绩效必须与制度的支持者或者说选民的目标和评价相一致。”依照这一判断标准，作者发现在意大利确实一些地区比另一些地区更有效率，在政府政策制定和实施上有创造性和成效。接下来作者便提出“造成各地区制度绩效上出现差异的原因是什么？”这是第四章集中解决的问题，首先作者通过实证调查否定了用经济发展来解释制度绩效上差异的假定，认为经济发展与高效率的公共制度之间有一定的相关性，但是不是决定作用，即存在因果联系，在制度绩效和经济发展之间还有第三个因素对二者共同起到影响作用。作者调查发现制度绩效高的地区社团组织较多，而制度绩效差的地区人们较少参加社会活动，从而得出结论，公民生活与制度绩效具有决定性的正相关性。但是为什么一些地区比另一些地区更具有公民精神呢？作者在第五章回溯到中世纪历史中来回答这个问题，认为是历史力量造成公民传统的应变力和持续力导致公民精神差异。第六章作者基于集体行动博弈理论和社会资本理论来说明历史传统的稳定持续性，认为存在两种社会均衡，一旦实现往往会自我增强。“社会资本，如信任、规范和合作网络，通常具有自我增强性和可累积性。”而选择哪一种社会均衡则由历史决定。帕特南将问题留给了历史，历史为什么会这样选择而不是那样选择。

在理论贡献方面，帕特南提出意大利经验有三个，一个是社会环境和历史传统会影响制度绩效，二是改变正规制度能够改变政治实践，三是历史大多发展得很缓慢，具有路径依赖。不仅仅是理论方面帕特南所提出的理论构建具有历史意义，同时其方法的应用也具有实践价值。

《使民主运转起来》继承了阿尔蒙德和维巴在《公民文化》中开创的用科学实证方法研究政治文化传统的方法。帕特南提出了一个高效的民主制度应该是回应性的，即对选民的需要很敏感。他设计了考察制度绩效的12项指标，构成了考察制度绩效的变量量表。这12个指标分别是：内阁的稳定性、预算的及时性、统计和信息服务、立法改革、立法的创造性、日托中心、家庭诊所、产业政策成熟度、农业开支能力、地方医疗保健支出、住房与城市发展、政府反应的灵敏度。这12项指标是以四个维度进行的划分：全面性、内在一致性、可靠性

以及指标体系与制度的支持者评价和目标相一致。在研究方法上是概念操作化的过程，在这个过程中提出了以定量量表的方式考察政府绩效，提供了评价比较意大利政府绩效的可操作化标准。在社会资本的测量方面，帕特南提出了4个测量指标：社团生活的活跃程度、公民读报率、公民投票率、特别支持票的投票率，作为考察公民意识的指标。对政府制度绩效测量指标和对公民参与意识测量指标的提出，都是帕特南在民主制度考量研究方面的贡献，并且将以实证研究方法考察民主政治的视角发展推广，成为一种占有一席之地的研究范式。

二、制度绩效

本文认为《使民主运转起来》研究中主要涉及的三个概念：制度绩效、路径依赖和社会资本。而绩效管理最早应用于工商企业管理领域，在这一领域中可以追溯到泰勒《科学管理原理》中的时间研究、动作研究与差异工资制，绩效评估与绩效管理应用到政府管理中开始于20世纪50年代美国的绩效预算制度，“在西方绩效研究中政府绩效评估的内涵包括了两个方面，第一，它是作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制（蔡立辉，2003）。”“政府绩效评估是作为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念（蔡立辉，2003）。”绩效是一种人们活动所追求的终极目标，在各个领域中都受到广泛的关注，而制度绩效的评价，帕特南认为“我们既必须评估它对其选民要求作出反应状况，又必须评估它在管理公共事务时的效率。（帕特南，2001：72）”帕特南特别强调“一个好的民主政府不仅要考虑它的公民的需求（即，它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即，它是有效率的）（帕特南，2001：72）。”他的制度绩效概念建立在一个很简单的治理模型上：社会的需求→政治互动→政府→政策选择→实施。帕特南所提出的12项指标是在三个阶段上提出的，即政策的制定、政策的颁布以及政策的实施。帕特南认为一个制度的效率首先要考察内部事务管理效率，即内部的稳定性。其次是制定的法律是否反映了它手头掌握的全面、连贯有创造性的解决问题的能力。最后是政府作为问题解决者和服务提供者意义上的成就。有学者总结结构图为：

（图表来自吴建南、马亮，2008）

在导论中帕特南提到理解制度绩效的动态关系在现有文献中主要有三种模式，第一个学派强调制度设计，第二个学派强调社会经济因素，而第三个学派强调社会文化因素。从研究上来看，帕特南主要继承和接受的是第三个学派的观点，尤其借鉴的是阿尔蒙德和维巴的《公民文化》中社会文化传统对制度的影响方面的观点。

帕特南对制度绩效的研究主要提供了考察制度绩效的两个主要方面，即回应性和有效性，在这个基础之上总结了测量量表，使考察评价制度绩效具有科学性操作化过程，这不仅是一种理论上的创新，也是一种方法测量上的创新，帕特南的12项指标提出有理论支持并贯穿政策制定、颁布和实施全过程，测量较为全面，具有可操作性和可行性，提高了制度绩效测量方面的信度和效度，提供了科学性。

三、路径依赖

在制度方面，路径依赖主要是指制度的改变有其既定的轨迹，历史的惰性对制度的变迁有着巨大的影响力。帕特南在最后一章提出的社会均衡便体现了一种历史性的路径依赖，一个社

会对于制度的接受和改变具有自身的特点，受到社会环境和历史的深刻影响。历史上存在着两种社会均衡，良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。它们成为公民共同体的本质特征。而恶性循环里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞，在互相强化着，面对集体行动问题的社会往往只能朝着这两种广泛的社会均衡中的一种发展，并且均衡一旦实现，往往会自我增强。在这里选择哪一种社会均衡是历史决定的，而均衡的自我增强受到了社会环境和历史的影响。对于民主制度而言，一个社会的接纳程度和实施轨迹都是具有历史痕迹的，并且不轻易改变，制度变迁的影响不会在短时间内显现，因而制度的改变有着巨大的历史惰性，在社会环境和历史影响下有特定的轨迹，也就是存在着路径依赖。在进行社会制度改革中，不能忽视路径依赖的影响。

四、社会资本

在西方社会学研究中对社会资本的研究和考察较多，最早来自社会学家艾尔·布迪厄，他把社会资本界定为“实际或潜在资源的综合体，那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化的关系网络。”科尔曼则从社会结构的意义上论述了社会资本的概念，“社会资本是根据他们的功能定义的，它不是一个单一体，而是有很多种，彼此间有两个共同之处：他们都包含社会结构的某些方面，而且有利于同一结构中的个人的某些联系；和其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不会实现。”在《使民主运转起来》中帕特南认为社会资本“包括互惠的规范和公民参与的网络（帕特南，195）。”帕特南定义社会资本为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率（帕特南，2001：195）。”在帕特南看来社会资本包括了信任、规范和网络，也就是民主制度成功的关键因素。增强社会信任的规范自我发展主要是因为降低了交易成本，促进了合作，因而可以实现自我增强，维持社会均衡，也就是说“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可累积性（帕特南，2001：208）。”社会资本有利于解决集体行动的困境，使个人理性与集体理性能够达到统一，由此而形成的社会均衡是良性的，一旦形成便具有自我增强的特性，在历史演变中得到体现，使民主制度获得成功。

五、中国民主进程

帕特南在中译本序中提到了社会资本与中国民主进程相关问题，“在21世纪，中华人民共和国的民主建设的结果将比其他任何发展更加深刻地影响全球的和平与繁荣。毫无疑问，中国的民主进程将取决于许多因素，„„但是，世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”在中国社会中，基层群众性活动并不活跃，在民众日常生活中，大部分人交流中会探讨国家层面政治问题，但是对身边的政治权利或社会活动并不积极。国家层面而言，社会社团活动没有得到国家政策倾斜，没有形成自己的力量起到监督制衡国家权利的作用，社会力量较为薄弱，公民意识和公民性较弱。

六、反思

帕特南对民主制度的分析与公民社会具有一定的联系，从《论美国的民主》到《公民文化》再到《使民主运转起来》，可以发现民间社团对于公民社会建设以及民主制度的推行具有十分重要的意义，是一个最为根本的社会因素。在以往学者提出的“强社会弱国家”或者“强

国家弱社会”的结构模式中认为国家与社会之间存在着此消彼长的关系，一方的势力较强则另一方的势力较弱，在帕特南的分析中认为，事实可能并不如此，“在公民性弱的地区，即使是重权在握的政府——法律的实施机构——本身也被公民性程度低的社会环境所削弱。促使国民渴望强硬政府的共同体是不太可能产生强有力政府的，至少作为民主政府是不可能强有力的。相反，在公民性强的地区，权力不大的政府却非常有力，因为它可以依靠国民更加主动的合作与法律和契约的自我实施（帕特南，2001：130）。”也就是说在民主社会建设中公民性强的社会更有可能产生具有强执行力的政府。在这种理论建构下，说明在中国更需要建设公民社会，培养公民意识，发展社会团体，以此来刺激中国公民社会的生成，对于国家层面而言，可以增加制度绩效衡量机制，起到监督作用，提高政府绩效，发展回应型和有效型的政府运作机制，注重民生，形成公民生活与制度绩效正相关关系的良性循环，打破庇护——附庸关系，建立横向的社会联系，形成强公民、强社会、强经济、强国家的社会平衡状态。

[参考文献]

蔡立辉，2003，《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》第1期。

栾绍兴、孔凡河，2003，《社会资本是制度成功的关键——解读普特南的》，《青年思想家》第5期。

罗伯特·帕特南，2001，《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，王列、赖海荣译，江西：江西人民出版社。

吴建南、马亮，2008，《政府绩效测量及其解释——兼评罗伯特·帕特南的》，《甘肃行政学院学报》第6期。

俞可平，2003，《社会资本与草根民主——罗伯特·帕特南的》，《经济社 会体制比较（双月刊）》第2期。