关于创新和加强社会管理着力点的调查研究_创新社会管理的着力点
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关于创新和加强社会管理着力点的调查研究
发展战略组
2004年9月，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”8年来，我市加强和创新社会管理的工作在探索中推进，取得了一定成效，但问题存在不少，压力依然巨大，迫切需要找准着力点，尽快扭转工作被动的局面。
一、加强和创新社会管理的积极探索
市、县（区）党委和政府高度重视加强和创新社会管理工作，先后将其列入“十一五”规划和“十二五”规划，并在夯实民生基础、优化决策程序、构建“和谐村矿”关系、创新人口管理等方面着力推进。
（一）夯实民生基础。加大民生投入，将新增财力的80%以上和新增资源税收入全部用于改善民生。新农合参合率达到96%，筹资标准提高到每人每年350元，为全省最高水平，并实现市级统筹。实现义务教育“零收费”，全面实施学前一年免费教育。城乡低保实现应保尽保，城市低保标准提高到每人每月375元，农村低保标准提高到每人每年1920元，农村“五保”供养补助标准提高到每人每年4000元；城乡居民养老保险实现政策性全覆盖，参保人数达127万。开发公益性岗位6220个，用于安置“4050”人员、零就业家庭成员和就业困难的大中专毕业生。加强“零就业”家庭就业援助工作，消除“零就业”家庭4000多户。
（二）优化决策程序。印发《榆林市加强法治政府建设规划（2012—2016年）》，提出了完善行政决策机制、坚持依法科学民主决策的基本制度框架。出台《榆林市重大行政决策规定》，实行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。制定《榆林市房屋征收社会稳定风险评估（暂行）办法》，并对驼峰北路（长虹路）、环城北路（二里半）房屋征收进行了社会稳定风险评估。
（三）改善村矿关系。市上成立了由主要领导任组长、相关部门和涉煤县区主要领导为成员的推进村矿和谐发展领导小组，开展了广泛深入的调查研究，提出了解决村矿矛盾的“13351”工作总体思路，出台了《推进和谐村矿建设的工作方案》。各涉煤县区成立了由县区主要领导任组长的推进和谐村矿工作组织机构。全市251个地方煤矿与涉煤村都成立了村矿联合党支部。通过提高利益共享基金的征收额度、推行村民参股、实行帮扶制度、建立发展基金、开展地企共建等形式实现利益共享，矿区群众人均纯收入有较大幅度提高，2011年四个主要涉煤县区矿区农村居民人均纯收入增长幅度超过了20%。
（四）创新人口管理。靖边县在张家畔镇下设立了四个办事处，缓解了张家畔镇的社会管理压力，推行了暂住人口网络化、规范化、精细化和常态化管理，有效提高了管理服务水平。府谷县推出了“一证管多证”模式，将流动、暂住人口在当地派出所办理居住证作为办理从业证明、子女入学证明等的前提条件。绥德县开发出社区警务综合信息系统，涵盖了人口信息查询、综合信息地图、社区警务工作、常用法律法规查询等内容。神木、佳县、清涧等县探索建立了 “一般人口常规管，外来人口跟踪管，高危人群重点管”的分类管理模式，实现了对实有人口的常态化管理。
二、加强和创新社会管理的紧迫性
尽管我市在加强和创新社会管理方面进行了积极探索，也取得了明显成效，但社会管理滞后的局面尚未得到根本性扭转，加强和创新社会管理的任务依然艰巨。
（一）收入水平相差悬殊，群体隔阂加剧。2011年，我市城镇居民人均可支配收入20721元，为农村居民人均纯收入6520元的3.2倍；府谷县农村居民人均纯收入9927元，为清涧县农村居民人均纯收入5200元的1.9倍。城乡差距与南北差距交织，居民收入差距很大。考虑到现阶段收入统计的局限性，可以肯定，收入的实际差距比统计数据大得多。在现实社会中，一方面一批人因参与经营资源产业、房地产业、民间借贷等暴富，另一方面，很多人缺乏专业技能，职业不稳定，收入低，部分劳动力甚至处于失业、半失业状态，成为社会的最底层。低收入者与高收入者之间、流动人口与常住居民之间、普通民众和社会管理者之间存在隔阂甚至矛盾，部分人逆反心理和报复心理倾向明显，形成社会治安隐患。
（二）流动人口规模庞大，底数不清。榆阳区实有人口约70万，其中流动人口20多万。靖边县张家畔镇总人口20.1万人，其中流动人口10余万人。流动人口规模庞大，从业和居住场所变动频繁，成分复杂，底数不清，给管理服务带来很大困难。更有一些外地不法人员隐藏其间，伺机作案，给社会治安带来了巨大的压力。2011年，榆林市公安局榆阳分局共刑事拘留1306人，其中流动人口835人，占比为64%；共强制隔离戒毒804人，其中流动人口635人，占比79%。
（三）管理合力尚未形成，不少基层组织软弱涣散。行政管理体制改革滞后，社会管理政出多门，职责不清，信息资源共享水平低。不少地方基层组织软弱涣散，社会管理的基础性工作没有完成，群防群治工作弱化，社会治安综合治理措施难以落到实处。部分城镇人口、产业集聚，但地方基层组织没有相应加强，难以履行管理服务职能。
（四）利益关系日趋复杂，矛盾多发。随着工业化和城镇化的快速推进，城市建设、工业项目建设、中省市重大基础设施建设项目涉及的土地征用、房屋征收越来越多，征收者和被征收者关于补偿的纠纷与日俱增。土地权属纠纷随之增多，许多荒地、林地界限不清、权属不明，平常相安无事，一遇征地补偿，争议骤起。由土地纠纷引发的治安案件呈上升态势，靖边县的治安案件中有七到八成是由土地纠纷引发的。资源开发和环境污染是引发社会矛盾的另一重要根源。长庆油田与延长石油因区块争议，纠纷不断，仅今年1-5月份就发生8起。由于生产生活受到影响，有的煤炭产区出现群众集体阻挡煤矿生产的行为，甚至发生械斗事件。
（五）消极腐败现象依然存在，部分地方干群关系紧张。在部分地方、一些领域，吃拿卡要行为屡禁不止，不作为、慢作为、乱作为的“病症”久治不愈。由腐败产生的社会不公现象有增无减，部分公务员和国有企事业单位工作人员长期不在岗，领空饷；部分公务员和国有企事业单位工作人员消极闲散，出勤不出力。上述消极腐败现象的存在，严重侵蚀了党委和政府的公信力。部分地方干群关系紧张，群众情绪对立问题严重。
三、加强和创新社会管理的着力点
加强和创新社会管理是一项巨大的系统工程，当务之急是寻找一些易于操作、易见成效的领域，先易后难，稳步推进。
（一）坚持以人为本，进一步改善民生。一是将就业作为民生之本大力推进。不折不扣地落实促进非公有制经济和中小企业发展的政策措施，积极扶持有利于扩大就业的行业和企业，提倡和鼓励自主创业、灵活就业，有效开展劳动技能培训。开发公益性岗位，实现零就业家庭动态清零，重视军队退役人员及大中专毕业生就业安置问题，优先保障失地、减地农民在就业方面与市民的同等权利。二是进一步完善社会保障体系。稳步提高“新农合”筹资标准，在条件成熟时与城镇居民基本医疗保险合并实施。做好临时救助工作，健全社会救助体系。充分发挥慈善事业的作用，支持商业保险工作。明确主管部门，在土地补偿费、安置补助费、土地招拍挂收益中提取一定比例，建立被征地农民社会保障基金，将失地农民纳入城镇居民社会保障体系，防止失地农民进入社会保障真空地带。三是加强住房保障。按照相关规划，加大限价商品房、公共租赁住房、廉租房、经济适用房建设力度，完善住房保障体系，保持房价相对稳定态势，实现住有所居。对于集体土地上宅基地被征收的对象，提供住房安置方式，防止被征收对象流离失所，同时努力为其市民化创造条件。
（二）加强社区工作，完善基层服务。适应人口城镇化实际，制定全市社区建设规划，根据公共服务资源分布和人口密度，以便于管理、便于服务、便于居民自治为原则，合理设置社区，缓解城镇基层政府机构管理压力，加强城镇社会管理力量。按照社区工作委员会与社区服务中心合一的模式，加强社区办公服务场所建设。按照社区群众代表、街道（镇）干部、专业社会工作者相结合的原则，建设专兼职相结合的社区工作队伍，明确各类社区工作者的工资待遇，确保队伍的基本稳定。根据地域和人口分布，划片分区，实行网格化管理，实现管理、服务全覆盖。原则上以500人左右划定1个网格，确定1名中心户长，配备1名专职网格员，负责网格内的人口信息、矛盾排查、纠纷化解、计划生育、社会保障等管理服务工作。按照分类指导的原则，制定社区工作考核办法，摒弃自上而下的行政考核模式，建立以居民满意度和社情民意知晓率为导向的社区考核体系，推动管理和服务的融合，实现群众自我管理、自我教育、自我服务和社会安定有序双重目标。依托社区，建好社区警务室，将矛盾纠纷的人民调解和行政调解结合起来，切实将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层。健全社区卫生服务机构，完善市场化服务体系，提高社区生活的便捷程度。注重小广场等公共活动场所的规划建设，办好社区文化站，开展丰富多彩的社区文化活动和志愿服务活动，增强各类群体对社区的认同感和归属感，寓教于乐，提高社区居民的精神修养。
（三）搭建信息平台，推进平安建设。依托社区力量，做好信息采集这项社会管理的基础性工作。开展数字社区建设试点，为街道、社区工作建立一个规范、统一、共享的数据管理与服务平台，有效打破社区管理服务的时间、空间界限，实现基层管理服务由传统工作模式向现代电子信息管理模式的转变。由中心户长牵头采集、更新信息，专职网格员牵头录入信息，社区民警牵头比对信息，建设实有人口数据库、特殊人口数据库、矛盾纠纷数据库、房产使用状态数据库，消除信息盲区。实行实有人口分色管理，解决好特殊人群帮教管理问题，完善特殊人群服务政策，提升特殊人群综合服务和动态管理水平。对于高危人群，相关管理人员要始终掌握行迹，了解表现，落实管控。将办理居住证作为流动暂住人口享受子女平等入学、社会救助、司法援助、劳动保障、计划生育、医疗卫生等公共服务的前提条件，寓管理于服务之中，将“以证管人”落到实处。出台规范性文件，落实出租房主和用人单位的流动人口管理职责，明确违反规定的后果，将“以房管人”和“以业管人”落到实处。加强对城乡结合部、“城中村”、交通要道等重点部位和休闲娱乐场所、网吧、旅店、建筑工地、废品收购站点、劳务市场、房屋中介市场等重点场所的治安整治。严厉打击无证照经营旅店业、网吧等非法经营行为，坚决遏止搭建违章建筑出租的行为，提高旅店业信息系统上传率。严格执行上网实名制，加强对网络信息的收集和分析。建立群众举报奖励制度，群策群力搞好社会治安综合治理。加强公安指挥中心建设，增加警力，健全社区联防队，实行网格化巡逻。更新升级城区街面视频监控系统，新增视频监控点位，督促各单位安装视频监控设施，完善城区出入口治安卡点和联网监控设施。严厉打击暴力犯罪、“两抢一盗”等多发性侵财犯罪、毒品违法犯罪、赌博违法犯罪、黑恶势力犯罪等活动，深入开展吸毒人员大收戒、大排查等专项行动，确保治安大局平稳。
（四）促进利益联接，形成“多赢”格局。结合实际，总结推广不同模式的村矿利益共享机制，统筹考虑煤矿所在村组群众利益分配、井田覆盖范围村组群众利益分配以及煤矿开采环境影响区域群众利益分配，努力扩大受益群众覆盖面。积极争取新建国有大矿留给地方政府一定的股份，要求国有煤炭企业严格执行社会责任报告制度，按年度公布其社会责任的履行情况。健全资源开发生态补偿机制，全面开展矿区地质灾害和环境污染评估工作，加大煤炭采空区、塌陷区治理力度，保护生态环境。考虑区域土地市场状况和经济社会发展水平，适
度提高征地补偿标准，并以3年为期适时更新。根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号），健全被征地农民的社会保障体系。坚决杜绝无批复、无批文或边建设、边融资的项目进入，保障补偿款及时到位。坚持先安置，后拆迁，先保障，后补偿，完善留地开发安置、按规划自建等拆迁安置途径，确保“失地”、“减地”农民和拆迁对象生活水平不下降，稳定生活有保障。
（五）完善政策体系，营造公平环境。科学地建章立制，完善政策体系，坚持依法、按政策办事，做到实事求是、公正合理。根据《国土资源部关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》（国土资发〔2008〕135号）规范土地的征收和补偿工作，科学制定征地补偿标准，明确评估工作程序和评估方法，杜绝土地条件相同、征地用途相同而补偿标准不同的现象，杜绝土地征收“一村一策”、“一事一议”现象。提高工作的透明度和监管力度，确保工作依法合规。加快推进农村土地、房屋、附属设施等确权登记工作的进程，尽快制定集体土地房屋征收的相关政策，严格区分宅基地和其它建筑用地上的建构筑物和农用地上的建构筑物，严格甄别违章建筑、《拆迁通告》下达后抢建抢装建筑。提高群众的法律素养，依法处置闹访、缠访、停尸闹事、非法阻工等事件。不能突破法律法规和政策规定，不能为求得一时一事的解决而引起攀比和新的社会矛盾。通过激励和惩戒相结合的办法引导居民理性表达诉求，杜绝过激行为。制定《榆林市流动暂住人口参与社会管理办法》，鼓励和支持流动暂住人口参与社区工作，促进其融入社区生活。
（六）推进依法行政，建设廉洁政府。进一步明确各级政府部门的职能，依法规范其行政行为。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，形成公共服务供给的社会和市场参与机制，打造“有限政府”，从源头上减少“寻租”行为。以整顿机关作风为契机，以效能建设为抓手，健全监督体系，严格推行问责制度，依法依规处理一批公职人员，产生广泛的警示和震慑作用。建设机关作风整顿的长效机制，以机关作风好转带动社会风气好转。全面加强公务员队伍思想建设、作风建设、能力建设，不断提高公务员为人民服务的能力和水平。搞好电子政府建设和政务公开工作，保障群众的知情权和监督权。
（七）健全保障机制，形成管理合力。一是健全组织保障机制。由党政一把手亲自抓、负总责，建立责任明确、运转顺畅的工作机制。加强民政、公安、社保、计生、信访、住建等部门相关机构建设,充分发挥其政策规划、组织协调和服务监督等职能。深化乡镇机构改革，增强乡镇管理服务能力。二是健全投入保障机制。进一步加大民生投入，同时将社会管理的建设与运行经费列入财政预算，落实基层社会管理机构的日常运行经费和基层社会管理工作者的工资待遇，有步骤地推进技防设施建设和社会管理信息化工作。三是健全人才保障机制。加强各级领导干部社会管理知识的教育培训，使其能深刻认识和准确把握社会管理规律。建立灵活、多元的社会工作人才评价发现机制、选拔任用机制、流动配置机制和激励保障机制，打造一支熟悉群众工作、愿做群众工作、会做群众工作的职业化、社会化、专业化社会工作人才队伍。四是健全社会协同机制。扶持和培育各类社团、行业组织和社会中介组织,使其能够切实履行提供服务、反映诉求、规范行为、内部事务自治等职能。加强对非公有制经济组织的研究，引导其加强自身建设、承担社会责任、增强服务能力、健康有序发展。充分发挥行业调解组织的作用，特别是在土地、城建、医院、交通、社保等行业成立专门的调解组织，吸收法律服务工作者参与。五是健全公众参与机制。作出重大决策、建设公共项目之前广泛征集人民群众的意见和建议，吸纳民智、凝聚民心。认真落实各级领导接访、下访的有关制度，建好乡村两级的民生诉求台账。实行承诺制，限时办结民生事项。结合数字社区建设，逐步在乡镇、村社建立网上信访投诉站点，使网络信访成为党委和政府了解社情民意、与人民群众沟通的新平台。六是健全应急管理机制。做好社会舆情汇集、分析和应对工作, 健全网络舆情引导处置机制。分类制定自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、群体事件等突发公共事件应急预案，加强应急救援队伍、应急管理专家队伍和应急志愿者队伍建设，保障社会大局稳定和人民群众生命财产安全。
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