要更加注重县域改革开放问题_我们的改革要更加注重

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要更加注重县域改革开放问题

杨 宜 龙

当中国改革开放的航船风雨兼程到“而立”之年时，一个又一个人间奇迹被创造了出来，一片又一片新天地被开辟了出来。然而同时，困难和风险也接踵而至。其中，县域经济社会发展的滞后和困境便是一个突出的问题。正如有的学者所说：“改革开放近三十年来，中国广大县域地区的经济社会发展显得相当滞后。”①

与县域经济社会发展严重滞后相对应的是县域改革开放的严重滞后。三十年来，在县域改革开放的学术园地里难见醒目的花朵和挺立的大树；三十年来，县域改革开放的实践中也难见持久、普遍和充满希望的建树。可以说，正是由于县域改革开放的滞后才导致了县域经济社会发展的滞后。

这就启示我们，应该而且必须注重县域改革开放问题。

要更加注重县域改革开放的特点

今日的县域改革开放，已经不同于三十年前的改革开放，也不同于过去的农村经济体制改革和城市经济体制改革，更不同于以大中城市为依托的区域改革开放。因此，我们应该深入认识新阶段县域改革开放的新特征。

第一，新阶段县域改革开放具有代表性。新阶段的县域改革开放是一种标志性的改革开放。它既不像乡镇改革开放这种主要专注于村镇建设、发展、管理的乡村型改革开放，也不像地级市、省（区、市）、国家主体功能区改革开放这种主要专注于大城市建设、发展、管理的城市型改革开放，而是一种新的统筹协调城市和村镇发展的城乡结合型的改革开放。可以说，新阶段县域改革开放实质上是一场消解城乡二元结构的革命。

第二，新阶段县域改革开放具有全面性。新阶段的县域改革开放是一种全方位的改革开放。它不再是单兵突进，而必须全面地、整体地推进。一方面，它要求将经济、政治、文化、社会各方面的改革开放综合筹划、协调推进。另一方面，它又要求既要改革计划经济条件下形成的至今已经不相适应的“旧的旧体制”，又要求改革1978年以来形成的许多至今已经不相适应的过渡性的“新的旧体制”。②同时，它还要求将改革和开放相互结合、共同推进。第三，新阶段县域改革开放具有基础性。新阶段的县域改革开放是一种根本性的改革开放。它要求在着力解决城乡二元经济社会结构这一大课题下，彻底解决制约和阻碍县域经济社会发展的体制性机制性问题，从而使县域经济政治文化社会管理运行机制在根本上从阻碍机制转变为促进机制。并由此给各方面、各层次的改革开放提供更广阔、更有利、更坚实的平台。

第四，新阶段县域改革开放具有差异性。新阶段的县域改革开放是一种多样化的改革开放。且不说县级市、区的改革开放已不属于县域改革开放的范畴，仅就普通县的改革开放而言，其区域、地理、资源、交通、人口、文化、经济社会发展基础等等方面都有着极大的差异。因此，县域改革开放不可能是一种“一刀切”的标准化的改革开放，而必然是一种“百花齐放”式的多样化的改革开放。

新阶段县域改革开放的新特点，既突出地反映了县域改革开放的一般性实质，又鲜明地

反映了县域改革开放的现实性要求，并且为深入探讨和推进县域改革开放提供了一个新的基地和平台。

要更加注重县域改革开放的地位

在改革开放进行了三十年之后，县域改革开放的地位也发生了新的变化。它在全国和县域发展大局中的作用和意义进一步深化和凸显。

首先，新阶段县域改革开放对于中国经济社会持续发展和保持国家长治久安具有根本性地位。目前，农业基础薄弱、农村发展滞后已经成为制约中国经济持续发展的重大“瓶颈”，大量的农村劳动力转移过程也带来了严重的社会不稳定诱因。而这一切大都来源于现行的所有权制度、就业和社会保障制度、公共服务体制、社会管理体制等一系列旧体制维护、延续、加重了城乡二元经济社会结构。因此，如果不通过县域改革开放从体制机制上彻底消除城乡二元经济社会结构，就不可能从根本上保证中国经济社会的持续发展和国家的长治久安。其次，新阶段县域改革开放在我国全面改革开放的新布局中具有基础性地位。现在我国已经进入了城乡统筹发展的新阶段，这使得县域改革开放的重要性上升到了一个空前的高度。正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所指出的，建立统筹城乡二元体制的新机制将成为新时期改革的一个重点。③这表明，以消解城乡二元体制为根本任务的新阶段县域改革开放，已经与政治体制改革、垄断行业改革一同成为我国深化改革开放的攻坚工程和基础性工程。

再次，新阶段县域改革开放在县域经济社会发展中具有转折性地位。县域经济社会发展长期滞后的问题绝不仅仅是一个投入不足、扶持不够的问题，招商引资也绝非万应灵丹、绝非治本之策。正如中共陕西省委书记赵乐际所说：“改革不到位、体制机制不完善、开放水平不高，既是建设西部强省进程中诸多矛盾和问题产生的主要根源，也是推动科学发展、促进社会和谐的主要障碍。”④可见，改革开放是否成功已经成为区域经济社会是否能够良性发展的分水岭和转折点。它表明，只有当县域改革开放实现了实质性的突破，县域经济社会发展局面才会有根本性的转变，县域经济社会发展的春天才会真正到来；否则，县域经济社会发展将永远爬不出严重滞后的泥潭。

这里，我们还要特别指出，现实中忽视县域改革开放地位的情况相当突出和严重。中国经济体制改革研究会副会长杨启先曾指出：“现在确实在各个层面上都存在着一种‘改革疲劳症’”。⑤而我们要说的是，“县域改革开放冷漠症”在中省市县各级更是司空见惯，甚至习以为常。因此强调注重新阶段县域改革开放不仅具有正本清源的理论意义，而且具有直接的现实纠偏意义。

要更加注重县域改革开放的模式

说起县域改革开放，人们往往最先想到的是要学习某个百强县或先进典型县，并效法它们改革开放的模式。比如，有人主张学习昆山模式，有人主张学习温州模式，还有人主张学习寿光模式，如此等等，不一而足。然而，这却是一条错误的思路。马克思主义唯物辩证法和科学发展观的基本原理启示我们，在寻找发展道路时，绝不能对着别人的屁股顶礼膜拜，而应当看得更远，做出更加科学的选择。

一是推进新阶段县域改革开放应当坚持主题型的模式。新阶段县域改革开放是以消除城乡二元结构为主要任务的改革开放。因而，新阶段县域改革开放，必须把从体制机制上消除城乡二元经济社会结构始终作为自己一以贯之的主题，始终作为自己坚定不移的主攻方向、主要路径。这一主题自然包括了解决城乡二元的土地制度、城乡二元的劳动就业和社会保障制度、城乡二元的户籍管理制度、城乡二元的选举制度、城乡二元的教育制度、城乡二元的公共服务体制等基本问题。当然，从体制机制上解决城乡二元结构，不能简单地、错误地以

城统乡、以城化乡、“以城役乡”，而应该在工业化、信息化、市场化、城镇化和全球化的新平台上，通过城与乡作为平等主体的优势互补、共同提升，形成城乡经济社会发展有机融合、相得益彰的新的平衡机制。

二是推进新阶段县域改革开放应当坚持组合型的模式。新阶段县域改革开放是一种全方位的改革开放。因此，既不能把新阶段县域改革开放限制在经济体制改革这个狭窄的“条条”内，更不能把新阶段县域改革开放限制在农村这个狭窄的“块块”内。而应该在纵的方面把经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革结合起来，在横的方面把农村改革、城市改革、对内对外开放结合起来，并且把纵横两大方面结合起来整体推进。比如，“农民工”这一复杂的问题，就应该通过组合型的改革开放从根本上加以解决。

三是推进新阶段县域改革开放应当坚持跨越型的模式。新阶段县域改革开放是在新的历史起点上进行的改革开放。在这个新的历史起点上，不仅中国发生了很大的变化，世界也发生了很大的变化。因此，滞后的县域改革开放在一些方面无疑具有后发优势。在推进新阶段县域改革开放时，落后县与发达县市将重新站在同一起跑线上。落后县的改革开放，应该尽量避免发达县市在改革开放上所走的弯路，自觉地去跨越“新的旧体制”的陷阱，从而使本县域的改革开放力度更大、成本更小、收益更优。

四是推进新阶段县域改革开放应当坚持本土型的模式。县域发展状况的千差万别和县域发展差距的不断拉大，是中国的一个基本国情。因此，不可能有“放之全国而皆准”的县域改革开放模式。新阶段县域改革开放必须把发展中国特色社会主义的新要求，同本县域的资源禀赋、优势、特色结合起来，走县域改革开放本土化、特色化的道路，才能使新阶段县域改革开放在本县域生根发芽、开花结果。

当然，上述新阶段县域改革开放所应坚持的四种模式并不是独立的、孤立的，而是相互贯通和紧密相连的。或者换句话说，具备了以上四个基本要素的模式，才是一个科学有效的新阶段县域改革开放模式。

要更加注重县域改革开放的机制

县域改革开放是一项复杂、艰巨的系统工程。它有其自身的运行机制和运行规律。深入认识和正确把握其机制，才能更好地推进新阶段县域改革开放。

其一，推进新阶段县域改革开放要坚持县级主抓的责任机制。在推进新阶段县域改革开放上，中、省、市、县、乡镇各级都有责任，都应该抓。但却应该由县一级主抓。陆学艺等人关于中国现行行政体制的论述，深刻地说明了县级主抓新阶段县域改革开放的必要性、可能性和唯一性。他们指出：“从中国行政体制框架看，县级政府是具备完整政府功能、职能和权力的基层政府，地级以上的政府管辖范围太宽、太大，一般专注于大城市的建设、发展和管理，无暇顾及农村的发展。县以下的乡镇基层政权组织的功能则不完整，不能起到统筹城乡经济社会发展的作用。这意味着在市场化条件下，县级政府几乎是县域内唯一具有整体意识和集体行动能力的主体”。⑥当然，有责必应有权。要让县级政府承担起主抓新阶段县域改革开放的责任，就必须进行“县域赋权”。⑦一般至少应由省级政府赋予县级政府相当于地级市的经济社会管理权限，甚至作出更大的赋权。

其二，推进新阶段县域改革开放要坚持协作攻坚的落实机制。由于受“改革的边际成本递增规律”⑧的影响，新阶段县域改革开放的难度会越来越大。这就要求，一方面，在推进县域改革开放时要协作，县域内的条条块块、方方面面必须一盘棋、一条心、一个声音、一致行动，县以上各级党委、政府也要对县域改革开放大开绿灯、放权让利、撑腰打气。另一方面，在推进县域改革开放上要攻坚，对制约各自县域经济社会发展的重大体制机制障碍，要找准病灶，选准切入点，敢于刀下见血，敢于刮骨疗毒。

其三，推进新阶段县域改革开放要坚持民主法制的保障机制。三十年来，中国一直采取

“渐进式增量改革”。由此带来的副作用，使得既得利益阶层成为现阶段改革开放的严重阻碍。吴敬琏指出：“由于某些在转型期中凭借特权受益的既得利益者的干扰，使得一些重要的改革受到阻碍或者遭到扭曲，从而使腐败等‘权贵资本主义’的现象愈演愈烈”。⑨李佐军也指出：“有一些‘伪改革者’打着改革的旗号谋取私利”。⑩因此，为了防止改革开放被阻止、扭曲和异化，新阶段县域改革开放必须自始至终依靠群众、相信群众、代表群众，而不能简单地由某几个人或某几个部门说了算。同理，新阶段县域改革开放也必须以法为据，依法推进。唯其如此，新阶段县域改革开放才能在中国特色社会主义道路上不断创新、顺利推进。

注释

①陆学艺、王春光、胡建国《县域现代化：城乡统筹发展的关键》，《红旗文稿》2008年第3期。

②邹东涛《改革“而立”之年话“争锋”》，马国川《争锋》（中国水利水电出版社，2008年3月）序。

③见王淼《农村改革要尽快和城市改革结合起来》，《中国改革报》2008年4月7日。④见于猛、杨彦《赵乐际：改革创新是工作的主线》，《人民日报》2008年3月12日。⑤见马晖《思想解放就是要解决“改革疲劳症”》，《文摘报》2008年2月13日。

⑥陆学艺、王春光、胡建国《县域现代化：城乡统筹发展的关键》，《红旗文稿》2008年第3期。

⑦参见陆学艺、王春光、胡建国《县域现代化：城乡统筹发展的关键》，《红旗文稿》2008年第3期。

⑧邹东涛《改革“而立”之年话“争锋”》，马国川《争锋》（中国水利水电出版社，2008年3月）序。

⑨见陶卫华《吴敬琏谈改革30年》，《小康》2008年第4期。

⑩李佐军《中国三十年改革的问题》，《中国经济时报》2008年3月27日。

（作者系中共略阳县委党校常务副校长）

（杨宜龙2010年3月22日制作）