河南省“省管县”改革中存在的问题及对策_河南省直管县体制改革

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河南省“省管县”改革中存在的问题及对策

摘 要:现行“市管县”体制存在诸多弊端,由“市管县”改革为“省管县”是大势所趋。改革后的市级政府如何自我发展值得关注,一是积极寻求自我发展的举措,二是国家、省级政府要给予市级政府必要的扶持,三是改革后的地级市政府的职能要作相应的调整。

关键词:省管县;行政层级;发展探索

一、现行“市管县”体制存在的弊端

所谓“省管县”改革,就是将现存秩序下的“县由市管”模式改为“县由省管”模式。何以要进行“省管县”改革?这须从“市管县”体制的弊端中寻找答案。

1、“市管县”法理上缺乏依据。宪法是国家的根本大法,国家的制度设计和施政方略必须以宪法为依据,建立在宪法的条文解释上,这也是依法治国原则的基本要求。然而,现行宪法中却没有“市管县”的定位。我国现行宪法第30条规定:省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县;自治州分县、自治县、市。就此而言,我国可以辖县的行政单位有省、自治区、直辖市、较大的市和自治州五类单位,其中没有市(地级市)。所以,改“市管”为“省管”符合宪法精神。

2、“市管县”体制阻碍县域经济发展。县由市管,一方面县级财政税收要受制于市,被市提留一部分;另一方面,中央或省的财政转移支付也会经常性的出现被市级政府截留的现象,由此造成县级政府财政空虚,经济发展后劲不足。而且,由于种种原因,一些重大的经济发展项目难以进入县,严重制约了县域经济的长远发展。

3、“市管县”体制不便于省级政府与县级政府直接沟通。过去信息技术不发达,地方政府部门之间的空间距离远,市管县是建立在这种省县跨度过大,省县难以融通的基础之上的;而今信息技术已高度发达,交通也日益便利,省与县之间的空间距离已经大大缩短,他们能够进行直接的交流与沟通,省政府的政策能够迅速传达到县,县政府的具体情况也能很快到达省。实施“省管县”,一方面有利于减少政府层级、降低行政沟通成本、提高行政效率;另一方面,也会增强县级政府对上级决策的执行能力。

二、河南省“省管县”改革的现状

1、改革概况。2005年6月,温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’试点”;2009年6月,财政部要求,在2012年底前,力争在全国除民族自治地区外,推行财政“省管县”。在此背景下,全国共有22个省(直辖市)在进行“省管县”的改革探索。河南省于2004年5月下发了《河南省人民政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见》,赋予巩义、项城、永城、固始、邓州等35个扩权县(市)部分与省辖市相同的经济管理权限和社会管理权限。其后又于2007年9月下发了《河南省人民政府办公厅关于进一步落实扩权县(市)政策的通知》,针对“省管县”改革进行积极的政策引导。扩权的主要内容有10项:第一,计划直接上报。扩权县市的国民经济和社会发展计划由县市有关部门直接向省有关部门上报、衔接。第二,财政直接结算。扩权县市财政体系直接对省。第三,经费直接安排。省有关部门向设区市划拨经费等资金时,凡按规定扩权县市应当享有的,一律在所在设区市名下以“其中”形式直接向扩权县市划拨。部分收费由扩权县市组织征收,直接上缴省国库,部分资金由扩权县市直接向省申请。第四,税权部分调整。如营业税减免,规定万元以下由扩权县市直接审批;规定万元以下由扩权县市审批处理财产损失、申报税前亏损;国产设备额的抵免企业所得税审批,由扩权县(市)直接报省里等。第五,项目直接申报。凡不需要国家、省、设区市出资或平衡建设条件的政府投资项目(不含党政机关办公楼和培训中心),均由扩权县(市)投资主管部门按照建设程序自行审批;需报送国家和省投资主管部门审批的政府投资项目,由扩权县(市)投资主管部门按照建设程序直接向省投资主管部门申报,并抄报所在设区市投资主管部门。第六,用地直接报批。扩权县(市)国土规划、土地利用总体规划的编制、修编和调整,由扩权县(市)政府直接报省政府审批、报省有关部门备案,同时抄报所在设区市有关部门。第七,证照直接发放。扩权县(市)有关部门直接核发所在设区市权限内的各类证照,国家法律、法规明确规定由设区市发放的证照除外。第八,部分价格管理权限下放。第九,统计直接发布。发布分地区统计资料时,将扩权县市的主要统计数据在所在设区市名下以“其中”形式列出。第十,政策直接享有。今后省政府及其有关部门依据法律、法规和行政管理的实际需要,委托设区市政府及其有关部门代行的管理权限,扩权县市原则上同时享有。国家和省在经济社会发展和国民经济管理方面新制定的各项政策,包括经济管理体制改革中新确定的管理权限划分,凡所在设区市享有的,扩权县市原则上均直接享有。2009年5月5日,河南省人民政府在《关于完善省与市县财政体制的通知》中又进一步扩大了省管县改革试点的范围,增加了兰考、滑县等15个县(市)为“省管县”,赋予其与省直辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限,省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管。

2·改革中存在的主要问题。在这两次的试点推动中,共实现了50个县(市)的省直管,是河南县(市)的近一半。在改革试点中,因各地情况不同,改革的权限也不同。巩义、项城、永城、固始、邓州5个试点与其余县(市)的扩权幅度有较大区别。就河南省“省管县”改革实践来讲,存在的问题也是显而易见的。第一,省级政府部门在政策的制定上缺乏连续性,致使县级政府推进改革的信心不足。河南省自2004年实施“省管县”改革以后,特色经济强县在“放权”的宽松政策环境下,县域经济和城乡经济均显现出新的活力。但是在2008年1月份河南省发改委发布了《河南省发展改革委员会关于取消若干扩权管理权限的通知》,共有12项特权项目被取消或者调整,约占总项目的20%。“特权”的取消必然会对已经享受政策优惠的县(市)造成一定程度上的冲击,比如关于“外派劳务”这条权限的取消,可能对一些工业基础好的县(市)影响不大,但对于劳务输出大县固始来讲,就造成了很大的冲击。第二,县在省和市之间的地位尴尬。由于尚停留在财政权限上的改革,体制内的矛盾显现。县(市)财政体制上虽然实现了与省的对接,但是行政管理体制不变,全部或大部分的人事任免权仍归地级市管,这就使县(市)的主要领导在扩权改革的实际执行上不得不顾虑所在市的整体发展规划。第三,地级市对“省管县”改革的试点工作支持力度不够大。大部分的省(市)在财政经济权限方面都是部分地下放,并非完全意义上的统收统放。在一些需要省、市、县三级政府共同承担的项目配套资金上,地级市以县级财政已经与省实现对接为由,不再安排其对应的配套资金。比如,如果一项三级承担的配套资金在改革之前省市县按照:5:32的比例进行资金划拨,但是改革之后,市一级的配额拨款就以县财与省财已经对接为由拒绝发放,结果在一定程度上使试点县(市)获得的政策优惠大打折扣。

三、“省管县”改革后市级政府的发展问题思考

由“市管县”改革到“省管县”,从一定意义上说,是权力与利益的再调整,所以改革中最大的阻力自然是地级市这一层的政府。原因是地级市是这场改革的主要失利者。为了维护既得利益,一定程度上地级市会对“省管县”改革政策有所不满。“省管县”改革是我国行政体制改革的重要组成部分,目前主要是在“具备条件的地方”进行改革的尝试,然后“由点再及面,切勿一刀切”,不能单纯地为改变行政层级而忽视地方的特殊利益。基于此,在改革的进程中必须要注意倾听不同利益主体的声音,审时度势,把握宏观,从而将这项改革引向成功。如上面所提及的,“省管县”改革大多数省份尚处在财政经济权限调整的层面,行政、社会管理方面的改革鲜有涉及。但是,“省管县”改革最终对现存行政体制的冲击是不容置疑的,它必将带来行政体制的相应变化。那么,在“省管县”改革目标实现后,丧失财政管辖权的地级市如何有所作为?为此,笔者试对“省管县”改革后的市级政府如何自我发展的作初步的探讨。

1、市级政府应未雨绸缪,积极寻求自我发展的路子。为推进“省管县”改革的良性开展,市级政府不管自身利益如何,都只能“忍痛割爱”,服务于改革的大局。诚然,管县的权力收归

省之后,市的财政收支减少。“省管县”改革实施之后,市级政府为了保持稳定和可持续发展,就必须采取“自救”措施。一方面,由于管理权限的缩减,可以通过精简机构人员、重组和调整机构职能的方式,减少经常性的行政开支,从而减轻财政压力;另一方面,由于政策的调整,市级政府由原先的县财政“管理者”转变成了自己“创业者”,这就要求市政府提高自主创收能力,增加市政府的收入。由于历史的缘故,在“省管县”改革前,市政府发展的优惠政策要比县多,区位优势也比县明显,交通、基础设施等硬件建设和政风民情等软环境都较县有优势,并在招商引资方面也具有很强的竞争力,所以,省管县改革后,市在工业经济的发展方面还是大有可为的。

2、国家、省级政府要给予市级政府必要的扶持性保障措施。一方面,地级市设置的初衷就是发挥中心城市的辐射带动作用,从而影响周边统辖县(市),以期实现区域的全面发展。“省管县”改革后,一个明显的事实,就是地级市政府的管理幅度缩减。为了保证其发展空间和潜力,在行政区划上需要作出一定的调整,比如对与地级市毗邻的县(市)进行撤县(市)划区,纳入地级市政府的管辖范围,从而增加其可利用资源和发展空间。河南省鹤壁市辖两县三区,本来就地域有限“省管县”,改革后,发展空间上更是捉襟见肘,对于这种特殊情况,改革时应当考虑。为地级市政府的可持续发展,继续使其担负中心城市辐射带动的历史使命,国家在行政区划的调整法规上应该对地级市有所简便和倾斜。另外,改革前后,市级政府的财政收入反差会很大,对于一些市级财政相对困难的地方,在一定时期和规划内省级财政有必要扶持和照顾其发展。

3、“省管县”改革后,地级市政府的职能要作相应的调整。地级市作为一级政权机构,麻雀虽小,却五脏俱全,以往主要扮演“管理者”的角色,自身财力有限,更多地是靠对县的“提留”维持生计。实行“省管县”体制后,由于县级财政和省对接,省一级的财政和转移支付能力得到很大的加强。而与此相对的是,地级市财政大幅度缩减,成为与县级财政地位平等的主体。地级市除了靠自力更生,增加财政收入外,为了维护其财政的正常运转及其稳定发展,在改革后地级市的职能作出明显的调整,应把注意力转移到城市管理、市民服务等公共职能上来,积极地开发城市功能。众所周知,我国地方政府制度的原则之一就是在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性。的确,推行“省管县”改革有助于减少行政层级、降低行政管理成本和促进县域经济健康发展。但是,对于丧失既有管理权限的市级政府,无论是从“省管县”改革顺利进行的全局出发,还是就地方发展积极性的调动上来说,这一利益主体在改革后的健康稳定发展问题都应该引起我们足够的重视。