第一章 社会保障总论_社会保障第一章

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第一章 社会保障总论

内容提要：本章介绍了社会保障的概念、主要内容、基本功能与原则及社会保障改革的背景、总体趋势、主要险种的改革发展趋势和政府的社会保障职能。

第一节 社会保障概述

一、社会保障的概念与内涵

（一）社会保障的概念

“社会保障”一词英文称“Social Security”，意为社会安全。它最早出现在1935年美国的《社会保障法》一书中。在我国，社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

（二）社会保障的内涵

社会保障的内涵包括以下四个方面：其一，社会保障的最终责任主体是国家或政府；其二，社会保障是国家赋予公民的一项基本权利；其三，社会保障是对公民基本生活的保障，是对公民生活遇到社会风险时的一种最基本的社会服务和物质帮助；其四，社会保障是通过国民收入再分配，对社会弱势群体进行保护的社会收入分配政策。

二、社会保障的主要内容

就我国而言，一般认为社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容。其中，社会保险是社会保障的核心部分。

（一）社会保险

社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，通过社会成员之间的风险共担，对暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作、丧失生活来源的劳动者，给以一定程度的收入补偿，使之维持基本生活水平的保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征。其保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。

社会保险的一个显著特点是：它是一种缴费性的社会保障，资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。一般来说，社会保险应当包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。

（二）社会救助

社会救助亦称社会救济或国民救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的社会保障制度。

社会救助包括贫困救助、灾害救助以及对流浪乞讨人员的救助和社会互助。

（三）社会福利

社会福利一般是对政府、社会组织和私人机构提供的各种社会服务的总称。在我国大陆，广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。狭义的社会福利则是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。

（四）社会优抚

社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置的社会保障制度。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残疾军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。

（五）住房保障

住房保障是改善劳动者住房条件并保障贫困、弱势群体住房需要的福利制度。我国的住房保障制度包括政府积极推进并建立的住房公积金制度、经济适用房、廉租住房制度。

第二节 社会保障的基本功能与原则

一、社会保障的基本功能

社会保障制度从社会公平的角度出发，通过保障国民的基本生活，为整个社会经济的运行创造良好的环境，增加社会经济的有序性，使国民经济和整个社会持续、稳定、均衡、协调地发展。这就是社会保障的根本功能和作用。具体表现在以下几个方面：

（一）保障基本生活

保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心的功能。这不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。

（二）维护社会稳定

社会稳定是社会和经济发展的前提。没有稳定的社会秩序，一切发展都无从谈起。为社会成员提供各种社会保障的直接目的，就是调和社会阶层矛盾，维护社会秩序，减少社会冲突，保证经济和社会生活的正常运转。

（三）促进经济发展

社会保障不仅有利于社会稳定、社会公平和社会发展，而且对经济发展也有重要的作用。它能够有效地促进经济增长，调节社会总需求，平抑经济波动。

（四）保持社会公平

社会保障是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段，其作用主要表现在：一是通过保障全体成员的基本生活，在一定程度上消除社会发展过程中的以外灾害、失业、疾病等因素导致的机会不均等，使社会成员在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争；二是通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入和个人收入的再分配，从而缩小贫富差距，减少社会分配结果的不公平。

（五）增进国民福利

社会保障既保证所有社会成员至少能享有最低的生活水平。由于社会保障天然地具有追求公平的属性，一般都向社会弱势群体和穷人倾斜，因而其本质上能增进社会福利。

二、社会保障的基本原则

（一）普遍性原则

社会保障的普遍性原则即把社会成员中所有符合资格条件的人都纳入到社会保障体系中来，使他们的生活、劳动、收入都有所保障。

（二）公平性原则

公平性原则是社会保障制度的基本原则，也是制度有限选择的目标。主要体现在保障范围的公平性、保障待遇的公平性和保障过程的公平性三方面。

（三）互济性原则

社会保障是对社会高收入群体与低收入群体收入分配的调整，“劫富济贫”是社会保障资金筹集与使用过程中通行的原则，也是富人与穷人在同一社会、统一制度下获得共同发展的一种有益的协调机制。

（四）强制性原则

为切实保障社会成员的基本生活，通过保险的“大数法则”规避社会风险，社会保障一般遵循以国家信誉作担保，以法律法规明确规范作保证的强制性原则。

除此之外，社会保障还应遵循其他原则。如社会化原则，即社会保障筹资社会化，管理服务社会化，监督社会化；社会保障水平与社会经济发展水平相适应原则等。

第三节 社会保障的改革趋势与改革实践

一、世界社会保障制度改革的背景

人口老龄化使社会保障支出急剧增长，加剧了养老、医疗保险基金的支付压力；经济全球化加大了推进社会保障的难度；就业方式多样化挑战了传统的社会保障制度

二、社会保障改革的总体趋势

一是在资金来源上开源节流；二是在社会保障责任上处理好国家与市场的关系，实行私营化，扩大福利供给领域的市场经济成分；三是在制度结构上由现收现付制改为部分积累制，以应对人口老龄化的压力；四是在制度体系上强调建立多层次的社会保障体系。

三、养老保险制度改革发展趋势

20世纪80年代以来，全球养老保险制度改革的共同趋势是，在有效保障老年人生活和维护社会稳定的前提下，增加个人责任，发挥市场作用，削减政府的福利支出，比努力扩大覆盖面。

主要的改革措施是：一是延长退休年龄，提高缴费年限，提高缴费费率，调整计发办法，降低养老金替代率等；二是引入个人账户制度；三是由单一保障向多层次、多渠道保障转变。

四、医疗保障制度改革发展趋势

近20年来，全球医疗保障进行了一系列改革，主要表现在：一是探索医疗与预防相结合的健康保险模式和途径；二是增加收入，控制医疗费用；三是卫生资源转向投入初级医疗服务，实现人人享受卫生保健的目标。

五、失业制度改革发展趋势

为克服原制度的弊端，各国对失业保险制度进行了两方面的改革：一是严格了待遇享受条件；二是强化失业保险的就业保障功能。

第四节 政府的社会保障职能

一、社会保障是政府的一项基本职能

社会保障作为一项公共产品，本身就是政府行为。通过建立社会保障制度，保障公民的基本生活，促进社会公平，维持社会经济生活的正常运行，既是政府的重要职责，也是义不容辞的义务。

从世界社会保障发展的一般规律看，政府在社会保障中的主要职能有三：一是通过立法建立制度，并对执行情况进行监督检查；二是通过公共预算对社会保障给予财政支持；三是直接经办基本社会保障业务，为公民提供社会保障公共产品和公共服务。

二、我过政府的社会保障职能

（一）制定社会保障发展规划并组织实施

政府是代表公共利益的社会管理者。根据国家社会经济发展规划，制定社会保障规划并组织实施，是政府义不容辞的责任。劳动和社会保障部根据“十一五”规划《建议》，结合工作实际，提出劳动保障事业发展的总体目标是：根本建立起适应社会主义初级阶段生产力水平、符合社会主义市场经济要求、比较完善的劳动和社会保障制度，使广大城镇劳动者得到较为充分的就业和基本的社会保障。

（二）做好社会保障的立法和法律法规的监督检查工作

一要做好立法工作。从我国基本国情出发，借鉴他国社会保障的成熟经验，根据社会保障事业发展的需要，组织社会保障改革试点，总结社会保障实践的成功经验，向有关立法机关提交法律法规草案或颁布有关的法规规章，为依法实施社会保障奠定基础。

二要监督检查社会保障法律法规和政策的贯彻落实。通过各个环节的监督检查，维护参保人的利益，保证社会保障制度的健康运行。

（三）调整财政支出的结构，增加社会保证的资金投入

适当分担社会保障的筹资责任，增加对社会保障的资金投入，是国际上的通行做法，是市场经济条件下建立公共财政的重要内容，也是政府职能转变的重要标志之一。

（四）培育资本市场，动员和引导市场和民间福利的发展

政府福利和市场福利具有替代关系。政府福利刚性较强，不易削减，而市场福利则有较好的经济适应性，能够随着经济的波动而变动。因此，为了使我国社会保障对经济发展保持一定的弹性，积极引导企业和单位福利的发展，以部分替代政府福利。