新中国监狱工作政策的发展变化_监狱发展变化

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新中国监狱工作政策的发展变化

列宁曾经说过：“法律是一种政治措施，是一种政策。”在我国国情特色作用下的监狱工作，在相当长的历史时期里往往政策即法、法即政策。随着社会形势的变化和监狱工作的发展，党的“政策意志”逐渐表现为“法律意志”，监狱的“执策意识”逐步淡化、“执法意识”逐步强化。因此，监狱工作政策也是一种法制，它是我国国情特色作用下法制建设的一种特殊形式。新中国监狱在不同历史时期制定了不同的监狱工作政策，根据其发展变化情况可以分为以下三个时期：

(一)“策治”时期

从1951年新中国监狱创建到1981年“八劳”会议召开，为政策主导监狱工作的“策治”时期。这一时期的监狱工作政策主要有：

1、惩办与宽大相结合的政策其主要内容是：首恶必办，胁从不问；坦白从宽，抗拒从严；立功折罪，立大功受奖。基本精神是：分清犯罪轻重，态度好坏，讲究策略，区别对待，分化瓦解罪犯，孤立打击少数，教育改造大多数，化消极因素为积极因素。

2、劳动改造与政治思想教育相结合的政策其实质是改造罪犯的两个基本手段相结合。通过劳动改造，可以使罪犯认识到劳动的伟大，养成劳动习惯，学会劳动生产技能。通过政治思想教育，则可以转化犯罪思想，矫正犯罪恶习。二者各自独立又相互联系，相互渗透、相互作用，从而达到改造罪犯成为新人的目的。

3、阶级斗争与革命人道主义相结合的政策其实质是改造罪犯的两种政治手段的有机结合。对反革命犯和重大刑事犯必须实行专政，必须讲阶级斗争，只准他规规矩矩、老老实实接受改造，不能乱说乱动。但同时要把犯人当人看，不打骂体罚虐待，不搞逼供信，维护和保障犯人的合法权利，关心罪犯的生活，解决他们的实际困难。

4、区别对待的政策就是针对罪犯的不同情况，给以不同的处理，把监狱工作做深做细，促使罪犯加速改造：(1)、在管理上，针对不同犯罪类型、刑期、年龄、性别，实行分管分押；(2)、在奖惩上，针对罪犯改造表现好坏，实行赏罚严明的制度；(3)、在教育上，针对罪犯的犯罪性质、认罪程度、改造表现的不同情况，进行分类教育和个别教育；(4)、在劳动上，针对罪犯的身体条件、生理特点、技术专长，合理安排劳动。

5、给出路的政策毛泽东同志指出：不给出路的政策，不是无产阶级的政策。其主要精神表现在：(1)、对犯罪分子，除罪大恶极不杀不足以平民愤者外，都实行劳动改造，给生活出路、给重新做人的机会；(2)、对确有悔改或立功表现的，及时给以减刑或假释；(3)、罪犯刑满释放后，一律不戴帽子，尽可能安排就业，政治上不歧视。

在“策治”时期实施这些监狱工作政策，其目的是分化瓦解罪犯，促使其改恶从善，早日成为自食其力的社会主义劳动者。在这些政策作用下，这个时期的监狱工作呈现出以下“五化”特点：

1、法制“政策”化即以政策代替法律法规。在时间纵跨30年的“策治”时期，颁布的监狱法规只有一部，即1954年8月26日政务院第222次会议通过，同年9月7日公布施行的《中华人民共和国劳动改造条例》，共9章77条，其中的条款多是原则性的规定，比较粗放、笼统，其实质是监狱工作政策的“条文化”。而指导监狱工作的政策却比较系统、全面，研究总结监狱工作的专题会议就达八次之多。毛泽东同志对监狱工作的指示和批示就达三十多次，其他国家领导人也多次指导监狱工作。

2、管理经验化这一时期的监狱工作干警文化水平不高，很多人是小学文化，但实践经验很丰富，执行党的政策不折不扣，工作原则性强。他们凭着对党无限忠诚的一腔热血抓罪犯的改造，凭着对监狱事业无限热爱来搞好监狱工作。对罪犯的管理教育具有典型的“人治”特点。

3、矛盾单一化这一时期关押管理的犯人大多数是历史反革命、旧社会的残渣余孽和重大刑事犯，他们对社会主义制度根本仇视，对监狱的改造根本对立。所以在狱内矛盾中，单一的对抗性的敌我矛盾占主流。

4、手段强制化由于时代背景和关押对象的特殊性，决定了这一时期监狱干警在管理罪犯时多强调专政、打击、惩罚(当然也强调教育，但侧重点放在前者)，对罪犯的义务的要求大于对权利的保障。

5、效果显著化由于监狱工作方针、政策的正确性，由于监狱干警对监狱工作事业的无限热爱，由于全国大气候形成的专政态势，这一时期监狱工作取得了举世瞩目的伟大成就。在监管条件极差、管理干警不足、自然条件恶劣的情况下，几乎没有罪犯脱逃，很少有罪犯脱管或狱内又犯罪，罪犯违规率极低，罪犯刑满释放后的重新犯罪率也很低。成功的改造了末代皇帝、日本战犯、国民党战犯和大批刑事犯。除为国家创造出了合格的政治产品外，还创造了大量的经济产品。其成就举世公认，赢得了良好的国际声誉。

(二)、“共治”时期

从1981年“八劳”会议后到1994年《监狱法》颁布，是政策和法律同时主导监狱工作的“共治”时期。我国进入了改革开放、拨乱反正的新的历史时期，阶级矛盾趋于缓和，社会形势趋于稳定，监狱的关押改造对象发生了很大变化。根据社会发展形势和监狱工作客观情况的变化，党对监狱工作政策做出了适当的调整。这一时期的监狱工作政策主要有：

1、惩罚管制与思想教育相结合的政策其实质就是监狱执行刑罚和改造罪犯两项基本任务的结合。前者体现了法律的严肃性和惩罚的必要性；后者体现了惩罚管制的目的性。惩罚管制是为了有效地进行思想教育；思想教育必须以惩罚管制为前提条件，二者必须密切配合。

2、劳动生产与政治、文化、技术教育相结合的政策其实质是劳动改造与教育改造两个基本手段相结合。通过劳动生产，可以使罪犯养成劳动习惯，掌握生产技能，并完成一定的经济任务；通过政治、文化、技术教育，可以转化罪犯的思想、矫正恶习、提高文化知识水平。二者相辅相成，不能偏废。

3、严格管理与教育、感化、挽救相结合的政策严格管理是对罪犯实施惩罚管制的具体要求和做法，包括严格的制度、严密的组织、严细的措施、严肃的要求、严明的奖惩。教育、感化、挽救就是对罪犯进行系统的政治、文化、技术教育，做耐心细致的思想工作，用党的监狱工作方针政策去感召罪犯、以民警的言传身教去引导罪犯、从政治上关怀罪犯、从生活上去关心罪犯，促使其改造成为新人。严格管理要做到严而不苛，管而不虐；教育、感化、挽救要做到“恨其罪爱其人”，宽而不纵、宽而不软。二者要紧密结合，寓教与管，管中有教，管教结合。

4、区别对待的政策

5、给出路的政策

在“共治”时期实行这样的政策，其目的是“改造人，造就人”，把罪犯改造成为拥护社会主义制度的守法公民和社会主义建设的有用之材。由于计划和市场两种体制的碰撞、封闭与开放两种观念的冲击、“策治”与“法治”两种方式的交替，这个时期的监狱工作一度出现了“实践超前、理论滞后，社会超前、监狱滞后，发展超前、观念滞后，狱情超前、手段滞后，任务超前、素质滞后，改造超前、经济滞后的“六超六滞”现象。从而使这个时期的监狱工作呈现出以下“六性”特点：

1、狱内矛盾的多重性监狱的关押改造对象发生了很大变化，出现了“三多一少”的现象，即：“出身于劳动人民家庭的多、青少年犯多、普通刑事犯多、反革命犯减少”。国家的政治、经济形势也发生了深刻变化，改革逐步加深、开放逐步扩大。在改革开放大潮的冲击之下，各种思想观念互相交织、冲击和作用，使监狱工作的矛盾向多层面、多领域、多方向发展。监狱工作的矛盾由“策治”时期单一的敌我矛盾为主，向“共治”时期的以人民内部矛盾为主、多种矛盾并存的方向转化和发展。主要表现为“十大矛盾”，即：监狱民警管教同罪犯改造之间的矛盾、民警之间在思想观念和管理方法上的矛盾、监狱发展同社会各界和人民群众利益之间的矛盾、罪犯同群众的矛盾、罪犯与罪犯之间的矛盾、改造与生产的矛盾、封闭与开放的矛盾、传统与变革的矛盾、计划经济与市场经济的矛盾、“人治”与“法治”的矛盾。这“十大矛盾”的普遍存在，成为“共治”时期特别是改革开放初期监狱工作的基本特征。

2、法律制度的探索性这一时期处于监狱工作法制建设探索发展但还不成熟的时期，处于法律法规和党的政策交叉更替、共同作用的时期。监狱工作政策有了较大调整，法制建设处于探索发展阶段，颁布实施了一系列的法律法规，监狱工作逐步走向规范化、法制化。1982年2月18日颁布了《监狱、劳改队管教工作细则(试行)》，此细则共7章137条。比较1954年颁行的《劳改条例》有了较大发展，比较系统、完善和规范。1990年11月6日司法部分别以第11号、12号部长令颁布了《监管改造环境规范》和《罪犯改造行为规范》，监狱工作逐步向规范化方向发展。

3、管教方法的过渡性这一时期关押改造的罪犯年纪轻、刑期短、文化低、案情不重。既有盲动性、破坏性、难改造的一面，又有可变性大、可塑性强、易于接受教育的一面。干警的管理方法由简单落后的经验型管理向规范化、科学文明型管理过渡。由专政高压态势下的压服、强迫为主向以教育、感化、挽救为主过渡。在对罪犯的思想教育方面，采取了许多创新举措，把监狱办成改造罪犯的特殊学校，广泛开展正规化的课堂教育和灵活多样的个别教育，实行电化教育，社会教育也逐步深化。

4、监狱工作的系统性监狱是个相对独立的系统，监狱工作是一项系统工程。同时监狱又是社会这个大系统的子系统，是社会治安综合治理不可或缺的重要组成部分。1981年6月，党中央第一次明确提出了“社会治安综合治理”的方针。1991年2月19日，中共中央、国务院做出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，同年3月19日，全国人大常委会颁布了《关于加强社会治安综合治理的决定》，使开展社会治安综合治理工作有了法律依据和法律武器。1992年10月，党的“十四大”把“加强社会治安综合治理，保持社会长期稳定”，写入了《党章》的总纲。把监狱工作纳入社会治安综合治理范畴的基本思路是：监狱工作要实行向前、向外、向后“三个延伸”，要动员全社会都来参与、支持监狱工作，使监狱工作向系统化、社会化方向发展。

5、经济压力的突出性经济因素是长期困扰监狱工作的主要因素之一，是决定监狱工作方针政策能否正确贯彻执行的重要因素之一。在计划经济时代，监狱具有低廉的劳动力资源、丰富的自然资源、国家优惠的税收政策等优势，监狱经济困难的矛盾还不突出。在市场经济时代，监狱的上述优势不复存在。决定经济发展的诸要素中，交通、信息、管理方式等因素起着越来越大的作用。我国监狱大部分建在老、少、偏、穷的山区，交通落后、信息闭塞、观念陈旧、经济不发达，这些都是监狱的弱势。再加之国家对监狱民警吃“皇粮”、罪犯吃“囚粮”的政策未完全落实，监狱运作经费庞大又不能全额到位，监狱的管理机制和运作模式又不适应市场经济的需要。在经济压力的作用下，监狱陷入了“忙于抓生产、无力管犯人”的尴尬境地，改造质量与生产任务、执法效果与经济压力之间的矛盾仍然十分突出。

6、执行政策的片面性“八劳”会议以后，监狱在监管改造罪犯方面做了大量工作，取得了显著成绩。但由于思想认识、民警素质和监狱工作面临的实际困难等诸多因素的影响，导致一段时期监狱片面的理解和执行政策，监狱工作出现了曲折和偏差。大致可分为三个阶段、存在三个问题：

(1)、1981年“八劳”会议到1983年“严打”为第一阶段，主要问题是“右”的偏差，存在“四种倾向”：

①、在“惩罚管制与思想改造相结合”的问题上，忽略了必要的惩罚，片面强调思想改造，有“教育万能”的倾向。

②、在“惩办与宽大相结合”的问题上，忽略了对重新犯罪活动必要的从严惩办，片面强调宽大处理，惩办畸少、畸轻，有“宽大无边”、“打击不力”的倾向。

③、在“从严管理与教育、感化、挽救相结合”的问题上，放松了从严管理，有时甚至撒手不管，片面强调感化、挽救，有“感化过头”的倾向。

④、在“劳动生产与政治、文化、技术教育相结合”的问题上，放松了政治、文化、技术教育，片面强调劳动生产，有“重劳不重改”的倾向。

(2)、1983年“严打”到1984年“徐州两劳会议”为第二阶段，主要问题是“左”的极端，存在“三种对立”：

①、把“严打”同改造对立，强调打击惩办，忽视教育改造。

②、把“从重从快”同依法办事对立，强调“从重从快”，忽视依法办事。

③、把纠正“打击不力”同严格执行政策对立，强调“打击就灵，教育不行”，忽视对罪犯的“教育、感化、挽救”。

(3)、1984年“徐州两劳会议”到1986年“石家庄两劳会议”为第三阶段，主要问题是对“一个中心”的错误理解，存在“两个片面”：

①、片面追求经济效益，忽视监狱工作的宗旨。“以经济建设为中心”的战略决策的正确性毋庸置疑，但这是针对全局而言的。由于社会各部门分工不同、性质迥异，在围绕“一个中心”的前提下，其具体功能和作用是不一样的。监狱是国家的刑罚执行机关，只能通过改造好罪犯、维护社会稳定的方式，“间接”的促进社会的经济发展，而不能“直接”的把经济工作作为自己的中心。由于认识上的错误和执行上偏差，有的监狱置自身的宗旨于不顾，在罪犯中搞集资、包产值，派罪犯外出采购经商，甚至提出“产值一千，减刑一年”。

②、片面注重罪犯的劳动改造，忽视罪犯的思想改造。这一时期监狱出现的在犯人中搞生产承包、以创造的产值多少减刑期，以及九十年代初期监狱出现的在犯人及其家属中搞“捐赠”、以“捐赠”的钱物多少减刑期，事实上形成了部分罪犯“自由改造”、“囚犯不囚”的状况，造成罪犯脱逃率、违规率上升，改造质量下降。导致这一时期监狱工作出现曲折和偏差的根本原因，概括起来主要有以下“四因八性”：

1、社会因素导致的困惑性和动摇性在改革开放大潮的冲击之下，各种思想观念蜂拥而入，良莠难辨。一些监狱民警觉得旧的观念已经不适用，对新的观念又不明白，表现为思想上的困惑性和工作上的动摇性。

2、监狱因素产生的不适性和茫然性我国监狱长期处于封闭状态，在监狱工作由封闭走向开放、由狱内走向社会的过程中，监狱及其民警面对新旧观念相互碰撞、新旧矛盾相互冲击的变革状况无所适从，表现为工作方式方法的不适性和处置新情况新问题的茫然性。

3、罪犯因素暴露的抵触性和抗拒性罪犯在监狱服刑改造过程中，兼具善恶美丑的人格多重性。长期以来在人民民主专政的强大威力之下，其“丑恶”的一面得以隐藏，主要表现为在思想上屈从、在行为上服从。但随着国家形势政策的变化，专政高压态势的弱化，部分罪犯错估了社会形势、曲解了监狱工作方针政策，思想上“丑”的一面和行为上“恶”的一面充分暴露发展，表现为对党的监狱工作方针政策在思想上的抵触性和在行为上的抗拒性。罪犯思想的变化使狱内矛盾趋于复杂，导致一些人民内部矛盾转化成敌我矛盾。

4、政策因素造成的摇摆性和徘徊性在新旧体制交替的变革时期，由于思想认识上的偏差和对实际情况把握的失误，导致我们在制定监狱工作政策时左右摇摆、在执行政策时又宽严徘徊。1983年“严打”以前倾向于“右”、失之于“宽”，片面理解和执行“三个像”(像父母对待患了传染病的孩子、像医生对待病人、像老师对待犯了错误的学生)，从而导致了“三个不像”(监狱不像监狱、民警不像民警、罪犯不像罪犯)。“严打”以后又倾向于“左”、误之于“严”，片面理解“严”和“打”的含义，忽视罪犯的基本权利。

(三)、“法治”时期

监狱工作政策在执行过程中出现的曲折和偏差表明，政策虽然具有及时性、灵活性的优点，但同时又具有人治性、波动性的缺陷。随着社会形势的发展，随着国际行刑趋势的变化，靠政策来指导监狱工作的模式，已越来越不适应监狱工作的发展需要了；而具有稳定性和长效性的法律制度，成为监狱工作发展的必然选择。1994年12月29日《中华人民共和国监狱法》颁布实施，标志着我国监狱进入了法律制度主导监狱工作的“法治”时期。根据法律制度在监狱工作中的作用大小和完备程度，“法治”时期又可以分为三个阶段：

从《监狱法》颁布后到监狱布局调整完成前为“法治”时期的初级阶段；从监狱布局调整完成后到监狱工作法制化、科学化、社会化“三化”目标实现前为“法治”时期的中级阶段；“三化”目标实现后为“法治”时期的高级阶段。目前我国监狱正处于“法治”时期的初级阶段。

在“法治”时期初级阶段，我国监狱在法制建设方面做了大量的工作，有代表性的主要有：

1、1995年2月28日第八届全国人大常委会第十二次会议通过并公布实施了《中华人民共和国警察法》；

2、1995年9月14日司法部印发《关于创建现代化文明监狱的编制和实施意见》的通知；

3、1999年7月8日司法部印发《监狱系统在执行罚过程中实现“两公开、一监督”的规定》；

4、2001年10月12日司法部印发《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》；

5、在民警队伍建设方面，从2001年起，相继开展了执法执纪专项整顿、执法执纪专项检查、集中教育整顿、公正文明执法教育整顿等活动。从2000年起，相继对监狱民警开展基本素质教育培训、实用技能训练、岗位基本能力训练，加强民警队伍的“革命化、正规化、专业化”建设。这些法规、制度、活动，从不同角度、不同侧面补充和完善了《监狱法》。但这些法律法规和制度没有形成科学严密的体系，再加上《监狱法》本身存在缺陷，所以“法治时期”初级阶段的监狱工作存在以下“五大矛盾”：

1、有法可依与法律法规不健全的矛盾

《监狱法》对我国监狱管理从传统模式向现代法制的转型起到了良好的促进作用，但其缺陷性也是显而易见的，主要有：(1)、与相关法律不衔接、不协调；(2)、地位不高、缺乏普遍约束力；(3)、条文过于笼统，可操作性不强，其《实施细则》至今未颁布；(4)、财政保障体制不到位，削弱了法律的效力；(5)、《监狱法》已颁行十余年了，监狱工作的客观实际情况发生了很大变化，但法律规定没有紧跟这种变化，造成理论和实践的脱节。

2、执法必严与执法效果欠佳的矛盾

由于《监狱法》可操作性不强，监狱及民警在执法过程中效果不佳，出现了旧办法有效但不合法、新办法合法但不有效的矛盾。罪犯并不因为民警的公正文明执法而文明顺从的改造，相反蓄意挑衅、恶意对抗的事件时有发生。《监狱法》的惩罚措施层次不清、手段乏力，从而使改造措施难以落实，对那些“大错不犯，小错不断，气死民警，难倒法院”的油子型罪犯和“行政处分不怕，刑事处分不够”的癞皮型罪犯缺乏依法惩治的法律盲区。部分监狱民警在纪律制度和监管形势的双重压力之下，出现了遇事推诿、避让的消极心理。

3、依法治监与“人治”尚存的矛盾

1994年12月30日《人民日报》、《法制日报》正式提出了“依法治监”的法治理念，这一理念一经提出就成为监狱工作的主旋律。依法治监是邓小平依法治国理论在监狱工作中的具体运用，其目标是确保监狱各项工作制度化、规范化、法制化，最大限度的发挥监狱工作的职能，实现监狱工作的宗旨。1997年9月党的十五大确立了依法治国方略，这对依法治监提出了更高的要求。但依法治监是一个系统工程，它既要处理好监狱内部的各种关系，也要正确处理好监狱与外部的诸多关系，最突出的是“法治”与“人治”的矛盾。由于现行监狱法律法规不完备，法律的效力难以触及实际工作的方方面面，这就给“人治”提供了发挥空间，而长期以来的工作经验使人们面临监管矛盾时，在“人治”和“法治”的选择上习惯首选前者。所以经常出现用“人治”手段和方法贯彻“法治”内容和目的的奇怪现象。领导的批示精神左右案件的处理、以领导的意图开展执法活动就是典型事例。

4、监狱工作高标准与民警队伍素质不高的矛盾

我国已先后加入了21个国际人权公约，物质文明、精神文明、政治文明“三个文明”写进了宪法和十六大报告。随着社会形势的发展，人权保障、民主、文明、依法执法等理念逐渐成为监狱工作的主流和发展趋势。但与此同时，罪犯的结构趋于复杂化，涉黑、涉毒、涉枪、涉暴、涉恶“五涉”罪犯和高智能犯增多，罪犯改造难度增大。监狱开展的旨在提高民警队伍素质的各种教育活动又存在“重形式轻内容、重数量轻质量、重分数轻效果”的“三重三轻”倾向，民警的综合素质提高不很大。我国大部分监狱地处偏远落后地区，受经济压力、思想观念和环境条件的制约，民警缺乏提高自身综合素质的外动力和内趋力。民警队伍的综合素质无法适应新形势下改造罪犯的客观需要，无法针对不同类型罪犯的心理特点、人格特点、行为特点，运用心理学、社会学、犯罪学、行为科学以及法学等学科的知识，开展有针对性的深层次的罪犯教育转化工作，监狱工作还停留在“保安全稳定”的低标准和“严防死守”的低层面上。

5、创建现代化文明监狱与经济制约的矛盾

为了全面贯彻实施《监狱法》，展示我国监狱的现代、文明形象，1994年1月，全国司法厅(局)长会议提出了创建现代化文明监狱，1995年9月司法部印发了《关于创建现代化文明监狱的标准和实施意见》，把创建现代化文明监狱作为我国监狱建设和发展的总体奋斗目标。创建现代化文明监狱活动开展以来，促进了监狱工作的软件和硬件建设，监狱的基础设施有所改善，监狱工作的科学化水平有所提高。但创建现代化文明监狱要受客观条件特别是经济条件的制约。由于全国各地的经济发展水平极不平衡，东、西部差距大，导致东、西部地区监狱在硬件设施和软件建设上的差距悬殊；即使在同一个省内，地处城市和地处山区的监狱的发展水平也极不平衡。东部地区的大部分监狱硬件设施已接近现代化，而西部内陆地区有的监狱，连日常的工作运转也觉得困难，搞“创建”就只能是零敲碎打的修修补补，不能规范化和系统化，难以从质量上根本提高。经济条件不仅制约监狱的硬件建设，也制约了监狱的软件建设，导致不同地区的监狱在管理、教育和罪犯的改造质量上存在较大差异，从而使创建现代化文明监狱工作的整体效果降低。

以上矛盾的存在是“法治”时期初级阶段的必然现象。不能因为这些矛盾的存在而否认监狱法制建设的发展。在《监狱法》颁布实施十余年的初级阶段里，我国监狱法制建设取得了长足的进步，监狱工作的基本格局发生了深刻变化，基本完成了从“策治”到“法治”的过渡。