我与社会工作行政_2社会工作行政体制

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我与社会工作行政

NGO在社会工作行政中促进社会福利社会化重要性周利华社工10-1201005001517

内容摘要：社会工作行政是指社会服务机构的工作人员在国家宏观政策的框架中，利用管理学、社会学、社会工作学等学科的理论和方法，确定一个社会服务机构的组织目标，获取并妥善利用资源，通过计划、、组织、领导、和控制等环节来协调人力、物力和财力资源，以保证服务机构的效率和效果的活动和过程。社会工作行政是一种间接的社会工作方法，同个案工作、小组工作、社区等社会工作方法一起构成了社会工作方法体系。

关键词：社会工作行政、社会福利、NGO、社会工作服务机构

社会工作行政是指社会服务机构的工作人员在国家宏观政策的框架中，利用管理学、社会学、社会工作学等学科的理论和方法，确定一个社会服务机构的组织目标，获取并妥善利用资源，通过计划、、组织、领导、和控制等环节来协调人力、物力和财力资源，以保证服务机构的效率和效果的活动和过程。社会工作行政具有三项基本特征：

(1)强调价值观。由于社会工作是一项价值观导向的专业工作，在社会工作的行

政中也必须注重专业的价值观。对于对社会工作机构而言，其机构组织基础是与价值观紧密联系的信念、使命、愿景和文化等要素。因此，社会工作行政必须同样需要价值导向，并以此来确定机构的使命、愿景和目标；考虑鞠策的伦理性问题，注重行政伦理；营造组织文化，促使工作者内化社会工作价值，实现规范性组织和控制；在领导中重视意义管理，通过满足工作者的成就和自我实现需要来进行激励。

(2)以服务对象为中心。社会工作行政作为一种管理活动，其目的是实现组织目

标。而社会工作的主要目标是满足服务对象的需要，这决定了社会工作行政的出发点和立足点是为服务对象提供服务。因此，组织决策的重要依据是其是否有利于满足服务对象的需要，对组织绩效的评估也应考虑是否为服务对象提供了符合质量标准的服务以及这些服务是否对服务对象产生了效果，恢复和提升了服务对象的社会功能，改善了服务对象的生活质量。

(3)人际取向。机构服务提供者是作为拥有专业知识的社会工作者，他们的工作

特点要求机构的组织结构具有灵活性和弹性，更加注重互动、沟通、对话、协商、合作以及信息分享，而非等级森严、只有上下级命令与服从的僵化的官僚结构。同时社会工作的行政管理者应该注重工作者的需要，通过满足他们高层次的需要来激励他们。

社会工作者作为行政管理者时，应该具备比一般的社会工作者更多的知识与技能。社会工作行政者要具备作为行政者应有的能力，知识和一系列的专业态度。社会服务机构是指由政府、社会团体或个人兴办的，通过社会福利从业人员（包括专业社会工作者及其他专业的服务人员、辅助人员等），为特定的、有需要的服务对象提供专业服务的非盈利性社会组织，其目的是提高服务对象的社会功能，协助他们面对问题、解决问题，并促进其健康、幸福和发展。社会服务机构是实施社会工作行政的重要场所.目前我国社会服务机构的主要类型有：

(1)社会公益类事业单位。有全额预算单位和差额预算单位。福利院、社会救助管理站，普通高等教育院校、非营利性医疗机构、社区服务中心等。

(2)社会团体。由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

(3)民办非企业单位。由企业事业单位、社会团体和其他力量以及由公民个人利用非国有资产举办的，从事非盈利社会服务的社会组织。

(4)基金会。基金会是指那些利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照条例的规定成立的非营利性法人。

我在社会工作行政中的角色。

社会工作行政这个词语对我们来说也许很陌生，但是它却与我们的生活息息相关。比如说：交通，医院，学校邮局等，我们一直都在享受一些列的社会服务，这些社会服务与社会工作行政是紧密相连的。有时候我们在社会工作行政中扮演的是服务享受者的角色，有时候我们又是服务的提供者和倡导者。

虽然我国有如此繁多的社会服务机构，但是鉴于“我与社会工作行政”这个主题，我主要想谈一谈我在云南青少年发展中心这个NGO当志愿者一年半以来的感受，感悟以及这个非政府组织所扮演的角色。云南青少年发展中心是一家服务于6—24岁儿童和青少年的非政府组织，它一直秉承“助人自助”的精神，致力于促进儿童和青少年的发展，它在各项活动中不仅发挥了它的基本角色，也发挥了它支持这种服务的拓展角色1。发挥了它管理者，信息传递者，决策制定者的角色。儿童青少年的发展关系着他的未来以及国家社会的稳定，促使儿童青少年健康发展是一项社会福利性的事业。

云南青少年发展中心这个NGO，在社会工作行政的中国社会福利社会化中发挥的重要作用。社会福利是衡量一个国家人民生活水平的重要标准。广义的“社会福利” 包括国家和社会为实现人民的“幸福”所作包含社会保险、社会救济以及各项社会服务等各种制度安排。狭义的“社会福利” 则一般特指社会保障体系中除了社会保险、社会救济之外的，更高水平的、补充性的制度安排。无论从哪种定义来看，社会福利都是以实现人民的“福祉”为根本目标的，一个国家的社会福利的水平直接影响着该国人民的生活水平和幸福指数。然而随着社会经济的不断发展和人民社会福利需求的提高，原有制度中的不平等、角色错位、缺乏责任分担、非社会化等问题成为其发展中的硬伤。要实现传统社会福利制度向新型社会福利制度的发展和跨越，必须积极引入社会参与，推进社会福利的社会化改革，而非政府组织（简称NGO）则是其寻求社会参与的最佳选择之一。NGO 参与社会福利、推动社会福利社会化，是我国当前社会福利制度发展中的必然选择。这与社会福利制度的根本性质、NGO 的基本宗旨以及我国的国情密切相关。我们可以从以下几点分析NGO 参与社会福利的必要性。

一、从NGO 的性质看

NGO（non-governmental organization），即“非政府组织”，我国的官方文件里一般直译为“民间组织”。简单地讲，NGO 即是指区别于政府和企业以外的社会组织，它具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等基本特征。NGO 的原动力是志愿精神，因而面向社会提供服务往往是日常经营中的重要内容———这与社会福利为人民求“福祉”的本质不谋而合。

在清华大学NGO 研究中心开展的一项针对北京地区NGO 的基本情况调查中，对于“活动领域分布”一项结果显示：北京地区NGO 中，涉足社会服务领域的占22.12%，涉足扶贫、救灾、抗灾领域占18.27%，志愿者协会占8.65%。一方面NGO 参与社会福利可以看作是对其业务规模的拓展，另一方面也能在一定程度上弥补政府在这些领域直接支持和调控的不足，促进社会福利社会化。另外，NGO 能将触角伸到政府无法顾及处。在社会福利的发展中，政府往往只能从总体上把握其发展方向并根据相应政策效果进行宏观的调控，而不可能事无巨细地深入到政策执行的每一个环节。而NGO 源于社会、发展自社会、服务于社会的极强“社会性”特征恰好能有效地弥补政府的不足。1例如，在《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发（2006）6 号）中，我国政府相关部委强调“发展养老服务业需要以政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。而在现实生活中，政府不可能详细地跟踪关注每一个具体政策的推行和落实，如果没有社会力量的介入，很多政策到最后往往成了一纸空文。社区养老等政策的推行和落实需要社会的积极参与和支持，而NGO 无疑可以成为“社会”中协助推行国家政策和方针的主力军。

二、从社会福利的性质看

社会性是社会福利的重要特征之一。在资源有限性的前提下，政府显然不可能单独承担起整个社会的社会福利提供责任。在我国传统的社会福利体制下，政府独揽大局的局面在造成社会福利水平低、制度公平缺失的同时，也引发了政府责任向企业的不合理转移，最终形成“政府办企业，企业办社会”的局面。因而，在当前要实现向新型社会福利制度的跨越，政府首先需要探索合理的责任分担机制，将“社会”这一重要主体引入到社会福利的提供主体中，均衡和协调

各责任主体的责任分担，从源头上保证社会福利的健康、可持续发展。另外，社会福利制度面向整个社会、以整个社会为服务对象，因而引入社会参与也有助于更直接地了解人民的诉求。事实上，早在2000 年，国家民政部、劳动保障部、国家计委等部委就已提出了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，指出“长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要”，并提出社会福利社会化的总体要求———投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化。但直到现在，我国社会福利制度社会参与不足的问题依然突出，严重阻碍了我国社会福

利制度的改革进程。

三、从我国的现状看

2000 年，《关于加快实现社会福利社会化的意见》指出：“我国已经进入老龄社会，老年人口基数大，增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化养老的需求迅速增长。同时，残疾人和孤儿的养护、康复条件也亟待改善。但是长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。”在社会福利提供不足与社会福利需求不断增长矛盾尖锐而社会福利需求显然不能抑制的条件下，探索社会福利提供主体的多元化无疑是缓解社会福利供需矛盾唯一的出路。NGO 提供社会福利的潜力是巨大的。在一些社会福利体系较为成熟的国家和1 王思斌.社会工作综合能力（中级）[M].北京：中国社会出版社，2007：35-37

地区，如爱尔兰、荷兰、比利时，在NGO就业的有酬员工规模占到了非农就业人口的10%以上。美国、英国、日本的比例分别为7.8%、6.2% 和3.5%（Lester M.Salamon,2007）。我国NGO 的发展历史较短、体系仍然不健全，但如果从制度层面、物质层面等方面解决了NGO 发展的根本阻碍，NGO 必将会成为活跃于我国社会福利体系中的重要主体。社会力量兴办社会福利机构是社会力量直接参与社会福利的举措，国家对这社会力量兴办社会福利机构的政策支持正是出于对我国现状的科学认识和对未来社会福利发展路径的正确判断。

NGO 的非营利性、志愿性，社会福利的“社会性”特征要求，以及我国社会福利需求不断增长与社会福利供给不足之间的突出矛盾要求我们必须采取实质措施鼓励NGO 参与社会福利。在这一过程中，不仅能实现社会福利供给主体的多元化、提高我国社会福利水平从而更好的谋求我国人民的福祉，还能引发人类对于“社会”这一特殊角色定位的思考，推进其他各项政策中的社会参与。

四、当前NGO组织面临的困境

中国历来是一个强政权弱社会的社会结构，NGO想要发展，需要推动其发展所需要的空间，这个空间不是从天而降降的，其需要NGO通过自己的活动的开展，获得社会与政府的认可。目前中国的NGO还处于生存和初步发展的时候，用两句话来形容中国当前的NGO的困境状况“生的伟大，活的压郁。”另一句就应该是“机遇与挑战并存。”以下我总共把NGO面临的困境分三种：资源的困境，能力的困境，发展的困境。这几种困境并非是孤立的，他们之间相互制约影响，又相互促进。资源的不足影响了NGO自身能力的建设，能力的不足使得NGO不能足够的获取资源，如：管理能力、活动能力的不足就影响了公信度，公信度又影响募捐的开展。资源、能力的不足更造成了NGO本身的发展困境。在这些问题的背后是整个转型时期的中国社会同样面临的问题。

（一）资源的困境

1、政策法规资源的困境

20世纪80年代末，政府为了整顿NGO管理混乱的局面，颁布了《社会团体登记管理条例》，确立了民政部门和业务主管单位的双重管理制度，对社会团体的管理从此趋于规范和严格。1998年，这一条例重新修订后出台，对社会团体的定义趋于宽泛，但仍坚持对社会团体必须有业务主管单位的要求，同时，对团体的活动场所、资金来源等硬件要求更加明确，而且在一个地区还不允许同一性质的组织出现两个以上。可以说，对于没有业务主管单位、缺乏经济条件民间自下而上的NGO，想在民政部门注册、享受公益组织的减免税待遇几乎是不可能。由于公民社会组织成为独立法人需要业务主管单位和行政主管单位双重审批，许多和业务主管单位没有密切关系的组织难以找到“婆婆”。甚至许多人一听到非政府组织就心存疑忌，以为是“反政府组织” 某些专家认为，政府之所以对NGO的管理一直偏严，主要是担心民间活动失控，公益捐赠等政策法规的滞后则与税务、财政等部门担心收入减少有关。当然NGO本身也存在很多问题：很多NGO过多照搬西方的价值观念，较少利用传统的价值观念和文化传统、较少扎根于基层社区，缺乏公信，更有少数人打着NGO的旗号招摇撞骗，也使政府在放开管制的政策法规上更加谨慎。

2、资金的困境。

所有的国内NGO都认定资源短缺，特别是资金问题是制约它们工作的关键因素。政府的资金大部分来自税收，企业的资金大部分直接来自交易或劳务所得。

NGO的资金来源主要靠募捐、政府的支持等多方面相当复杂，NGO的资金来源也与官方背景的NGO差距甚大。香港乐施会每年的筹资额高达近一亿港元。相比之下内地的NGO由于其未注册的法律地位和国际基金组织自身的狭窄眼光，使得这些组织经常面临资金困境，而得不到外界足够的支持。即使是获得国际资助的组织，也因为不能涵盖项目负责人的工资而使得公民社会的领导者经常是兼职性质，并为职工的工资发愁。的确，NGO来说，开发出稳定而持续的资金来源至关重要。在此，我对它们，特别是对那些小组织非常担忧，它们对调动资源几乎没有什么经验，他们靠组织者的个人资金或国外基金会的项目经费来勉强维持运转很难发展壮大。明显倾向于寻求国际资助，这是可以理解的。这些资助在短期内会对它们有所帮助。但从长期来看，这种做法明显是不可持续的。一方面，NGO在数量上越来越多，很可能还会继续增加。另一方面，由于中国的人均国民生产总值和政府税收的稳定增长，国际发展的机构，特别是附属于外国政府的一些机构将在未来几年里撤出中国。它们不再认为在中国开展大型项目是合理的，从而会将它们的资源转到更穷的国家。在以后若干年内，我们会看到越来越多的中国NGO组织为日渐减少的国际资助而相互竞争的局面。中国NGO的资金来源关键还是早日得到本土的资源。

3、人力资源的困境

参加公民社会组织的人才缺乏，许多精英仍然流向企业和政府，而留在公民社会组织工作的职员往往缺乏相应的能力建设。内部圈子的人流传：“一流人才去政府，二流人才去企业，三流人才到NGO ”。虽然在实际的工作中，公民社会的职员经常表现出超常的热情和忍耐，但是整体职业素质不高是人们对NGO常见的批评。

（二）能力的困境

当前的NGO由于严重缺乏资金、人才，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等的局限形成恶性循环。许多NGO刚刚开始在诸如环保、法律咨询、肢残和精神残疾儿童康复等方面开展工作，这些工作无论对它们，还是对中国都是很新的领域，所以，这个要求很难。这些组织大多高度敬业，也非常有创新精神，但在这些方面中国的NGO几乎无一例外地缺乏经验。由于缺乏先例，中国的NGO缺乏相关的知识和技术，虽然国内已经开展相关的NGO培训，但是能够参加培训的NGO人员还是很少。而且许多培训师并不了解公民社会组织的实际处境，许多知识并没有指导作用，这就使得许多NGO开展活动的时候缺乏行动策略和专业知识的指导。组织对自身如何定位以及战略方向也都缺乏足够的知识参考。

（三）发展的困境

1、信任的困境

于公民社会理念还不为人们所熟悉，而且公民社会组织的活动在效率、效果和透明度上还存在一定的问题，因此它的活动一方面容易遭到社会公众的怀疑，一些NGO的活动经常被指责为“做秀”，而在另一方面，组织也容易受到成员内部的不信任。许多组织内部由于制度不完善等原因而常常在发展到一定时间就出现周期性的人事“地震”，领导人的能力和人品遭到职员或者志愿者的怀疑，这种猜疑和不信任很容易就导致组织解体或者停滞。这些信任的困境在NGO的发展中往往最容易被发现，关注和夸大，从而影响了其自身的发展。如果一个NGO

组织的工作被证明是卓有成效的，如果这个组织透明度很高，又值得信赖，那么，它就有机会赢得的资源支持。

2、发展的不平衡

发展的不平衡表现在：中国的NGO的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，有着巨大的差距。不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地严重不足，同为东部和沿海，区域之间的NGO的发展也存在差距。从城乡的不平衡来看，中小城镇特别是广大农村地区，除扶贫、环保的少量外来NGO之外，真正的当地的NGO少之又少，社会对这些组织的关注和支持也很少。就不同领域来说，那些相对说政策法规要宽松的，容易得到资源的领域NGO发展迅速，如环保、教育等。而一些门槛较高，如就业、社会保障、劳工问题、国际区域冲突等领域，却因为种种原因NGO的介入还明显不足。

3、文化的困境

在中国，NGO是一个外来语。西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等。西方的体制环境也给慈善事业提供良好待遇和合理的运行机制；有来自社会舆论和民间文化价值的肯定、响应与支持等等。而中国缺少这些方面的文化背景，毫无疑问中国目前的意识形态的教育，在很多时候取代了社会舆论和民间文化价值所发挥的作用。同时在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NCO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国NGO发展中的无形的障碍。

从另外层面来说，中国自古有自身优秀的传统文化资源。但不管是外来文化还是传统的文化，都要通过创造性的转化使其获得本土生命力，也就是外来的要本土化，本土的要发扬与融合，从而才能发展出与时代发展相适应的良性文化。如果把握不好，甚至有可能根本就迷失于自己的盲目追逐之中。

同时，我们也注意到由于中国东西部的差异，NGO在开展工作的时候也遇到了很多文化价值的困惑。

对此，我们要从以下方面来加以改善，发挥NGO在社会行政的社会福利社会化中发挥其应有的作用。

一、改善政府与NGO的关系

我们的社会治理模式与港台以及西方非常不同，我们的市民社会尚未成形，政府长期以来的大包揽作风，使得进行“政社分离”时，政府无法从社会中找到承接社会事务的社会组织。对急需完成转型的政府来说，最快捷的方式莫过于其自己成立一些独立法人的社会组织，即官办社团，上海的三大社团就具有这种性质。其实，官办社团也好，组织也好，大家殊途同归，目标都是促进市民社会的发展。向这个目标靠近的过程，即是官办社团的社会化过程。在这个过程中，政府与官办社团面临一个共同成长的过程，或者说在进行社会建设的同时也需要进行政府建设。目前的三大社团社工工作中存在着条线交叉的复杂状况，为社工有效提供服务带来阻力，为了使预防犯罪体系构建过程中真正实现社会多方参与的目标，建议推动政府跨部门合作，以联合项目的形式来加以推进，以项目促进多方合作，以项目促进服务效益，其中包括社区青少年家长的亲职培训项目。

二、建立政府与NGO平行发展的模式

建立政府与NGO的平行发展即政府与NGO在合作中成长，在成长中合作，实现“共赢”。“小政府、大社会”是现代政府的治理模式，政府把社会事务下放或

返还给社会，交给社会来承担，由社会组织自行管理也即所谓的“政社分开”。随着社会的发展，福利意识和服务理念日益深入人心，政府除了履行管理社会和发展经济等职责以外，服务全体人民以及为社会弱势群体建立安全网的职责日益突出。政治民主化、经济市场化、社会多元化都已经成为政府职能机构改革的重要社会目标。在多元化社会结构中，政府将不再包揽一切、包打天下，而是作为服务的提供者，主动为社会组织、社会团体搭建资源平台，达到资源共享，以促进社会组织共同参与社会管理，形成新的社会治理机制。

（三）、做实政府购买服务

政府购买NGO的服务，NGO在提供这类服务方面的成效十分显著。但是现在遇到了诸多发展瓶颈阻碍着这些NGO组织的继续发展。如何做实政府购买服务就是其中非常重要的一个方面。

NGO组织的政府购买服务方式都是在市级层面签订服务购买合同，再由区级（二级）财政买单。这一制度设计就导致了三家NGO不具备财政自主权、从而不完全具备人事自主权以及决策自主权。当前进的步伐走到当前这个阶段，如何做实政府购买服务、如何找到突破体制的切入点成为难题和重要话题。总体来说，做实政府购买服务可以包括这样几个具体方面，（1）调整拨款模式，改当前的“一级签约二级买单”为“整笔拨款”，通过拨款模式的调整保障社团自主的基础；

（2）做实社团自主运作，即做实董事会领导下的总干事负责制；（3）做实政府对社团的干预评估，即从过程干预及评估转向目标评估或结果评估。

在社团自主运作方面，甚至还存在着这样一个认识逻辑：做实社团自主运作从做实董事会领导下的总干事负责制开始，在总干事责任制的前提下进行社团管理革新，以管理促专业、以专业促成效。周而复始，形成一个良性循环，促进NGO组织良性发展。

参考文献：

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