城镇化与社会建设（材料）_推进城镇化建设

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推进城镇化与社会建设协调发展

亚里士多德曾说:“人们为了生活来到城市；为了生活得更好留居于城市。”现代社会，人们正是怀着对美好生活的向往和追求而走向城镇，居留于城镇，聚集于城镇，推动着城镇化发展。

一、建设和谐社会是城镇化的应有之义

城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势，是落后的农业国向现代化工业国转变的必由之路。城镇化的过程，不仅是非农人口、非农产业向城镇集聚的过程，而且是城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程，是社会结构、社会关系、社会组织发生深刻变革的过程。在此过程中，城镇化与社会建设相辅相成，既相互促进，又相互制约。一方面，城镇化发展为社会发展创造平台，开拓空间，而当城镇化发展受阻时，又会影响社会建设；另一方面，社会建设为城镇化提供支撑和保障，而当社会建设停滞不前时，又会制约城镇化发展。因此，要努力使社会发展与城镇化发展相协调、相适应、相融合。

当前，我国正处在城镇化快速发展的重要阶段，也处在社会转型的关键时期。许多国家发展的历史证明，这一阶段，往往既是发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期。如果我们在城镇化过程中不注重社会建设，不注重解决伴随城镇化而出现的一系列社会矛盾和问题，就有可能掉入贫富悬殊增大、两极分化严重，经

滞后于经济建设，社会发展滞后于经济发展，也滞后于城镇化发展。主要表现在：

——社会体制改革滞后。当前，我国已基本建立了社会主义市场经济体制。但是，社会体制基本上仍延袭计划经济时代的体制。尤其是城乡二元体制仍未从根本上打破。城乡二元的户籍制度，以及附着在户籍背后的、城乡截然不同的就业、教育、医疗和社会保障等制度，成为农民工和农民进城过程中难以打破的壁垒，难以逾越的鸿沟。

——社会结构调整滞后。我国现阶段的社会结构，是在经济体制大改革、经济结构大调整、经济大发展推动下，以及社会体制改革滞后的背景下，自发逐步形成的。尽管改革开放以来我国社会结构发生了重大变化，但社会结构调整滞后于经济结构调整、滞后于城镇化发展的情况仍较严重。从就业结构来看，目前我国总体上已进入工业化中期阶段，就业结构中二、三产业人数应该占到总劳动力的80%以上，但2008年我国二、三产业就业人数只占总劳动力的 60.4%，差了20个百分点，以过去30年我国非农劳动力平均每年增加1.03个百分点，需要19.6年才能持平。再从在社会结构中最重要的社会阶层结构来看，工业化中期阶段，中产阶层应该达到40%以上，但2008年我国只有23%，即使以近几年中产阶层规模增长较快的每年增加1个百分点计算，也要17年才能达到。社会结构与经济结构存在着严重的结构差，这是中国经济社会发展和城镇化发展中最大的不协调，也是产生当今诸多经济社会矛盾和问题，而且久解不决的结构性原因。特别是在 ——社会管理和服务滞后。目前，社会管理、社会服务跟不上城镇化发展、跟不上经济社会发展的情况比较严重。今年，深圳富士康发生的职工“十二连跳”事件，集中反映了政府在社会管理、社会服务方面的缺失。比较突出的问题是，政府责任不到位和包揽过多的情况同时并存。一方面，是该管的没有管到位。一些地方不同程度地存在机关办事效率不高，市场监管不力，社会管理不到位和公共服务缺失等情况，应由政府提供的社会治安、公共秩序、公共卫生、道路交通、商务环境等公共产品数量不足，质量不高。另一方面，该放的没有放下去，政府管了许多不该管且管不好的事。这些不该管且管不好的事大致可分为两大类，一类是热衷于“找”事管，把那些本该由市场、企业、社会组织做的事包揽过来，如为了追求所谓的“政绩”，一些官员热衷于招商、建开发区、上项目等，部分官员成为“经济人”；还有一类是热衷于“管理”经济，对许多正常的经济活动进行干预、管制，从而给腐败找到了借口。政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的社会事务，不仅效率低下，而且抬高了社会组织进入的门槛。

由于社会建设的滞后，在较大程序上制约了城镇化发展。2009年，我国城镇化率只有46.6%，与工业化中期城市化率应该达到 60%相比，差了13.4个百分点，以过去30年城市化率每年增加0.9个百分点而论，我国的城镇化要滞后于工业化15年。如果再考虑到大量尚未融入城市的农民工，我国的城镇化率还要降低10个百分点左右。

须逐步剥离附在户口上的各种特权、社会福利和公共服务，让进城农民也享有平等的就业、就医、子女入学等待遇，还原户籍管理的本来功能，即人口登记和人口数据统计。

第二，加快改革土地制度。土地作为一种特殊的稀缺性生产要素，不仅是城镇化建设所必需的，也是农民最基本的社会保障和主要的收入来源。推进土地制度改革，必须坚守耕地面积不减少这条底线，既要有利于解决城镇建设用地的供需矛盾，又要有利于保障农民的根本权益。一要完善土地使用权流转制度。按照“依法、有偿、自愿”原则，在不改变土地集体所有权性质和用途的前提下，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。天津的“宅基地换房”、重庆的“地票”制度、河南信阳的“土地银行”等模式，对各地做好农村土地流转，都具有很好的借鉴意义。二要采取现金补偿和社会保障相结合的征地补偿制度。农村集体土地转为城镇建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程。如果只采用现金补偿方式，实质上就是将处于弱势地位、缺乏劳动技能的农民推向就业市场，很容易使被征地农民陷入“失地又失业”的境地。而如果只采取社会保障补偿方式，那么失地农民马上就会陷入衣食无着的境地。因此，对被征地农民应采取现金补偿和社会保障补偿相结合的方式，既要给予农民一定数额的现金补偿，又要从土地收益中拿出一部分资金建立专门的失地农民最低生活保障基金和社会救助基金，把被征地农民的眼前利益和长远利益结合起来考虑，为农民向城镇转移提供保障。

更加科学的城镇化评价体系，把社会服务、社会建设、社会发展作为评价城镇化发展的重点内容，把改善民生、提高人民群众的生活质量，作为评判城镇化质量的首要标准，逐步扭转重经济建设轻社会建设、重城镇建设轻城镇管理、重外延扩张轻内涵提高、重形象塑造轻功能完善等不良倾向，努力把城镇化发展提高到一个新的水平。

（二）以调整为手段，优化社会结构

现代社会，既要有现代化的经济结构，也要有现代化的社会结构。我们要把在城镇化过程中调整优化社会结构，作为一项重要的工作和紧迫的任务。重点要调整优化三个结构：

第一，调整优化社会阶层结构。社会阶层结构是社会结构中最重要的核心结构，也是整个社会结构的整体反映。发达国家的历史经验表明，一个国家的社会阶层结构，中产阶层占多数，富人阶层、穷人阶层都占少数的、“中间大两头小”的“橄榄型”结构，是社会矛盾最少、社会活力最强、社会稳定性最好的。因些，我们要在缩小贫富差距、壮大中间阶层上花大力气，力争中产阶层每年有较大幅度增加，穷人阶层每年有较大幅度减少。尤其是在城镇化过程中调整社会阶层结构，要十分关注农民工和失地农民这两个特殊群体，采取有力措施，使他们中的大部分能够逐渐成为中产阶层。2008年，我国农民工已经达到2.2亿人。他们是一个庞大的弱势群体。要在政策上、体制上和机制上进行完善，努力解决他们在流动、就业、生活、保障、维权、身份认同等方面存在的困难和障碍，使他们能真正地融入城镇，更好地为

为无业失业半失业人员创造就业机会，为农村劳动力转移创造机会，使他们业有所就、劳有所得。同时，要积极支持和鼓励第三产业尤其是旅游业和服务业发展，优化职业分工结构，使各种行业、各种职业的人数保持一个恰当的比例。

（三）以市场化为取向，发展壮大社会组织

对于一个社会而言，社会组织化程度越高，社会的稳定性越强，社会的活力越容易被激发。因此，在社会建设中，要坚持以市场化为取向，发展和壮大社会组织，增强服务社会功能，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

第一，促进社会组织发展壮大。改革社会组织登记注册管理制度、双重管理制度、分级管理制度，逐步摒弃非竞争性原则，消解社会组织发展的“注册困境”。解决现行挂靠机构不愿承担管理责任的困境，让社会组织成为独立社团法人，独立承担必要的法律和政治责任。深化社会管理体制改革，切实实行政社分开，从体制上解决好国家与社会组织之间的行政化“脐带”关系，使大多数行政化社会组织尽快实现社会化转型，减少国家导向的社会组织数量，大规模增加社会导向的社会组织数量。适应城镇化的要求，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系，更好地发挥城镇社区服务群众、排忧解难的作用，不断满足多层次、多样化的需求。

第二，充分发挥社会组织的作用。正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合，通过培育各类社会组织，完善

置厂房等作为创业经营场所，解决他们“无处创业”的问题；免费开展创业培训，解决他们“不会创业”的问题；广开创业融资渠道，扩大小额贷款担保规模和范围，解决他们“无钱创业”的问题，使更多的劳动者成为创业者，带动更多人就业。

第二，完善社会保障体系，实现“老有所养”。根据现阶段经济社会和城镇化发展实际，按照“广覆盖、保基本”的原则，加快建立城乡居民社会保障体系，并逐步向城乡一体、内容完备、标准统一的方向发展。一要完善养老保险制度。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，建立国家基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度。积极探索建立农村养老保险制度，在继续坚持家庭养老、邻里相助等传统的基础上，设立农民养老保障金，建立符合农村实际的养老保障体制。二要完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是政府保障城乡困难居民基本生活的最后一道防线，保障标准应因地制宜，量力而行，起步阶段就低不就高，贫困地区不向发达地区盲目攀比，随着经济发展和物价变动再适时调整和提高标准，对优抚对象、老弱病残人员以及失地农民予以适当倾斜。三要完善社会救助和社会福利制度。在以政府为主的基础上，充分发挥民间组织和民间力量的作用，大力发展社会救助和社会福利事业，着力构建城乡一体化的社会救助和社会福利体系。

第三，完善基本医疗卫生制度，实现“病有所医”。坚持公共医疗卫生的公益性质，建立覆盖城乡居民的医疗卫生服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。一要完善

第五，加快保障性安居工程建设，实现“住有所居”。住房是老百姓“安身立命”之处。近年来，由于房价上涨过快，昂贵的房价已经成为普通百姓难以承受之重，住房问题成了社会矛盾集中的领域。解决中低收入人群住房问题，是各级政府的一项迫切任务。一要探索低收入群体“以租为主”的住房保障方式。在城区建设公租房和廉租房，让本地低收入住房困难家庭、大中专毕业生、外来务工人员等低收入群体以较低的租金，获得住房保障。二要大力推行住房公积金制度，将困难企业职工和那些收入比较稳定的农民工，纳入住房公积金政策范围，提供住房公积金贷款，鼓励城市中低收入家庭购买经济适用住房和限价商品房。三要建立危旧住房改造保障体系。通过加快“城中村”改造和老旧住宅小区综合整治，努力解决棚户区和旧居住区居民的“住房难”问题。四要在农民工比较集中的工业园区、城中村和城乡结合部，建设相对集中的农民公寓，鼓励企业将废旧厂房改造为农民公寓。五要借鉴天津“宅基地换房”政策，积极探索城郊农民用宅基地按一定标准置换城镇住房的模式。同时，要加强政策调控，规范房地产业有序健康发展，抑制投机性购房，控制房价过快上涨。

（五）以政府职能转变为切入点，完善社会管理服务功能 加强和改进社会管理、社会服务，是推进城镇化健康有序发展的重要保障。在新时期加强社会管理，改进社会服务，要切实转变政府职能，既要更好地发挥政府的主导作用，又要充分地调动社会力量。在理念上，要从重管理向管理与服务并重转变；在内容上，要从单一的社会控制向以调解社会矛盾、管理社会事务、5的为市民服务的组织结构，努力为公众提供更多的公共产品。四是社会协调体系。加快建立和健全社会利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，引导社会成员以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，依法、及时、合理地解决城镇化所带来的矛盾和问题，努力实现社会公平、正义与和谐。

第三，推进公共服务社会化。随着经济社会的发展，单一的政府包管包办式的社会管理服务模式，已经显得越来越力不从心。因此，必须引入竞争机制，激励社会参与，推进公共服务社会化，降低政府管理社会成本，以填补政府的不足。这方面，可以学习借鉴西方国家的一些成功经验。一是实行政府业务合同出租。政府通过私营企业竞标方式，把环境保护、公用设施维护、消防和救护服务、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划，政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等业务推向市场，支付合同约定的报酬。二是实行以私补公，打破政府垄断。政府通过宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住房建设、医疗服务等领域，以弥补政府财力和服务能力的不足。三是建立政府部门与私营企业的伙伴关系。私营企业履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门在土地征用、税收等方面给予某种形式的优惠。四是推进公共服务社区化。政府鼓励社区建设养老院、残疾人福利中心等公益事业；政府社会工作部门、公共安全部门出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动。

不强、文明素质不高的现状，也说明了培育市民文明意识是一项艰巨的工作，是一项紧迫的任务。培育市民文明意识，一要加强宣传教育。要利用各种媒体，通过各种方式，在广大市民中广泛开展民主意识、法制意识、道德意识教育，广泛开展社会公德、职业道德、家庭美德教育，着力提高市民的文明意识，增强市民的道德观念。二要大力开展文明创建活动。要精心设计载体，广泛发动市民群众，大力开展文明城镇、文明街道、文明社区、文明单位、文明楼院、文明家庭、文明市民等文明创建活动，通过开展形式多样、群众喜闻乐见的创建活动，着力增强全社会、全体市民的文明意识。三要树立文明典型。样板的力量是无穷的。在城镇建设、文明创建过程中，要注重发现、挖掘、培养和宣传典型，树立榜样，通过身边的人、身边的事，影响市民，感化市民，从而增强全体市民的文明意识。

第三，培养市民良好习惯。只有将市民的文明意识转化为市民的文明行动、良好习惯，才能实现在市民素质提高上的飞跃，才能获得文明城镇建设的持久动力。培养市民良好习惯，既要从宣传、教育、引导、示范等教育养成方面着力，也要从强化管理、加强约束入手。加强市民管理，一要严格。一方面，要严格执法，严格依法办事，做到违法必究，执法必严，决不搞下不为例，决不姑息造迁。另一方面，要实行多管齐下，多重约束。西方发达国家绝大多数人都能遵守交通规则，不会乱闯红灯，即使在凌晨没有任何其他车辆和行人时也一样，一个很重要的原因，就是他们闯红灯一旦被发现，不仅要被罚款，还要记录在案，与个人的9