北京市构建社会组织“枢纽型”工作体系的实践与策略_枢纽型社会组织建设

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北京市构建社会组织“枢纽型”工作体系的实践与策略

卢建，杨沛龙，马兴永

[摘要] 2008年北京市委、市政府发布《北京市社会建设实施纲要》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等“1+4”文件，明确提出构建社会组织“枢纽型”工作体系的工作思路，形成了在市委、市政府领导下，市社会建设工作领导小组及其办公室统筹协调“枢纽型”社会组织服务管理工作的新机制。“枢纽型”社会组织承担以下三个方面的工作职责：一是在政治上发挥“桥梁纽带”作用，负责在所联系和管理的社会组织中贯彻执行党的路线方针政策，开展党建工作；二是在业务上发挥“龙头”引领和聚合作用，团结带领本领域社会组织形成合力、共同发展；三是在日常管理和服务上发挥平台作用，承担有关社会组织的业务主管单位职责，负责业务指导，进行日常联系、服务和管理。

[关键词]北京；社会组织；“枢纽型”工作体系；实践；策略

社会组织是社会建设的重要力量，是维护社会和谐运行的有效载体。2008年以来，北京市以人民团体为骨干积极构建社会组织“枢纽型”工作体系，着力创新社会组织管理体制和工作机制，不断优化社会组织发展环境，取得了显著成效。

一、构建 “枢纽型” 社会组织工作体系的背景及主要做法

（一）北京市社会组织发展的基本情况及存在的问题

截至2010年底，北京市在民政部门登记的社会组织有7216家。其中，社团3235家、民办非企业单位3824家、基金会157家。此外，还以备案等形式存在着数量众多的社区社会组织、“草根”社会组织以及高校社团组织等，总量近3万家。这些数量众多、形态各异的社会组织，分布在首都经济社会生活的各个方面，在协调行业关系、提供公共服务、保障改善民生、发扬基层民主、促进社会和谐等方面发挥了重要作用，特别是在参与抗震救灾、应对金融危机、开展奥运服务过程中做了大量工作，取得了明显成效、展示了良好素质，已经成为促进首都经济社会发展的一支重要力量。

我市社会组织经过多年的发展，总体上进步明显、成效突出，但由于多方面原因，一定程度上存在着质量不高、能力不强、管理分散、发展无序等问题，还不能完全满足首都经济社会发展的需要。具体表现在：一是总量相对较小，按照2010年北京市常住人口1970万计算，我市每万人拥有正式登记的社会组织数量约为3.7家，以户籍人口1257万计算，为5.6 家。二是政社不分、管办不分的现象仍然比较普遍，许多社会组织由政府部门创立，在人、财、物上严重依赖行政部门，成为行政机关的附属物，自主发展、自我管理的能力不强。三是管理分散、疏于管理的问题比较突出，仅市级社会组织的业务主管单位就多达130多个，绝大多数是各行政委、办、局，这些部门在实际工作中，有相当一部分很难投入精力来提供专门的服务和管理。四是社会组织因找不到业务主管单位而无法登记的问题时有发生，很多社会组织只能以其他形式存在，产生了大量无人联系、无人管理的“草根”组织；同时，也有一些社会组织随意找一个挂靠单位，显得凌乱无序，很不规范。五是由于渠道不畅，社会组织党建工作相对滞后，党组织和

党的工作覆盖面不够，工作在社会组织中的一些党员成为“口袋”党员，长时间没有组织生活。

（二）构建社会组织“枢纽型”工作体系的基本思路

针对以上这些问题，北京市近年来着力通过体制机制创新来激发社会组织活力，推动社会组织发展，促进社会组织发挥作用。为此，市委、市政府在2008年出台的《北京市社会建设实施纲要》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等“1+4”文件中明确提出了构建社会组织“枢纽型”工作体系的工作思路，形成了在市委、市政府领导下，市社会建设工作领导小组及其办公室统筹协调“枢纽型”社会组织服务管理工作的新机制。

所谓“枢纽型”社会组织，是指对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，由市社会建设工作领导小组认定并授权承担以下三个方面的工作职责：一是在政治上发挥“桥梁纽带”作用，负责在所联系和管理的社会组织中贯彻执行党的路线方针政策，开展党建工作；二是在业务上发挥“龙头”引领和聚合作用，团结带领本领域社会组织形成合力、共同发展；三是在日常管理和服务上发挥平台作用，承担有关社会组织的业务主管单位职责，负责业务指导，进行日常联系、服务和管理。

（三）构建社会组织“枢纽型”工作体系的主要做法

2009年3月，北京市认定了10家人民团体为第一批市级“枢纽型”社会组织，包括：市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会、市法学会；2010年12月又认定了第二批12家市级“枢纽型”社会组织，包括：市工商联、市贸促会、市私营个体经济协会、市体育总会、市志愿者联合会、首都慈善公益组织联合会、北京注册会计师协会、市律师协会、北京工业经济联合会、市商业联合会、市建筑业联合会、北京民办教育协会。两批22家“枢纽型”社会组织的业务领域可覆盖市级社会组织的80%左右，并根据自身的工作性质对相关社会组织实行分类管理，比如，团市委对青年类社会组织进行联系、服务和管理，市科协、市妇联、市残联分别对自然科学、妇女儿童和助残类社会组织进行联系服务和管理。在市级社会组织“枢纽型”工作体系基本建立的同时，区县乃至街道层面也在根据具体情况构建相应的工作体系，争取逐步形成市、区（县）、街道（乡镇）多级“枢纽”，从而建立起比较完整的分类管理、分级负责的“枢纽型”社会组织工作网络。

二、北京市社会组织“枢纽型”工作体系的作用发挥情况

22家市级“枢纽型“社会组织自认定以来开展了大量工作，在积极联系、服务、管理本领域社会组织的同时，也使自身建设和事业发展得到了较大提升，探索出许多好的经验，形成若干亮点。突出表现在以下几个方面：

（一）延伸了手臂，工作的联系面和覆盖面不断扩大

经过两年多来的探索和实践，“枢纽型”社会组织的工作触角进一步延伸，工作体系特别是基层组织体系更加完善，联系和服务的社会群体不断扩大。比如，市总工会着力推动“服务型工会”建设，建立了19个职工服务（帮扶）中心、532个工会服务站以及大量基层组织，覆盖近400万工会会员。团市委通过举办“青年社团文化季”等形式，吸引了本领域一大批“草根”组织的参与，预计2011年底可实现与全市8000家青少年社团、近百万人次社会领域青年的互联互动；同时，在全市范围内建立了228家 “社区青年汇”和“乡村青年社”，开展了585项青年活动，直接服务参与活动的青少年近8万人，影响带动青少年55000余人。市妇联在全市建立了6590个“妇女之家”，实现了对 16个区县的2646个社区和3944个村的全覆盖；同时，发挥龙头带动作用，将61个市级妇女社会组织纳入服务管理中，对区县层面1547家妇女社会组织进行了分类指导；此外，还通过“姐妹驿站”、“巧娘工作室”等社会组织广泛联系、服务各类妇女群体。市残联与本领域167余家民办残疾人康复机构建立了工作联系，并通过人员培训、项目补助、评比表彰等形式给予支持。市红十字会主动与有关民间应急搜救组织以及志愿服务组织建立工作联系，积极提供支持，一同开展工作，比如，将原民间草根组织“蓝天救援队”改造为“北京红十字应急救援队”，取得了很好的效果。

（二）放开了手脚，作用发挥更加明显，形成了许多公益品牌

“枢纽型”社会组织在参与社会建设、提供公共服务方面有着很好的工作基础和优势，近年来在这些方面不断推出一些有代表性的工作或活动品牌。比如，市总工会与人力社保、信访、司法、法院等部门建立了解决劳动争议的六方联动机制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，预防和化解矛盾纠纷，构建和谐劳动关系。团市委实施了“100365首善行动”、“3510绿色行动”等公益活动品牌，倡导社会各界共同为青少年发展创造良好的社会环境，号召全社会积极实践绿色出行。市妇联、市总工会、团市委联合打造“婚之恋”交友婚恋公益品牌，满足单身人群的交友联谊需求，取得了良好的社会效果。市科协、市社科联组织所属学会、研究会，持续举办“科普进社区”、“周末社区大讲堂”等品牌活动，为科技工作者服务基层群众、参与社会建设搭建了工作平台。市红十字会推出了999社区综合服务站“红立方”品牌，以社会需求为导向，以便民利民、志愿服务为目标，为社区群众提供方便快捷、优质高效的服务。市体育总会通过举办山地徒步大会、自行车骑游大会、健身气功大赛等一系列体育赛事活动，打造群众体育品牌赛事。市律师协会通过建立法律咨询中心、开通服务热线，为群众提供法律服务，引导会员律师服务首都经济社会发展。市民办教育协会组织首都民办学校开展义务支教，同时举办民办高校诚信自律签约活动，为民办高校诚信招生营造良好环境。

（三）提供了舞台，凝聚力和影响力进一步增强，参与社会建设的渠道不断拓展

市社会建设工作领导小组通过积极支持“枢纽型”社会组织举办活动、承担公益项目等形式，促进其不断扩大凝聚力和影响力。比如，今年4月份举办的第二届北京社会公益活动周，由领导小组办公室“搭台”、“枢纽型”社会组织“唱戏”，共举办咨询活动421场次、发放各种宣传材料82000余份，举办展示活动84场次、论坛21场次，各项活动累计吸引群众超过20万人次，活动内容涉及文化教育、心理咨询、医疗服务、创业指导、法律维权、紧急救助、志愿服务等多个领域；通过“枢纽型”社会组织，以“整体打包”的方式，在2010年投入2000余万元社会建设专项资金购买了近300项公共服务项目的基础上，2011年继续向社会组织购买300个公共服务项目；连续两年向“枢纽型”社会组织落实了“购买管理服务”经费，支持其开展本领域社会组织工作；成立了北京市社会组织孵化中心，为初创期的公益组织提供有针对性的前期孵化和能力建设支持，年内将吸纳约12家社会组织入驻办公并提供孵化服务，同时举办4期社会组织能力建设培训班、6期社会组织能力建设沙龙及研讨会，预计培训2000余人次；借助社会公益周活动平台，开展了北京市社会组织公益服务10大品牌评选工作，不断提高社会组织的知名度和影响力。

（四）完善了职能，服务和管理本领域社会组织的规范化水平不断提高

各“枢纽型”社会组织按照新的工作职责，结合本领域社会组织的实际特点和工作需要，在原有基础上进一步加强内部规章制度建设，管理和服务水平不断提高。比如，团市委制定发布了《关于加强新形势下全市青少年社会组织工作的意见》；市妇联拟定了《北京市妇女组织参与社会管理创新的意见》、《关于建立健全“枢纽型”社会组织工作体系的实施意见》以及《北京市妇联培育、管理和服务社会组织的办法》；市科协编制了《社会组织服务和管理手册》；市残联制定了《关于进一步加强残疾人社会组织管理创新工作的意见（征求意见稿）》；市贸促会制定了《关于做好对外经贸领域“枢纽型”社会组织工作的意见》；首都慈善公益组织联合会制定了《首都慈善公益行业“十二五”规划》、《慈善公益组织管理流程指引》、《慈善公益组织行政许可及监管流程指引》；市私个协制定了《引导会员积极参与社会公共活动的意见》。这些政策文件的研究制定，进一步统一和规范了内部工作制度，明确了在相关领域开展社会组织工作的目标和具体措施，极大地促进了工作开展。

（五）创新了工作模式，社会组织领域党建工作成效更加明显

探索“枢纽型”社会组织“3+1”党建工作模式，“3”是指在“枢纽型”社会组织中建立党建工作委员会、社会组织联合党总支、社会组织工作部门三个机构，“1”是指定期召开一次本领域社会组织工作交流会议。目前，市科协、市残联、市侨联、市社科联、市红十字会、市法学会、市工商联、市贸促会、市私营个体经济协会、北京工经联、市商联会、市建筑业联合会共12家“枢纽型”社会组织建立了党建工作委员会，其他单位党建工作委员会正在积极筹备之中。已建立党建工作委员会的“枢纽型”社会组织，在进行本领域党员情况摸底、扩大党员联系范围、建立社会组织联合党支部等工作方面采取了一系列做法和措施，在庆祝建党90周年过程中开展了多种形式的活动，取得了明显成效。

除以上几个方面外，区县层面社会组织工作积极开展，创造出了一些行之有效的工作模式。比如，全市16个区县均已认定区级“枢纽型”社会组织，并通过在街道建立分会的形式探索街道层面的“枢纽型”社会组织建设模式；东城区成立社会组织指导服务中心、西城区成立社会服务中心、朝阳区成立社会组织培育基地、顺义区成立社会组织服务中心，打造本区域社会组织综合服务平台；石景山区为各“枢纽型”社会组织配备了专职工作人员，将社会建设工作纳入街道“三定方案”，加强基层社会建设工作力量；海淀区社会组织联合会作为区级“枢纽”，除广泛联系区属相关社会组织以外，突破“层级”和“隶属”关系，积极与数十家驻区的“国字头”行业协会建立了工作联系，共同为海淀区经济社会发展献计献策、贡献力量；密云县古楼街道在加强“两新”组织管理过程中探索建立了“商管协会”模式，在街道成立商户管理协会总会，在每个社区成立商管协会，通过这样一种“伞状”工作格局，在本辖区各类商户及相关从业人员中间建立了协调会商、风险评估、矛盾调处、联防联控、服务保障等工作机制，取得了积极成效。

三、对构建社会组织“枢纽型”工作体系的几点思考

（一）对中国特色社团管理模式的积极探索和实践

近年来，国内很多省市都在积极探索社会组织管理体制改革的模式和路径，取得了很多可资借鉴的经验，但总体上看，都是在业务主管单位的职权归属上进行设计，或“放”或“收”、或“去”或“留”。社会组织“枢纽型”工作体系立基于此，但又有所突破：一是“枢纽型”社会组织的工作对象既包括合法登记的社会组织，也包括尚未取得合法身份的所谓“草根组织”或其他类型的相关组

织；二是“枢纽型”社会组织通过工作开展，最终要打破不同登记层级的界限，形成一个由市至区（县）再至街道（乡）的“伞状”治理结构，形成对本领域社会组织的一种有序治理和广泛覆盖；三是对依法登记的社会组织，主要由“枢纽型”社会组织承担相应的业务主管单位职责，这并没有突破国家现行法规关于“双重管理体制”的制度约束，而且，即便法律法规允许一些特定类别的社会组织可以“无主管登记”，也应将其纳入“枢纽型”社会组织体系进行日常联系，做到“有放有收”。

（二）对党领导下的群众工作的一种积极探索和推进

做好当前的社会组织工作，离不开发挥人民团体的作用。以人民团体为骨干构建“枢纽型”社会组织工作体系，也符合中央关于“支持人民团体参与社会管理和公共服务”的要求。但在新形势下要更好地实现这些目标，必须在原有工作模式和方法、渠道的基础上创新体制机制，开创一种新的工作局面，其中的一个重要抓手就是通过“枢纽型”组织这个平台，广泛联系相应领域的社会组织和社会力量，更充分地发挥人民团体最广泛的的桥梁纽带作用。人民团体通过承担“枢纽型”社会组织工作职责，可以“加宽加长”工作平台，进一步拓宽工作视野，发挥更大作用，这是一个双向互动的工作促进关系。

（三）新形势下进一步建立健全社会动员机制、激发社会活力的重要举措 中央把新形势下的社会管理格局概括为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。长期以来，我们在“党委领导”和“政府负责”方面是有传统的，也很有经验，体系比较完备，但社会协同、公众参与还是“短板”，从政府单一管理向社会多元治理转变还有很多工作要做。从事社会建设，很大程度上就是要通过体制机制创新，动员全社会的力量，形成政府与社会的良性互动，构建一种和谐有序、共建共享、充满活力的社会建设新局面。“枢纽型”社会组织在这方面起到的作用至少有以下三个方面：一是构建一种全新的社会动员机制，党和政府借助“枢纽型”社会组织这一平台可以迅速、有效地动员起强大的社会力量，起到“抓住一点、牵动一片”的效果。二是建立一种新的社会协调和组织机制，通过“枢纽型”社会组织，进而通过广大社会组织，逐步实现公众对社会生活的有效参与，逐步形成一种新的社会管理模式。三是借助这一体系进一步激发社会活力，通过发展、规范、引导不同领域的社会组织，促进整个社会充满活力，使不同的社会阶层具备饱满、充实的精神文化生活和健康向上的道德情操。

（四）一个不断摸索和实践的过程

作为一项探索性工作，构建社会组织“枢纽型”工作体系，还面临如何进一步加大统筹协调力度，如何进一步调动“枢纽型”社会组织的工作积极性并发挥其作用，如何面对“枢纽型”社会组织的不同特点处理好普遍性和特殊性的关系，如何对“枢纽型”社会组织工作进行考核评估等问题。

四、进一步完善社会组织“枢纽型”工作体系的思路和对策

（一）进一步健全工作体系

2011年底前，在目前22家市级“枢纽型”社会组织的基础上再培育认定几家，使市级“枢纽型”社会组织总量达到30家左右，基本实现对市级登记注册社会组织的全覆盖。同时，积极探索“枢纽型”社会组织的多种实现形式，在各区县及街道加快推进“枢纽型”社会组织认定工作，争取用1-2年的时间，建立起以市、区（县）、街三级“枢纽型”社会组织为核心的条块结合、上下贯通的社会组织服务管理网络，实现对全市各级各类社会组织的广泛覆盖。

（二）进一步明确工作机制

继续按照有领导责任制、有职能部门、有工作制度、有党组织和党的工作广泛覆盖、有管理和服务体系广泛覆盖、有业务和活动品牌项目的“六有”工作要求，进一步健全市级“枢纽型”社会组织工作机制。同时，根据区（县）、街道不同层级“枢纽型”社会组织的实际特点和具体情况，按照符合实际、注重实效的原则，探索建立多种形式、满足工作需要的“枢纽型”社会组织工作机制，形成规范化运行模式。

（三）进一步给予工作支持

继续通过“购买管理服务”等方式，根据“枢纽型”社会组织所联系和管理的社会组织数量，提供必要的费用支持；通过购买“社工岗位”等方式，为相关“枢纽型”社会组织提供必要的人员支持；通过购买公共服务等方式，每年支持“枢纽型”社会组织及其所属社会组织开展1-2次有一定影响力的社会公益活动，不断扩大其影响力和凝聚力；通过社会公益周等活动平台，支持“枢纽型”社会组织带动本领域相关社会组织走上“前台”，不断提高社会影响力。

（四）进一步促进作用发挥

以扩大工作覆盖面为重点，积极支持“枢纽型”社会组织深入研究本领域社会组织的发展状况和工作规律，积极探索增强影响力的有效途径，特别是提高项目运作、组织策划、协调服务以及通过非行政化手段开展社会工作的能力。按照“先挂钩、后脱钩”的思路，积极探索推进“枢纽型”社会组织与行政部门主管的社会组织建立工作联系，并视条件成熟程度逐步推进“脱钩”，将行政部门管理的社会组织纳入“枢纽型”工作体系。

（五）进一步优化外部环境

按照国家相关法规政策，积极研究不同领域社会组织准入、退出及日常管理服务的具体办法，同时进一步明确“枢纽型”社会组织的职能及权责关系，为“枢纽型”社会组织开展工作提供便利；深化理论研究，逐步建立符合首都实际的社会组织价值伦理体系、实训体系和工作理论体系；大力宣传社会组织公益服务品牌、优秀人物和典型事迹，营造有利于社会组织发展的良好社会舆论氛围。